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一、公眾參與流域管理的內(nèi)涵

1．公眾參與的內(nèi)涵

公眾是指面臨著共同問題和具有共同利益的社會群體。一般可以按照不同標(biāo)準(zhǔn)對公眾進(jìn)行分類，如按最小構(gòu)成單位，可以分為個體公眾、群體公眾(如一個家庭、一部分群眾)、團(tuán)體公眾(如政府部門、企事業(yè)單位)等。對于環(huán)保公眾參與的理解，有多種說法。在環(huán)境法中．環(huán)保公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里．公民通過一定的程序與途徑，參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動．使得該項決策符合廣大人民的切身利益。但這一陳述強(qiáng)調(diào)的是公眾單方面參與到環(huán)境保護(hù)的過程中．忽略了公眾參與是協(xié)調(diào)互動的過程。1998年UNEP主持的國家環(huán)境部長會議上簽署的奧胡斯公約強(qiáng)調(diào)環(huán)保公眾參與應(yīng)是多方利益群體共同參與協(xié)調(diào)的過程．隨后世界資源研究所在(WorldResource2002—2004))的報告中提出環(huán)境良治(Envi—ronmentalGovemance1的理念，并認(rèn)為公眾參與是上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對環(huán)境事務(wù)的管理。環(huán)保公眾參與是指為了實現(xiàn)環(huán)境的良好管治．面臨著共同問題和具有共同利益的社會群體或個人相互影響、相互協(xié)作、積極干預(yù)環(huán)境決策和環(huán)境行為的全過程．以實現(xiàn)環(huán)境與社會的和諧發(fā)展。

2．流域管理中的公眾參與

流域管理涉及上下游多方的利益關(guān)系，公眾參與在流域管理中更需考慮流域的整體性和利益關(guān)系的復(fù)雜性。程曉冰界定公眾參與流域管理是公眾采用各種方式．通過各種途徑，根據(jù)有關(guān)環(huán)境政策、環(huán)境法規(guī)，按環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和要求．對一切造成或可能造成水環(huán)境污染或破壞的行為提出意見、要求和建議．施加影響，進(jìn)行監(jiān)督管理的活動：何大偉在對黃河流域水管理模式的初探中，認(rèn)為廣泛的用戶參與能夠降低交易成本和管理成本．無論什么方式的水資源管理模式都應(yīng)建立在基于公眾選擇的基礎(chǔ)上；李丹等提出要構(gòu)筑流域管理中的公眾參與機(jī)制．分為參與流域決策管理、公益訴訟和社區(qū)自建：李環(huán)則注重了政府與公眾之間的合作關(guān)系。認(rèn)為公眾參與流域管理是政府與公眾之問通過合法、公開、公平的程序和渠道，就流域管理中一切與環(huán)境有關(guān)的決策管理活動進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)，使流域管理符合公眾利益，體現(xiàn)水流域管理中決策的科學(xué)化和民主化．并從拓展公眾參與渠道、明確公眾參與建立公益訴訟制度、加強(qiáng)國際交流與合作四個方面考慮公眾參與機(jī)制：李濤根據(jù)國外先進(jìn)實踐經(jīng)驗．認(rèn)為流域管理的公眾參與應(yīng)包括開展面向社會的宣傳教育、提高各階層對水的重要性認(rèn)識和關(guān)心程度．鼓勵公眾參與水資源項目的規(guī)劃及執(zhí)行和評價工作，以法律形式明確流域機(jī)構(gòu)的地位及公眾參與制度．完善和發(fā)展與流域管理相適應(yīng)的管理體制以及包括吸收公眾的參與等。

二、流域管理中的相關(guān)利益群體

流域管理中的公眾參與著重于讓公眾參與到管理的決策中來。參與的相關(guān)利益群體是否全面是影響決策科學(xué)性的關(guān)鍵之一。大部分學(xué)者都肯定社團(tuán)參與的重要性，也有眾多學(xué)者認(rèn)為流域本土居民的參與不充分會導(dǎo)致決策的偏失，應(yīng)充分考慮流域本土特色和生態(tài)背景。流域管理中相關(guān)利益群體的研究大都基于各流域的管理實踐，著重點(diǎn)在于：①相關(guān)利益群體的劃分。如何使其包含更全面的相關(guān)利益群體?目前大部分仍以利益相關(guān)性為主要劃分點(diǎn)，但也有學(xué)者以流域內(nèi)土地的占有與使用為劃分點(diǎn)，如KathleenBrodefick(2005)在澳大利亞西部的CollieRiver流域?qū)嵺`中強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾裕瑢⑾嚓P(guān)利益群體以土地使用為原則劃分為城鎮(zhèn)居民、當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)(工廠擁有者)、森林業(yè)主、采礦業(yè)主以及旅游、娛樂從業(yè)人員。②強(qiáng)調(diào)社團(tuán)參與的重要性。在發(fā)展中國家，公眾的參與意識與力量都較薄弱，社團(tuán)以群體的力量來集中較弱勢公眾的聲音，代表公眾參與環(huán)境管理，是發(fā)展中國家在其公眾參與未成熟階段較可行的參與方式。③強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c重要性。越來越多的學(xué)者注意到當(dāng)?shù)鼐用駥Ξ?dāng)?shù)丨h(huán)境狀況的了解能夠幫助管理機(jī)構(gòu)更有效地做出決策，需要在公眾參與流域管理中更多地考慮當(dāng)?shù)丶{污能力與生態(tài)背景。界定相關(guān)利益群體．可以幫助我們選擇有針對性且有效的參與方式來吸引全面的相關(guān)利益群體參與到流域管理中來。

三、公眾參與方式的研究

1．多學(xué)科融合與交叉

H_D．Stuphin等認(rèn)為公眾教育，特別是成人教育，是聯(lián)結(jié)公眾參與與環(huán)境決策過程的橋梁，是綜合流域管理的關(guān)鍵．可以幫助理解管理項目實施的意義．培養(yǎng)公眾的參與意識與能力，并幫助公眾對項目及政策作出評價。BerndKasemir(2000)等認(rèn)為應(yīng)將社會科學(xué)引用到參與技術(shù)當(dāng)中，以達(dá)到兩個目的：①給相關(guān)利益者提供足夠的知識．并給予他們表達(dá)的方法；②讓參與者能有機(jī)會表達(dá)并且有爭論的想法能夠影響到?jīng)Q策的形成。陳阿江選擇太湖流域的東村進(jìn)行田野調(diào)查．從社會學(xué)的角度分析認(rèn)為傳統(tǒng)社會村落的社會規(guī)范及村民的道德意識有效地約束了村民的水污染行為．但當(dāng)面臨著新的生產(chǎn)和生活方式變革的時候，水污染加劇不可避免地出現(xiàn)了．當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)背景與文化特色同樣會影響環(huán)境變化，公眾參與的選擇應(yīng)考慮到這些因素。MalcolmNewson等認(rèn)為僅考慮技術(shù)層面的流域管理是不太成功的一方面考慮從社會層面讓管理深入人心，并讓公眾參與擴(kuò)展到整個動態(tài)的監(jiān)測過程，另一方面考慮用環(huán)境經(jīng)濟(jì)的手段讓公眾感知自然和人類需要獲得協(xié)調(diào)，才是可能成功的流域管理模式。李丹等(2005)在對我國流域管理體制現(xiàn)狀分析中認(rèn)為公眾參與的理論包括市場信托理論、環(huán)境公共財產(chǎn)理論、環(huán)境權(quán)理論及市民社會理論。PhilippeQuevauviller在對歐盟《水框架指令》的分析中認(rèn)為，《指令》的實施需要以綜合科學(xué)與決策相結(jié)合為前提。ChristopherJ．A．Macleod等認(rèn)為將政策、社會科學(xué)與自然科學(xué)融人流域管理的公眾參與中是可持續(xù)的流域管理方式

2．多工具的使用

多學(xué)科的融人使得大量工具被應(yīng)用到公眾參與中。這些工具大部分既在技術(shù)層面得到應(yīng)用，也在公眾參與的層面上使用，公眾更形象地接受專業(yè)知識，形成管理意見上的統(tǒng)一。MarkR．S．Johannes等開發(fā)了一種流域的地圖敘述工具，用以收集有價值的零散信息、自然歷史數(shù)據(jù)．為流域管理提供信息基礎(chǔ)．以促進(jìn)更高效的社團(tuán)參與；AnnaJoborn等在澳大利亞的倫訥河流域?qū)嵺`中．將富營養(yǎng)化模擬，以增加利益相關(guān)者對于富營養(yǎng)化問題的認(rèn)識和理解．同時綜合各種情景分析手段來幫助利益相關(guān)者規(guī)劃未來經(jīng)濟(jì)有效的削減計劃：JoanneTippett認(rèn)為《水框架指令》為流域管理帶來了發(fā)展契機(jī)，為迎合這樣的挑戰(zhàn)，需從系統(tǒng)角度來綜合考慮整個流域管理，而“設(shè)計方式”(Designways)旨在尋求個人、社會與生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系，從而使管理著眼在系統(tǒng)整體上．并通過其派生出的工具讓公眾更能理解可持續(xù)的科學(xué)與社會性，并學(xué)會綜合考慮問題的方式；P．PanequeSalgado等應(yīng)用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)評價幫助找出社會不同觀點(diǎn)與現(xiàn)行決策的不一致性：胡天蓉等(2007)通過問卷調(diào)查為主、訪談?wù){(diào)查和專家咨詢?yōu)檩o的方法．對淮河和太湖流域水污染防治的公眾參與問題進(jìn)行了研究。R．Gior．dano等為達(dá)到一致意見而建立了一個綜合決策支持系統(tǒng)(IDSS—C)，以支持參與式的決策過程，其中包括問題的界定與組合、可替代方案的選擇、公眾選擇的陳述以及意見的一致度。參與方式的靈活交叉旨在讓公眾更易理解參與過程．掌握參與技巧，以便做出較科學(xué)有效的決策。綜上所述，參與方式一方面吸收社會、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科的知識、工具與思維角度，以提高公眾的理解力、意識與參與能力；另一方面，GIS、決策支持系統(tǒng)、情景分析等工具具體形象化科學(xué)情景，以吸引更多的參與者，并幫助公眾做出理性的決策。

四、結(jié)語

流域管理中的公眾參與研究側(cè)重于持久地將相關(guān)利益群體吸納到流域管理中，為達(dá)到此目的，進(jìn)行相關(guān)利益群體分析，并融入多學(xué)科知識．采用多種模型與信息、交流工具來實現(xiàn)專家與普通公眾之間的對話，以便于做出正確決策。隨著良治fGovernance1的理念逐漸融人流域管理中，公眾參與流域管理的關(guān)鍵性越發(fā)突顯。良治既包括社會、文化與政治因素，還體現(xiàn)在立法有效性、機(jī)制合理性、公眾事務(wù)透明性與可靠性、社會公平性等方面。盡可能全面而廣泛的公眾參與。是各種體制下不同流域所尋求的流域管理的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)流域良治的有效途徑。我國的水資源管理模式正在向流域管理模式轉(zhuǎn)變，但其中的公眾參與并不能滿足流域管理的發(fā)展。一方面我國的公眾參與還處于初期階段，并未形成良好的公眾參與機(jī)制；另一方面我國暫缺有關(guān)流域管理公眾參與制度的規(guī)定。新水法對流域管理的公眾參與制度并未涉及，而流域管理機(jī)構(gòu)也是水利部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，無法廣泛代表各方利益。我國現(xiàn)行的流域管理體制很難保障公眾參與的有效實施，在中小流域開展公眾參與，將更為具體和有效，既能夠加強(qiáng)實施的可行性，又能夠推進(jìn)公眾參與在流域管理中的實踐與發(fā)展。