前言：本站為你精心整理了危機(jī)決策制度研究范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

CAS理論與公共危機(jī)決策機(jī)制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

由于復(fù)雜性現(xiàn)象的普遍性使得CAS理論的思想和方法迅速地向自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)等領(lǐng)域廣泛滲透，更是為公共危機(jī)管理尤其是公共決策提供了新的系統(tǒng)研究范式?！肮参C(jī)牽涉各種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，其產(chǎn)生和演化本質(zhì)上是一類非線性的復(fù)雜演化過程”[15]。而復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)主動(dòng)的、開放的、動(dòng)態(tài)演化的、具有自組織能力的系統(tǒng)，其所具有的特征，在公共危機(jī)決策機(jī)制中同樣被發(fā)現(xiàn)。也就是說，CAS理論與公共危機(jī)決策機(jī)制之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)性。（1）層次性。系統(tǒng)層次特性是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的典型特征。它是指整個(gè)系統(tǒng)是由多元主體構(gòu)成，每個(gè)主體又是由單元構(gòu)成的。而這些主體和單元被看作是具有自身目的性和主動(dòng)性的自組織活動(dòng)主體。CAS理論的層次性特征，在公共危機(jī)決策系統(tǒng)中體現(xiàn)為多元決策主體的層次化。從決策主體中的決策機(jī)構(gòu)看，從中央政府到省政府、市政府，再到縣級政府，每一級政府內(nèi)部都有自己的決策機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)通常包括中樞決斷機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它們構(gòu)成了決策系統(tǒng)的主體。從決策主體中的個(gè)體而言，決策主體中的個(gè)人包括最高行政首腦、專家、政府要員、非政府組織等，它們構(gòu)成了決策系統(tǒng)中的主體單元。無論是個(gè)人還是機(jī)構(gòu)之間，其分工都是十分明確的，具有鮮明的層次性、等級性，即最高行政首腦及其對應(yīng)的中樞決斷機(jī)構(gòu)具有最終決斷的權(quán)力，而專家等對應(yīng)的參謀咨詢機(jī)構(gòu)的職能是協(xié)助中樞決斷機(jī)構(gòu)做出決策，綜合協(xié)調(diào)部門則是按最高行政首腦領(lǐng)導(dǎo)的意圖協(xié)調(diào)各個(gè)部門的具體工作。（2）適應(yīng)性。CAS中的主體是主動(dòng)的、活的實(shí)體。不同性能的適應(yīng)性主體的行為可以描述為這樣一個(gè)過程：“主體將探測器探測到的消息與規(guī)則集進(jìn)行匹配，發(fā)現(xiàn)匹配規(guī)則后直接激活效應(yīng)器產(chǎn)生行動(dòng)或激活另一個(gè)相匹配的規(guī)則，這一過程是一個(gè)循環(huán)的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)過程。”[1]也就是說，主體正是通過與環(huán)境、與其它主體之間的相互作用，不斷改變著自身及其所處的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)對環(huán)境的高度適應(yīng)性。同樣地，在公共危機(jī)決策中，決策者在面對危機(jī)時(shí)，并非只是被動(dòng)地接受危機(jī)所造成的各種現(xiàn)實(shí)，更不是對其束手無策。相反地，決策主體在收到公共危機(jī)的信息時(shí)，可以根據(jù)情況的輕重緩急，在職權(quán)范圍內(nèi)通過集中各種社會(huì)資源、調(diào)動(dòng)各方社會(huì)力量進(jìn)行統(tǒng)一決策，從而降低危機(jī)所造成的損失。（3）共生性。共生性是指決策主體之間、決策主體與環(huán)境之間、系統(tǒng)之間是一種共生關(guān)系，同處于一個(gè)共生系統(tǒng)之中。體現(xiàn)在決策主體（個(gè)人、組織）可以為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，而表現(xiàn)對他人的遷就和融合，而不是僅僅為自己奮斗。這是因?yàn)樘幱趶?fù)雜系統(tǒng)中的主體沒有實(shí)際的方法來優(yōu)化它們的行為，而最明智的辦法則是通過其他主體的行動(dòng)來改變和提高自己。在當(dāng)前情勢下，公共危機(jī)決策所面臨的環(huán)境日趨復(fù)雜，政府已不可能單槍匹馬地進(jìn)行決策而需要把各種專家、政府要員及其各種社會(huì)力量納入到?jīng)Q策中來。政府以外的決策主體之所以參與決策，或出于增加決策信息量，抑或是為了增進(jìn)政策的可接受性，又或是為了促進(jìn)政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系。也就是說，公共危機(jī)決策系統(tǒng)中多元主體之間的組織行為是一種互助協(xié)作而非競爭的關(guān)系，他們參與決策的目的更多是為公共利益而非個(gè)人利益。但無論是出于何種目的，公眾參與決策都將是各國政府進(jìn)行決策的理性選擇。（4）開放性。這種開放性體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部之間、系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)外部之間在空間上的開放。一方面，內(nèi)部主體與主體之間溝通順暢而沒有阻礙，并且系統(tǒng)中的各種資源可以自由地流動(dòng)和共享而不受阻滯。另一方面，系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)外部的各種資源可以實(shí)現(xiàn)自由進(jìn)出而沒有壁壘。而現(xiàn)有的公共危機(jī)決策系統(tǒng)，其開放性往往限于系統(tǒng)內(nèi)部之間有限的資源流動(dòng)。公共危機(jī)決策系統(tǒng)的相對封閉導(dǎo)致了各種信息無法順利地到達(dá)決策層，從而影響了決策的效率和效果。事實(shí)上，在公共危機(jī)決策系統(tǒng)中，無論是專門部門之間，還是上下級部門之間，或是決策系統(tǒng)內(nèi)部與外部之間，各種決策資源應(yīng)該根據(jù)需要自由流動(dòng)，它們之間應(yīng)該建立一種溝通順暢、資源共享的機(jī)制。只有這樣，才能使決策的時(shí)效性和準(zhǔn)確性得以保障。（5）非線性。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)演變和進(jìn)化主要來自于系統(tǒng)中的各種互動(dòng)關(guān)系?！罢麄€(gè)宏觀系統(tǒng)的演變或進(jìn)化，包括新層次的產(chǎn)生、分化和多樣性的出現(xiàn)，新的、聚合而成的、更大主體的出現(xiàn)等等，都是在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步派生出來的”[16](P106)。這種演化或進(jìn)化隨著時(shí)間的推移不斷螺旋上升并逐漸向更高一級的系統(tǒng)發(fā)展變化。公共危機(jī)發(fā)生的過程極為復(fù)雜，大致可以分為前兆階段、爆發(fā)階段、蔓延階段、緩解階段和終止階段。在不同的危機(jī)時(shí)段，決策者所面臨的決策環(huán)境是不盡相同的，危機(jī)所處的每一個(gè)階段都具有自身的特殊性，因而導(dǎo)致了系統(tǒng)所面臨環(huán)境的復(fù)雜性提高。因此，為了應(yīng)對不斷變化著的環(huán)境，公共危機(jī)決策系統(tǒng)中決策主體、決策模式等都不可能是一成不變的。

尋找復(fù)雜性中的平衡：基于CAS理論的公共危機(jī)決策機(jī)制構(gòu)建

1.優(yōu)化公共危機(jī)決策主體

決策主體是公共危機(jī)決策機(jī)制的重要內(nèi)容之一。公共危機(jī)決策主體是指“為避免和應(yīng)對公共危機(jī)而履行決策職責(zé)、參與決策過程的特定個(gè)人和組織機(jī)構(gòu)”[17]。通過完善主體中的個(gè)體和建立通行法約爾橋的決策組織系統(tǒng)兩種途徑可以達(dá)到優(yōu)化公共危機(jī)決策主體的目標(biāo)。（1）優(yōu)化主體中的個(gè)體。CAS理論認(rèn)為，系統(tǒng)的主體是多元的，作為系統(tǒng)的主體具有主動(dòng)性、能動(dòng)性。主體處于一種持續(xù)不斷的交互過程，不斷進(jìn)行“學(xué)習(xí)”和“積累經(jīng)驗(yàn)”，并根據(jù)自己所積累的經(jīng)驗(yàn)來改變自身的結(jié)構(gòu)和行為方式。公共危機(jī)決策系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，其主體應(yīng)該通過不斷地優(yōu)化以維持組織的復(fù)雜性高于環(huán)境的復(fù)雜性。第一，決策個(gè)體的多元化。長期以來，在公共決策系統(tǒng)中，政府或行政首長往往成為主導(dǎo)決策過程的家長式人物。他們通過強(qiáng)調(diào)政策質(zhì)量要求而排斥“外人”參與決策。事實(shí)上，這種理由是不充分的。因?yàn)樵诠参C(jī)決策環(huán)境日趨復(fù)雜的條件下，管理者需要更多的信息以促進(jìn)政策質(zhì)量，這就通常需要依賴更多的公民參與而不是更少的參與[18](P27)。因此在公共政策中，政府應(yīng)該從以往的單一決策主體的決策模式到多元決策主體的轉(zhuǎn)變（見圖2）。在確保行政最高首腦在決策中具有最后決定權(quán)的前提下，根據(jù)其能力和現(xiàn)實(shí)要求，允許專家、企業(yè)、非政府組織以及公民個(gè)人等在危機(jī)的不同階段參與到?jīng)Q策中來。第二，轉(zhuǎn)變危機(jī)決策觀念[19]。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變觀念是政府做好優(yōu)化公共危機(jī)決策機(jī)制的基礎(chǔ)。通過樹立效率和授權(quán)意識，解決危機(jī)決策的時(shí)滯性問題；通過樹立溝通、協(xié)調(diào)與合作觀念，解決危機(jī)決策信息閉塞和力量分割的問題。第三，提升決策主體能力。對于參與到公共危機(jī)決策中的個(gè)體，不管是政府人員、專家還是非政府組織人員或是公民個(gè)人，都應(yīng)該具備一定的危機(jī)管理方面的知識，并且這些個(gè)體應(yīng)該不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)，從每次的參與中不斷地進(jìn)行總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，只有這樣，才能真正做到為公共危機(jī)決策出謀獻(xiàn)策。（2）建立通行法約爾橋的中樞決斷系統(tǒng)。中樞決斷系統(tǒng)是“按照一個(gè)國家或地區(qū)的有關(guān)法律，在出現(xiàn)危機(jī)狀態(tài)下，擁有做出最終決定的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的特定個(gè)人或政府機(jī)構(gòu)”[17]。中樞決斷機(jī)構(gòu)的主要職能在于負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件的預(yù)防和處理的方針、政策指揮和總體協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的中樞決斷系統(tǒng)的決策過程是（見圖3）：基層政府在接收到危機(jī)信息時(shí)，首先上報(bào)到省政府決策機(jī)構(gòu)，省政府再上報(bào)到中央政府決策機(jī)構(gòu)，是遵循著嚴(yán)格的等級性原則。其結(jié)果是，不僅速度慢而且還會(huì)造成由于信息傳遞鏈過長而導(dǎo)致信息失真，甚至還會(huì)因?yàn)闀r(shí)間的擱置而導(dǎo)致貽誤決策的最佳時(shí)機(jī)。CAS理論認(rèn)為，系統(tǒng)中的主體實(shí)質(zhì)上是一種智能體，具有很強(qiáng)的靈活性和環(huán)境適應(yīng)性。因此，在公共危機(jī)決策中，當(dāng)決策主體通過探測器探測到危機(jī)信息時(shí)，他們應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的決策規(guī)則直接激活效應(yīng)器產(chǎn)生行動(dòng)。這就要求建立一種通行法約爾跳板的決策系統(tǒng)（見圖4）。如圖4所示，公共危機(jī)決策系統(tǒng)包括中央級、省級、市級和縣級四個(gè)層級，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，處于第一線的地方級政府決策機(jī)構(gòu)首先做出相應(yīng)的決策，同時(shí)及時(shí)地向上級決策機(jī)構(gòu)匯報(bào)危機(jī)實(shí)情，接受上級的行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督。在征得上一級決策機(jī)構(gòu)允許的條件下，A下級決策機(jī)構(gòu)可以直接與同級的B決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、交流。法約爾跳板的搭建不僅可以使下級及時(shí)的做出決策，同時(shí)還能使決策機(jī)構(gòu)集中更多的可供決策使用的資源。

2.決策組織網(wǎng)絡(luò)化

CAS理論研究表明，“一個(gè)能夠在復(fù)雜、不確定、快速變化的環(huán)境下生存和發(fā)展的組織，其關(guān)鍵的特征是內(nèi)部單位的‘自治’、‘關(guān)聯(lián)’和‘變革’，具有比環(huán)境更高的復(fù)雜性”[10]。也就是說，基于CAS理論的公共危機(jī)決策組織機(jī)構(gòu)必須是能夠根據(jù)環(huán)境的變化（包括外部環(huán)境以及內(nèi)部環(huán)境）不斷地調(diào)整自身以適應(yīng)其變化，并向著最有利于組織本身的方向發(fā)展，并不斷地增強(qiáng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的自組織能力[15]。傳統(tǒng)的公共危機(jī)決策組織是典型的直線制或直線—職能制的層次結(jié)構(gòu)，它要求下級必須接受上級的監(jiān)督和控制，是一種封閉性的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的組織里，個(gè)體與整體的行為通常是保持高度一致性，組織整體行為可以根據(jù)個(gè)體行為進(jìn)行推測，因而組織的復(fù)雜性程度低。而現(xiàn)有的公共危機(jī)決策組織是一種事業(yè)部或矩陣式的混合組織結(jié)構(gòu)。下級具有一定的自我管理權(quán)限，個(gè)體行為和整體行為之間存在一定的差異性。由于上級對下級的控制力有所減弱，因此組織的復(fù)雜性上升。但是根據(jù)各種組織結(jié)構(gòu)的特征并結(jié)合當(dāng)前公共危機(jī)決策面臨的復(fù)雜性不斷上升的環(huán)境，混合組織結(jié)構(gòu)并不能使組織本身造就高于環(huán)境的復(fù)雜性。層次結(jié)構(gòu)組織和混合機(jī)構(gòu)組織都屬于環(huán)境復(fù)雜性高于組織復(fù)雜性，根據(jù)優(yōu)勝劣汰的自然法則，這兩種形式根本無法適應(yīng)當(dāng)前公共危機(jī)決策的需要。因此，新形勢下的公共危機(jī)決策組織必須是一種新型的組織形式，即網(wǎng)絡(luò)化組織。這是因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)組織中的各個(gè)主體既相互獨(dú)立又相互依賴。當(dāng)他們相互關(guān)聯(lián)時(shí)，整體就會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)測性，個(gè)體行為亦難以描述，組織的復(fù)雜性程度高。網(wǎng)絡(luò)化的決策組織形式，要求做到“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)，一個(gè)輔助”?！耙粋€(gè)中心”，即決策組織做出任何決策都應(yīng)該以公共利益為中心?！皟蓚€(gè)基本點(diǎn)”，即保證中樞決斷機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的自治性；使決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部的每個(gè)單位、部門、個(gè)人相互之間以及他們外部環(huán)境之間建立起相互依賴關(guān)系[10]?！耙粋€(gè)輔助”，即完善的決策信息采集系統(tǒng)。信息是決策生成的基礎(chǔ)，是決策執(zhí)行的依據(jù)。因此要確保決策的時(shí)效性強(qiáng)、準(zhǔn)確性高，一方面，從中央政府部門到地方政府部門及其各級危機(jī)預(yù)防控制中心必須構(gòu)建相應(yīng)的政務(wù)信息資源網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)電子信息自由交換。另一方面，在遵循保密性原則的前提下，政府與社會(huì)之間遵循開放性原則，實(shí)現(xiàn)信息無障礙共享。

3.決策模式的創(chuàng)新

公共危機(jī)的發(fā)生是一種危機(jī)狀態(tài)持續(xù)的過程。一般而言，公共危機(jī)的過程可以分為危機(jī)潛伏時(shí)期、危機(jī)形成時(shí)期、危機(jī)高潮時(shí)期和危機(jī)消退時(shí)期四個(gè)階段。根據(jù)格雷厄姆•阿利森的觀點(diǎn)可以將決策模式分為理性行為體模式、組織行為模式和官僚政治模式三種[20]。約翰•克萊頓•托馬斯將決策參與途徑分為五種，分別是自主式管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商以及公共決策[18]。公共危機(jī)決策模式創(chuàng)新指的是改變以往的單一決策模式，代之以選擇性的決策模式，即根據(jù)危機(jī)發(fā)生的不同階段采取不同的危機(jī)決策模式和決策參與途徑，這與CAS理論所強(qiáng)調(diào)的非線性、動(dòng)態(tài)性的特征相契合。（1）危機(jī)潛伏期：理性行為體模式與分散式的公眾協(xié)商。理性行為模式是“基于現(xiàn)實(shí)主義思路，認(rèn)為國家能采取理性的行為，計(jì)算不同的政策選擇帶來的利益和成本，并能找到效用最大化的政策”①?？的蔚潞痛魃J(rèn)為，“將功效（utility）最大化（max-imization）或是將利益提升至最大的做法就是理性”②。在危機(jī)潛伏期，由于危機(jī)所造成的社會(huì)危害范圍、危害程度相對較小，因此政府在感知危機(jī)信息情況下，應(yīng)該采取理性行為體的決策模式，即在制定各種危機(jī)決策時(shí)，應(yīng)該在確保公共利益為首的前提下，把社會(huì)利益最大化和社會(huì)成本最小化作為決策的目標(biāo)之一。同時(shí)，由于此時(shí)的決策環(huán)境的復(fù)雜性程度相對較低，公眾參與決策，尤其是各類專家的參與，可以為政府提供更加廣泛的問題解決辦法的信息。因此，政府應(yīng)該“分別與不同的公眾團(tuán)體探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映這些團(tuán)體要求的決策?！盵18](P27)這里的公眾界定為專家、各種行業(yè)組織和利益團(tuán)體。（2）危機(jī)形成期、危機(jī)高潮期：官僚政治模式與自主式管理決策或改良的自主管理決策。官僚政治模式認(rèn)為政策的形成“并不是取決于對問題的理性判斷，也不取決于常規(guī)的組織程序，而是取決于參與者的權(quán)力和討價(jià)還價(jià)的技巧”[18](P27)。由于參與者的官位、職級不同，觀察問題的角度和立場必然存在差別。位高權(quán)重者往往從整體利益出發(fā)，而職位低者則更多地關(guān)注局部利益。因此，在公共危機(jī)的高潮期，政府作為擁有最后決定權(quán)的參與者，必須確保其在眾多決策主體中的權(quán)威，使決策的結(jié)果更加接近國家利益而不是組織或派系利益。與這一時(shí)期相對應(yīng)的決策參與途徑應(yīng)該是自主式管理決策或改良的自主管理決策，這是由此時(shí)公共危機(jī)所面臨的高度復(fù)雜化的環(huán)境所決定的。所謂自主式管理決策，是指“管理者在沒有公民參與的情況下獨(dú)自解決問題或者制定決策?！备牧嫉淖灾鞴芾頉Q策是指“管理者從不同的公眾群體中搜尋信息，然后獨(dú)自決策，公民群體的要求可能會(huì)也可能不會(huì)得到反映”[18](P27)。（3）危機(jī)消退期：組織過程模式與整體式的公眾協(xié)商。組織過程模式認(rèn)為，“政府的行為不完全是什么人決意選擇的結(jié)果，而更多地是由若干較大的組織互動(dòng)直接產(chǎn)生的后果，一切決策實(shí)際上是各種集團(tuán)、組織在追求權(quán)力與利益的過程中進(jìn)行競爭后達(dá)成妥協(xié)的產(chǎn)物”[20]。政府可以對組織的行為產(chǎn)生一定程度的影響，但不能從根本上控制它。在危機(jī)消退期，由于決策環(huán)境的復(fù)雜性程度提高，決策者進(jìn)行理性決策的難度隨之增加。因此，此時(shí)的決策不應(yīng)該再強(qiáng)調(diào)以實(shí)現(xiàn)國家的利益最大化為目標(biāo)，而應(yīng)該以結(jié)果更加滿意為決策目標(biāo)。并且這一時(shí)期各方力量對公共危機(jī)的反應(yīng)不斷增強(qiáng)，公共危機(jī)決策應(yīng)該更加關(guān)注各種社會(huì)力量的參與，即“管理者應(yīng)該與作為一個(gè)單一集合體的公眾探討問題，聽取其觀點(diǎn)和建議，然后制定反映公民團(tuán)體要求的決策（這種方法只要求所有的公眾成員都有參與的機(jī)會(huì)，但并不要求每個(gè)人都實(shí)際參與）”[18](P27)。

本文作者：李娜姜慶志作者單位：華中師范大學(xué)