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鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從二十世紀90年代開始暴露出一系列嚴重問題。首先，由于鄉(xiāng)村組織必須完成上級政府攤派的大量事務(wù)，而其財權(quán)卻得不到保證，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出。其次，基層鄉(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負擔、禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面。第三，在提供農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等具有公共品性質(zhì)的服務(wù)上，政府沒有承擔應(yīng)有的責任。由于這些服務(wù)的價格超出了農(nóng)民可承受的能力，導致農(nóng)民的福利受到損失，發(fā)展機會被剝奪。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)的問題雖然與整個國家分配政策的城市化傾向有關(guān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設(shè)滯后無疑也是一個十分重要的因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是1983年國家實行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運作。在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示對公共品和服務(wù)的需求與偏好、缺乏進行監(jiān)督和評價公共品生產(chǎn)的可操作程序，不具有參與公共事務(wù)決策的實際權(quán)利。加上在行政等級制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政常常偏離其職能，忽視社區(qū)農(nóng)民的利益。

本文重新考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設(shè)問題，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入來源，以及如何建立對縣、鄉(xiāng)兩級的轉(zhuǎn)移支付制度；并針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題提出一些政策建議。

明確籌資方式

結(jié)合我國的實際，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行其職能和支出需要應(yīng)采取的籌資方式確定為四種：

(一)主體稅收

應(yīng)建立以個人所得稅、營業(yè)稅和房產(chǎn)稅為主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。農(nóng)業(yè)稅也應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入。但是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅必須進行徹底改革。

(二)上級財政轉(zhuǎn)移支付

財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時，用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達到均等。

(三)收費，也稱使用者費

使用者費由于不與中央稅基競爭，且外溢程度低，較好地兼顧了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服務(wù)的受益對象能夠比較明確地被確定，通過使用者費是較好的籌資渠道。應(yīng)該重視使用者費在提供公共品和服務(wù)中的重要作用，切不可因噎廢食，不能因使用者費可能導致亂收費而否定其作用，關(guān)鍵是要制定有效的制度和機制。

(四)政府舉債或借款

改革以來，地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷通過各種形式舉債進行公共設(shè)施建設(shè)，相當多的支出用于資本項目支出，這種方式是通過現(xiàn)時的借款來為一些設(shè)施提供資金，但實際上是用將來的稅收在支付。這種形式本來是一種較好的籌資方式，但我國目前政治體制不完善使這種方式存在著十分嚴重的問題。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了追求政績導致許多建設(shè)具有明顯的短期化特征，且建設(shè)能力超越了農(nóng)民的預(yù)期收入，超越了未來一定時期內(nèi)的稅收潛力，導致農(nóng)民不堪重負與政府不堪重負同時并存，產(chǎn)生了嚴重的鄉(xiāng)村債務(wù)和腐敗問題。因此，在目前基層民主政治制度尚不完善的情況下，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債不應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措資金的重要途徑。

理清政策改革思路

對于我國鄉(xiāng)村財政存在的問題，本文作了如下幾條政策建議。

(一)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，精簡機構(gòu)和人員

從可操作的角度看，當前我國行政機構(gòu)設(shè)置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和可行性。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國農(nóng)村城市化的大趨勢。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應(yīng)按照城市化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

(二)鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾

從當前我國農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實際情況看，即使在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動個人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉(xiāng)村公共品供給嚴重不足的狀況?？尚械墓膭钫甙ǎ旱谝?，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵的具體做法可以是：根據(jù)個體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。本文認為，可以借鑒以前“以工補農(nóng)”政策中的稅前列支方式來鼓勵個人出資參與公共品供給。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上有突出貢獻的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實解決它們在發(fā)展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上作出突出貢獻的個體和私營企業(yè)主的社會地位。

(三)實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源的使用效率，應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設(shè)和運行的重要目標之一。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源使用效率長期以來都受到了社會各個方面的質(zhì)疑，其中最主要的批評是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持的公共品建設(shè)普遍透明度低，不能反映最廣泛人民群眾的利益要求。而且，建設(shè)資金的使用缺少必要的監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴重，公共品生產(chǎn)成本顯著增加。通過建立以下必要的制度或采取相關(guān)的政策，可以在相當程度上解決上述問題。第一，對關(guān)系到大多數(shù)居民利益的重大公共品建設(shè)項目，實行事前公示制度。其目的有二：征求社會各界對即將實施的公共品建設(shè)的意見，以便評價該項目是否真正符合大多數(shù)人的利益，最后決定是否必須馬上實施建設(shè)該項目；實行公示也便于社會各界對公共品的生產(chǎn)進行監(jiān)督。第二，實行公開招標和引入競爭機制。在有限的財政規(guī)模下，實行公開招標和引入競爭機制，是降低公共品生產(chǎn)成本，提高財政資源使用效率的有效途徑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品建設(shè)項目，無論大小都應(yīng)該實行公開向社會招標和引入競爭機制。

(四)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題

鄉(xiāng)村負債已成為當前嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的一個十分突出的問題，可以從以下幾個方面對債務(wù)進行處理和消化：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因來進行。對那些因為響應(yīng)國家號召，并在國家推動下必須完成農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)項目所形成的債務(wù)，或者中央政府有責任承擔的農(nóng)村公共品建設(shè)項目，如農(nóng)村“普九”教育達標建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務(wù)的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發(fā)行國債的方式，?？钣糜谙l(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務(wù)；②通過專門的轉(zhuǎn)移支付，對一些本應(yīng)由中央政府承擔的公共品建設(shè)，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔形成的債務(wù)進行消化；③通過轉(zhuǎn)移支付的形式，消化政策形成的債務(wù)；④對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經(jīng)濟而形成的債務(wù)，則需要在進一步研究的基礎(chǔ)上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑?jīng)]有找到之前，對這一債務(wù)進行封閉管理。第三，實行債權(quán)人優(yōu)先排序的消化債務(wù)策略，維護社會的穩(wěn)定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務(wù)的難易程度的角度考慮，應(yīng)該將個人、企業(yè)和社會團體放在優(yōu)先還債的位置上。員之家版權(quán)所有

(五)明確中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，推動農(nóng)村“普九”教育發(fā)展

雖然經(jīng)濟發(fā)展水平較低是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上公共品供給能力不足的重要原因，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力與事權(quán)不配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了一些本應(yīng)由中央財政承擔的職能，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源被中央變相侵占，也是一個重要原因?，F(xiàn)鄉(xiāng)村公共品供給職責上，存在中央與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責任不清的現(xiàn)象。本文認為，在農(nóng)村教育上重新就中央財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，將有利于解決當前在這方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉(xiāng)財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責任，因此，有必要對現(xiàn)行農(nóng)村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財政承擔為中央與縣、鄉(xiāng)共同承擔，具體劃分是：縣、鄉(xiāng)財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任?；蛘卟扇〔顒e責任制，例如：在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔全部“普九”教育；在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負擔；在經(jīng)濟發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經(jīng)負擔了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。