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明確規(guī)定行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用的法院

《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條概括規(guī)定只明確了適用簡(jiǎn)易程序的案件審級(jí)，即第一審行政案件，未規(guī)定哪級(jí)法院可以適用簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄的規(guī)定，一般情況下，第一審行政案件由基層人民法院管轄。因此，基層人民法院審理的第一審行政案件如果符合簡(jiǎn)易程序適用的案件范圍，則可以適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。需要討論的是，中級(jí)人民法院審理第一審行政案件能否適用簡(jiǎn)易程序。我國(guó)《民事訴訟法》第142條明確排除中級(jí)人民法院適用簡(jiǎn)易程序。根據(jù)《民事訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄之規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的案件包括重大涉外、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)以及在本轄區(qū)有重大影響的案件，這些案件都不屬于“簡(jiǎn)單”的民事案件，故不宜適用簡(jiǎn)易程序。而依據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)級(jí)別管轄之規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件除了專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的案件與本轄區(qū)重大復(fù)雜的案件外，還管轄一類(lèi)案件是依據(jù)被告行政級(jí)別來(lái)確定的，即被告為縣級(jí)以上人民政府的案件。此類(lèi)案件雖涉訴部門(mén)行政級(jí)別較高，但并非都屬“重大、復(fù)雜”案件。因此，筆者認(rèn)為中級(jí)人民法院管轄的第一審被告為縣級(jí)以上人民政府的行政案件只要符合簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其適用簡(jiǎn)易程序不存在理論和實(shí)踐上的障礙。

重新界定簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并非具體操作標(biāo)準(zhǔn)，而是立法、司法判斷某一既不屬于法定適用范圍又不屬于法定排除范圍的案件能否適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)?！缎性V簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條規(guī)定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為“基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的案件”，此實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”相似，借助《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第168條對(duì)民事訴訟簡(jiǎn)易程序適用之實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的解釋?zhuān)梢岳斫狻盎臼聦?shí)清楚”是指當(dāng)事人對(duì)被訴行政行為的事實(shí)陳述基本一致，并能提供可靠的證據(jù)，無(wú)須人民法院調(diào)查收集證據(jù)即可判明被訴行政行為是否違法。但“法律關(guān)系簡(jiǎn)單”與“權(quán)利義務(wù)明確”則需要進(jìn)一步討論。首先，從學(xué)理上講，法律關(guān)系即當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，法律關(guān)系的要素包括法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體以及法律關(guān)系內(nèi)容“，法律關(guān)系主體簡(jiǎn)單”我們可以理解為當(dāng)事人單一，不涉及共同訴訟。但法律關(guān)系客體與法律關(guān)系內(nèi)容則不適合用“簡(jiǎn)單”來(lái)形容。其次，“權(quán)利義務(wù)明確”中的權(quán)利義務(wù)是指權(quán)利義務(wù)關(guān)系還是指當(dāng)事人所享有的權(quán)利與所承擔(dān)的義務(wù)。若是前者則與“法律關(guān)系”雷同，若是后者則屬于法律關(guān)系之內(nèi)容，為法律關(guān)系要素之一。因此，“法律關(guān)系簡(jiǎn)單”與“權(quán)利義務(wù)明確”無(wú)論從語(yǔ)義表述上還是邏輯上都有不適之處。其實(shí)，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)所蘊(yùn)含的意思就是如何體現(xiàn)“簡(jiǎn)單”。既然實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)法官自由裁量某類(lèi)案件能否適用簡(jiǎn)易程序的標(biāo)準(zhǔn)，不如從案件審判者法官的角度來(lái)考慮。大體上說(shuō)，法官的審判活動(dòng)主要包括認(rèn)定案件事實(shí)與適用法律，如果法官在剛接觸案件時(shí)就認(rèn)為某一案件在事實(shí)認(rèn)定上與法律適用上不存在困難，該案件就屬于“簡(jiǎn)單”的案件。因此，筆者建議將實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)界定為“案件事實(shí)認(rèn)定與法律適用均無(wú)特別困難”。

完善簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍

法院可依職權(quán)主動(dòng)決定對(duì)法定適用范圍內(nèi)的案件按簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。除去當(dāng)事人合意選擇適用簡(jiǎn)易程序的案件外，《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》第1條正面列舉了兩類(lèi)案件：一是涉及財(cái)產(chǎn)金額較小的案件，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；二是行政不作為案件?？梢?jiàn)該規(guī)定首先將法定適用范圍分為行政作為案件與行政不作為案件。第一，行政作為案件形式標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題?？蛇m用簡(jiǎn)易程序的行政作為案件基本上以涉訴金額為主要標(biāo)準(zhǔn)，輔以當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為。這兩個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)存在如下幾個(gè)問(wèn)題：首先，“財(cái)產(chǎn)金額較小”本身不是一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中缺乏具體依據(jù)和統(tǒng)一尺度。既然以涉訴標(biāo)的額為標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)確定具體的數(shù)額。我國(guó)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，確定固定統(tǒng)一的涉訴標(biāo)的額，顯然不合適。可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2款之規(guī)定“……所定數(shù)額，授權(quán)司法院得因情勢(shì)需要，以命令減為2萬(wàn)元或增至20萬(wàn)元”“。以便更好的保護(hù)公民的利益及提高法律的可適用性”[3](P628)。筆者認(rèn)為，可由最高人民法院確定一個(gè)浮動(dòng)范圍，由各地高級(jí)人民法院根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況在其范圍內(nèi)確定，并報(bào)請(qǐng)最高人民法院批準(zhǔn)。另外，“財(cái)產(chǎn)金額”的標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)公民與法人（或其他組織）應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，單獨(dú)提起行政賠償案件的賠償數(shù)額與訴行政行為違法案件所涉金額也應(yīng)有所區(qū)別。其次，除了“財(cái)產(chǎn)金額較小”外，“當(dāng)場(chǎng)作出”這一標(biāo)準(zhǔn)能否涵蓋所有“簡(jiǎn)單”行政案件?！缎性V簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》本意認(rèn)為行政程序的繁簡(jiǎn)在一定程度上能夠反映出行政爭(zhēng)議的難易程度，但各法律、法規(guī)對(duì)行政管理過(guò)程中遇到的案情簡(jiǎn)單、性質(zhì)輕微的案件適用的程序規(guī)定不一，有的規(guī)定的是“當(dāng)場(chǎng)作出程序”，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》，有的規(guī)定的是“簡(jiǎn)易程序”，如《行政處罰法》、《湖南省行政程序規(guī)定》，“當(dāng)場(chǎng)作出程序”能否等同于“行政簡(jiǎn)易程序”，在行政程序法尚未出臺(tái)之前，筆者無(wú)法妄下定論。為周延起見(jiàn)，筆者建議增加“行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序作出決定的行政案件”這一標(biāo)準(zhǔn)。最后，“財(cái)產(chǎn)金額較小”標(biāo)準(zhǔn)與“當(dāng)場(chǎng)作出”（或“適用簡(jiǎn)易程序作出”）標(biāo)準(zhǔn)并不互斥。此外，是否僅有“簡(jiǎn)單”的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制這幾類(lèi)行政案件才能適用簡(jiǎn)易程序？這些立法技術(shù)問(wèn)題，還需進(jìn)一步完善。第二，行政不作為案件標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題“。行政不作為”本是學(xué)理上的概念，學(xué)界對(duì)其內(nèi)涵與外延尚未達(dá)成共識(shí)。實(shí)踐中，行政不作為可表現(xiàn)為如下四種情形：一是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出不予受理的答復(fù)；二是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)置之不理；三是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理后，超過(guò)法定期限仍未對(duì)實(shí)體問(wèn)題作出裁決；四是對(duì)于相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理后，認(rèn)為相對(duì)人的申請(qǐng)不符合法定條件，在實(shí)體上作出了拒絕相對(duì)人申請(qǐng)的否定性決定；或行政機(jī)關(guān)知曉某些法律事實(shí)后，拒絕作出決定。上述四類(lèi)情形并非都屬于“簡(jiǎn)單”的行政案件，筆者認(rèn)為只有其中程序性行政不作為案件，即行政機(jī)關(guān)未予受理、未予答復(fù)的案件可適用簡(jiǎn)易程序，此類(lèi)案件中法院只需審查行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有職責(zé)、相對(duì)人是否提出過(guò)申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否逾期等程序性要件即可。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)從實(shí)體上拒絕相對(duì)人之申請(qǐng)的行政不作為案件，法院還需要審查諸如相對(duì)人是否符合申請(qǐng)條件等實(shí)體問(wèn)題，故這類(lèi)案件不適合適用簡(jiǎn)易程序。

賦予當(dāng)事人對(duì)抗簡(jiǎn)易程序適用之異議權(quán)

對(duì)于簡(jiǎn)易程序法定適用范圍內(nèi)的行政案件，法院可依職權(quán)決定是否適用簡(jiǎn)易程序，如果當(dāng)事人對(duì)法院適用簡(jiǎn)易程序有異議，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人提出異議。當(dāng)事人對(duì)法院決定適用簡(jiǎn)易程序之異議權(quán)在我國(guó)民事訴訟制度中已有所規(guī)定（《民事簡(jiǎn)易程序規(guī)定》第3條），在行政訴訟中賦予當(dāng)事人此項(xiàng)程序異議權(quán)，同樣表現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人程序主體地位的尊重。在法院決定適用簡(jiǎn)易程序后，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)若認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)適用普通程序的，可向法院提出異議，法院認(rèn)為異議成立的，應(yīng)轉(zhuǎn)為普通程序組成合議庭對(duì)其進(jìn)行審理。應(yīng)當(dāng)注意，當(dāng)事人行使程序異議權(quán)的期限應(yīng)在舉證期限屆滿之前。為保證訴訟程序的效率與安定性，舉證期限屆滿后，即使案件確實(shí)不屬于簡(jiǎn)易程序的法定適用范圍，只要法院向當(dāng)事人行使了釋明義務(wù)，即可推定當(dāng)事人對(duì)該案件適用簡(jiǎn)易程序沒(méi)有異議，簡(jiǎn)易程序不再因當(dāng)事人之程序異議轉(zhuǎn)為普通程序。

增加法定排除范圍

《行訴簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)通知》僅以“審判程序”為標(biāo)準(zhǔn)列舉了發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡(jiǎn)易程序?？紤]到簡(jiǎn)易程序剛開(kāi)始試行，不宜對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用范圍作過(guò)于寬泛的規(guī)定，宜采取多元化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定簡(jiǎn)易程序的排除范圍。結(jié)合審判實(shí)踐，筆者建議補(bǔ)充下列幾項(xiàng)不適用簡(jiǎn)易程序的案件：第一，涉及相對(duì)人人身自由權(quán)與生命健康權(quán)的行政案件。人身自由權(quán)與生命健康權(quán)作為人身權(quán)利，是公民享有的最重要和最基本的權(quán)利。該類(lèi)案件因所涉權(quán)益重大，當(dāng)事人更為關(guān)注的是訴訟的公正性，期待獲得較為完善的程序以保障更高程度的公正，故人民法院審理此類(lèi)案件時(shí)，不宜適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。第二，共同訴訟中一方或者雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多的行政案件。此類(lèi)案件由于涉訴主體眾多，各當(dāng)事人之間的利益難以平衡，矛盾沖突較大，且易造成較大的社會(huì)影響，故也不宜適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼５谌?，涉外、涉港、澳、臺(tái)的行政案件。第四，與當(dāng)事人無(wú)法聯(lián)系，需要公告送達(dá)的案件。由于當(dāng)事人涉外或當(dāng)事人無(wú)法聯(lián)系，致使上述兩類(lèi)案件的送達(dá)所需時(shí)間較長(zhǎng)，難以在簡(jiǎn)易程序規(guī)定的審限內(nèi)結(jié)案。第五，人民法院認(rèn)為不宜適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理的其他行政案件。此項(xiàng)為兜底條款，賦予法官充裕的自由裁量權(quán)根據(jù)具體案件情況靈活適用簡(jiǎn)易程序。

本文作者：常曉云作者單位：武漢科技大學(xué)