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消極角色研究

轉(zhuǎn)型期地方政府雖然帶來的良好的經(jīng)濟(jì)績效，但是這種發(fā)展的持續(xù)性卻遭到人們的懷疑，而且其在民生建設(shè)領(lǐng)域中的“無所作為”更是招致社會(huì)的不滿和指責(zé)。從新制度主義來看，特定情景下的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和約束函數(shù)將地方政府變成一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立利益的行為主體，在追求利益最大化的思想本源驅(qū)使下，地方政府成為“牟利型”政府，只追求經(jīng)濟(jì)績效而罔顧其他，其行為偏離了其存在的本源———公共性。“理性經(jīng)濟(jì)人”的行為邏輯構(gòu)造了地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視民生改善的畸形發(fā)展策略，極大地降低了地方政府的合法性，侵蝕了中央政府的權(quán)威和國家的整體利益。除了從特定環(huán)境中的激勵(lì)和約束函數(shù)中尋找地方政府在民生領(lǐng)域中的消極角色之外，研究者們還從道德倫理的角度思考地方政府的思想源頭。祝琳認(rèn)為地方政府的倫理決策是構(gòu)建民生型政府的客觀要求。轉(zhuǎn)型期地方政府在決策過程中出現(xiàn)倫理失范，導(dǎo)致決策目標(biāo)缺乏公共性，決策程序缺乏民主性，決策內(nèi)容缺乏公平性，決策理念缺乏以人為本，決策責(zé)任缺失追究等方面的負(fù)面影響，建立完善的地方政府決策的倫理規(guī)制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)立法、完善績效考核機(jī)制、提高決策者倫理素質(zhì)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)決策民主化等角度著手[7]。轉(zhuǎn)型期地方政府的消極逐利行為引起了學(xué)者們對(duì)于政府自利性的研究和探討。所謂自利性，就是政府具有追逐自身利益的傾向和動(dòng)機(jī)。對(duì)于政府的自利性，盧梭早在《社會(huì)契約論》中進(jìn)行了客觀的描述“：在行政官個(gè)人身上，我們可以區(qū)分三種本質(zhì)上不同的意志：首先是個(gè)人固有的意志，它僅只傾向于個(gè)人的特殊利益；其次是全體行政官的意志，這一團(tuán)體的意志就其對(duì)政府的關(guān)系而言則是公共的，就其對(duì)國家———政府構(gòu)成國家的一部分的關(guān)系而言則是個(gè)別的；第三是人民的意志或主權(quán)者的意志，這一意志無論對(duì)被看作是全體的國家而言，還是對(duì)被看作是全體的一部分的政府而言，都是公意”“，公意總是最弱的，團(tuán)體的意志占第二位，而個(gè)別意志則占一切之中的第一位。因此政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而這種級(jí)差是與社會(huì)秩序所要求的級(jí)差直接相反的”[8](P83)。從本質(zhì)上講，政府應(yīng)當(dāng)以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為自己的根本任務(wù)，但是，當(dāng)個(gè)體天然的自利傾向同政府組織的權(quán)力結(jié)合起來，并通過組織掩蓋其行動(dòng)的背后的逐利動(dòng)機(jī)時(shí)，政府組織的自利性就凸顯出來。相比較而言，政府的自利性是從屬于政府的公共性，沒有具備本質(zhì)公共屬性的政府的存在，自利性就無從談起?！罢淖岳允侵刚司哂泄芾砉彩聞?wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性”[9]。轉(zhuǎn)型期地方政府的自利性是政府自利性的表現(xiàn)形式之一。地方政府作為政府整體中的一部分，應(yīng)當(dāng)與全局利益保持一致，但這并不意味著在具體問題上地方政府就必然不二于中央政府。金太軍等認(rèn)為地方政府的自利性表現(xiàn)在：不同地區(qū)政府之間存在利益之爭；上下級(jí)政府之間的利益之爭；地方政府為本地企業(yè)爭利；地方政府為了在激烈的競爭中勝出而無原則地讓利；地方政府與中央爭奪經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能。陳國權(quán)等則認(rèn)為地方政府的自利性和政府部門的自利性在當(dāng)前表現(xiàn)為本位主義和部門主義，它們是建國以來一直未能很好解決的“條塊問題”的最好注腳[10]。轉(zhuǎn)型期地方政府自利性的消極性是顯而易見的。從職能的角度來看，政府的“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”并存；從公共政策來看，政府自身利益的傾向性會(huì)導(dǎo)致從政策確定階段、政策制定階段到執(zhí)行階段的一系列過程中對(duì)公共性的偏離；從政府行為來看，市場化的政府行為會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)設(shè)租抽租，將公共服務(wù)有償化，嚴(yán)重腐蝕行政機(jī)器，影響行政的運(yùn)行公正和效率。除了地方政府自利性視角之外，研究者們對(duì)于轉(zhuǎn)型期地方政府消極性所導(dǎo)致的負(fù)面影響提出了很多看法。戴長征提出的“國家權(quán)威碎片化”是具有一定影響的概念“。國家權(quán)威碎片化”是國家為了追求現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而增強(qiáng)地方自主性所產(chǎn)生的“意外后果”，本質(zhì)原因在于行政官員對(duì)個(gè)人利益的追逐。中央政府在放權(quán)讓利的過程中，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行的是“財(cái)政包干制”，在行政上實(shí)行的是“政治承包制”，導(dǎo)致原本應(yīng)當(dāng)下放給一個(gè)集體或組織的權(quán)力落入了個(gè)人之手，成為執(zhí)法者個(gè)人追逐自我利益的工具。由于缺乏制度化的監(jiān)督和制約，行政自由裁量權(quán)的濫用，以及非正式規(guī)則的盛行等問題，腐敗成為國家權(quán)威碎裂化的一個(gè)結(jié)果。國家權(quán)威碎片化帶來更嚴(yán)重的后果，是一個(gè)必須面對(duì)的嚴(yán)峻課題[11]。鄭永年等則認(rèn)為改革開放以來，中央地方權(quán)力格局的變化導(dǎo)致的消極后果體現(xiàn)在中央和地方政府兩個(gè)層面上：中央集權(quán)但缺乏權(quán)力，地方分權(quán)但缺少民主。他認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的政府必須具備集中性和人民性這兩個(gè)方面，并且人民性是集中性的基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期以來，地方政府成為獨(dú)立的利益主體，而且不同的地方的差異性較大，中央政府不得不容許地方政府根據(jù)地方的實(shí)際情況來進(jìn)行統(tǒng)治。這樣作的直接后果就是很多權(quán)力到了地方以后就成為地方政策，“表面上強(qiáng)大的國家權(quán)力實(shí)際上被許許多多地方政府所分割和瓜分”[12]。與此同時(shí)，現(xiàn)行政治權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的，缺少基層民眾的基礎(chǔ)，權(quán)力的缺少人民性使得地方政府缺乏地方民眾的必要監(jiān)督，地方官員很容易肆意妄為，踐踏國法民意。解決現(xiàn)行問題的關(guān)鍵就是“選擇性地集權(quán)”，中央政府要在獨(dú)立于地方政府之外建立一套屬于自己的系統(tǒng)，將事關(guān)國家根本利益的權(quán)力集中起來，而將非全局性的地方權(quán)力交給地方政府行使。無論是“國家權(quán)威碎片化”還是“選擇性集權(quán)”，都是針對(duì)改革開放以來隨著地方政府權(quán)力的擴(kuò)大和自利性傾向增強(qiáng)，中央政府對(duì)地方政府控制力式微的背景下提出的，這種現(xiàn)狀雖然能夠激發(fā)地方政府的積極性，但對(duì)于需要保持政治上具有高度穩(wěn)定性和調(diào)控能力的中央政府無疑是不能容忍的。政治的集權(quán)和經(jīng)濟(jì)的分權(quán)之間存在的矛盾性使中央政府的選擇面臨左右為難的尷尬。除此以外，一個(gè)非常值得注意的問題是，現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)中普遍存在的“人危機(jī)”問題對(duì)轉(zhuǎn)型期地方政府的消極影響尤其突出，這應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)型期特殊的權(quán)責(zé)配置和產(chǎn)權(quán)制度所帶來的負(fù)面影響。對(duì)地方政府角色的消極性研究，除了從抽象的地方政府自利性和宏觀層面的中央地方政府關(guān)系展開外，執(zhí)行偏離也是一個(gè)重要的視角。政策和策略是黨的生命[13](P1298)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)管理目標(biāo)的重要手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府幾乎沒有獨(dú)立的利益，在執(zhí)行上級(jí)政策的過程中，主觀思想上沒有執(zhí)行偏離的動(dòng)機(jī)，即使產(chǎn)生了執(zhí)行偏離，也只是“技術(shù)性偏離”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，地方政府成為具有獨(dú)立利益的主體，政策的執(zhí)行就演變成為復(fù)雜的過程。在對(duì)待上級(jí)政策執(zhí)行的態(tài)度上，地方政府不僅表現(xiàn)出技術(shù)性偏離的特征，還帶有主觀思想偏離的故意。從自身的利益出發(fā)，地方政府對(duì)上級(jí)政策執(zhí)行存在選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、“對(duì)抗”執(zhí)行等不力表現(xiàn)，嚴(yán)重偏離了制定政策的初始目標(biāo)，對(duì)中央權(quán)威造成了一些損害。何東平認(rèn)為地方政府執(zhí)行偏離的共同內(nèi)涵是政策執(zhí)行實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)的背離。政策執(zhí)行偏差有不同的表現(xiàn)形式，具體表現(xiàn)為：附加式政策執(zhí)行，又稱擴(kuò)大范圍執(zhí)行政策或政策擴(kuò)大化，即政策在執(zhí)行過程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度和目標(biāo)超出了原政策的要求；照搬式政策執(zhí)行，又稱機(jī)械執(zhí)行或政策復(fù)制，主要是指執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)政策的照搬照抄，簡單地照章辦事；象征式政策執(zhí)行，又稱政策虛化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策實(shí)施過程之中，執(zhí)行主體只做表面文章，只搞政策宣傳而不務(wù)實(shí)際；選擇式政策執(zhí)行，又稱政策缺失或政策截留，主要是指一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只有部分被貫徹落實(shí)，其余則被遺棄；替代式政策執(zhí)行，指執(zhí)行主體在執(zhí)行政策時(shí)，基于維護(hù)自身利益而采取與上級(jí)政府的政策不相一致的政策方案；抵制式政策執(zhí)行，又稱抗拒性執(zhí)行或政策抵制，主要指公共政策的執(zhí)行主體或執(zhí)行對(duì)象對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒[14]。執(zhí)行偏離問題首先源于政策制定本身的問題。政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，它的運(yùn)行和有效性有賴于它的權(quán)威性。轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)的單一化價(jià)值體系正在被新的多元化的價(jià)值體系所取代，政策所依賴的傳統(tǒng)的權(quán)威基礎(chǔ)被削弱，政策自身的問題變成為執(zhí)行偏離的重要技術(shù)性因素。除政策自身因素以外，與政策執(zhí)行相關(guān)的主體、執(zhí)行機(jī)制、信息傳遞等是導(dǎo)致執(zhí)行偏離的重要因素。如有研究者認(rèn)為，政策執(zhí)行主體的偏差行為主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，其中執(zhí)行主體自身的利益需求，執(zhí)行主體綜合素質(zhì)，執(zhí)行主體之間的配合協(xié)調(diào)等問題嚴(yán)重。還有的認(rèn)為，有關(guān)行政程序等方面的法律法規(guī)數(shù)量相對(duì)來說仍然較少，且內(nèi)容不夠完備，不易操作，尚未形成一套對(duì)行政執(zhí)行過程和程序進(jìn)行嚴(yán)格控制和約束的良好機(jī)制[15]。地方政府的執(zhí)行偏離是地方政府的偏離在執(zhí)行階段的表現(xiàn)。對(duì)地方政府的執(zhí)行偏離的研究內(nèi)容全面、充實(shí)，涉及范圍很廣。但從研究的成果來看，一是研究的深度不夠，描述性分析較多而個(gè)案分析相對(duì)較少，大多數(shù)研究傾向于泛泛而論，運(yùn)用一種理論、選取一種視角、采用一種模型來分析和論證政策執(zhí)行偏差問題比較缺乏。二是研究者沒有將地方政府的執(zhí)行偏離放在更廣闊的轉(zhuǎn)型社會(huì)背景中探討，缺乏同地方政府的自利性的思想邏輯相結(jié)合的深入論證，更沒有深入政府運(yùn)行體制的層面來尋求解決問題的建議和對(duì)策，得出的結(jié)論相對(duì)淺顯。再者，將偏離僅陷于政策執(zhí)行階段，沒有擴(kuò)大對(duì)偏離的整體認(rèn)識(shí)和全面把握，也是研究眼界相對(duì)狹窄的重要原因。事實(shí)上，地方政府的偏離不是僅僅表現(xiàn)在執(zhí)行階段，而是伴隨地方政府從思想形成到行為方式的全過程和多環(huán)節(jié)。

中性角色研究

轉(zhuǎn)型期以來，地方政府承接甚至截留了大量中央政府下放的權(quán)力，成為擁有至少從表面看起來非常強(qiáng)大的權(quán)力。這種現(xiàn)狀的形成一方面源于公民社會(huì)的發(fā)育不足，公民和社會(huì)組織的力量相對(duì)薄弱而難以承接國家下放的權(quán)力，另一方面處于體制內(nèi)的地方政府更為中央政府“信得過”，更易于控制。同時(shí)具有較大行政性權(quán)力和“政治承包制”后較強(qiáng)自主性的地方政府成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要變量，既可能成為“掠奪之手”，也可以成為“扶助之手”。一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來地方政府在不同時(shí)期和不同區(qū)域表現(xiàn)不盡相同，具有中性角色特征，在特定的條件下，兩種角色是相互轉(zhuǎn)換的。在地方政府的角色上，VivienneShue提出“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)的概念，具有一定的解釋意義。他在《國家的范圍》一書中運(yùn)用國家社會(huì)二分法對(duì)時(shí)代的中國社會(huì)進(jìn)行分析。他認(rèn)為在當(dāng)時(shí)的中國，由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段和發(fā)達(dá)的組織體系，在一個(gè)幅員遼闊、人口眾多并且國情復(fù)雜的情況下，雖然是高度統(tǒng)一的集權(quán)體制，但是各地方卻是相對(duì)獨(dú)立性很強(qiáng)的單位，不同地域之間相對(duì)分割并且缺乏聯(lián)系和溝通，形成“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。在這樣一種蜂窩狀結(jié)構(gòu)中，地域性的組織相互獨(dú)立，自成一體，形成獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行格局，它們受到中央政策的統(tǒng)一指導(dǎo)，但是由于地域的特點(diǎn)，它們?cè)诤艽蟪潭壬显谧约旱耐鯂锇凑兆约旱倪壿媹?zhí)行政策，行使權(quán)力。與“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)概念類似，國內(nèi)學(xué)者何顯明提出了“地方自主性”的概念。在《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》一書中他認(rèn)為：地方政府作為一個(gè)擁有自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的國家人，它在體現(xiàn)國家自主性的同時(shí)，還存在著其行為為地方集團(tuán)利益和政府自身利益左右，偏離國家意志的軌道的可能性。地方政府所體現(xiàn)的國家自主性成為橫向自主性，而其相對(duì)獨(dú)立于國家意志的行為傾向稱為縱向自主性[16](P83)。當(dāng)?shù)胤秸^多受制于自身利益或者地方特定集團(tuán)的利益，地方自主性就演變?yōu)橐环N消極力量，侵蝕了國家自主性；對(duì)于地方自主能力所帶來的積極效果，何顯明則結(jié)合“浙江現(xiàn)象”個(gè)案分析并提出了自己的看法：一方面，地方政府在體制內(nèi)橫向集權(quán)，通過與市場力量的“合謀和庇護(hù)”，保護(hù)市場微觀主體制度創(chuàng)新；另一方面，地方政府形成了獨(dú)立的思維和行動(dòng)邏輯，并且試圖最大程度上拓展政策空間，不斷形成有效的地方制度創(chuàng)新。地方自主性在特定約束條件下的自主邏輯成為制度創(chuàng)新的重要來源。一部分研究者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期以來地方政府成為一個(gè)有別于社會(huì)利益、公眾利益和國家整體利益的分利集團(tuán)。地方政府的“分利集團(tuán)化”是在中央政府放權(quán)后，政治體制改革的相對(duì)滯后和中央政府的權(quán)威減弱帶來的雙重“軟約束”下形成的。但是地方政府成為分利集團(tuán)并不表示地方政權(quán)絕對(duì)是“掠奪之手”，如果地方政府能夠從地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展中獲得收益大于通過掠奪方式取得的收益，那么，地方政府可能成為具有“涵蓋利益”特征的“扶助之手”，相反，它就可能成為具有“狹隘利益”特征的“掠奪之手”[17]。民營企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的主角，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。地方政府對(duì)民營企業(yè)的作用是反應(yīng)地方政府角色的一個(gè)重要側(cè)面。一些研究者通過對(duì)（2003-2006）上規(guī)模民營企業(yè)的調(diào)查比較，實(shí)證分析得出的結(jié)論是：中國民營企業(yè)發(fā)展具有相當(dāng)大的地區(qū)差異，這種差異內(nèi)生于地方政府的行為。盡管中國正在經(jīng)歷從計(jì)劃到市場的巨大轉(zhuǎn)型，但是地方政府手中依然掌握大量的資源，不同的地方政府對(duì)民營經(jīng)濟(jì)采取的激勵(lì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國地區(qū)間民營經(jīng)濟(jì)的巨大差距。只有依靠司法制度的建立和完善，規(guī)范政府行為，保護(hù)個(gè)人產(chǎn)權(quán)，才能變地方政府的“掠奪之手”為“扶助之手”[2]。

本文作者：魯敏作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)