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一、當(dāng)前農(nóng)村集體所有土地法律制度體系的問題

1.行政權(quán)力干涉農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的問題其一，當(dāng)前法律制度體系缺乏對(duì)地方政府的行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行有效約束。地方政府的公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的干預(yù)實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序的維護(hù)者同時(shí)參與農(nóng)村集體土地所有權(quán)市場(chǎng)交易活動(dòng)，其結(jié)果勢(shì)必弱化農(nóng)村居民依法行使其農(nóng)村集體土地所有權(quán)的能力。當(dāng)前公權(quán)力介入農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)交易的主要領(lǐng)域是征地拆遷，并通過行政權(quán)力干預(yù)交易過程的方式來(lái)拉大農(nóng)村集體土地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)交易價(jià)格的價(jià)差。農(nóng)村集體土地的一級(jí)交易市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)低于二級(jí)市場(chǎng)的土地出讓價(jià)格的問題直接降低農(nóng)村居民可從農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中獲取的收益水平，損害農(nóng)村基層農(nóng)民的切身利益。其二，當(dāng)前司法體系缺乏對(duì)農(nóng)村居民因耕地征用而提請(qǐng)的訴訟給予有效的司法救濟(jì)。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。該法條說(shuō)明，當(dāng)征地方與村委會(huì)完成農(nóng)村集體土地征用價(jià)格談判后，基層農(nóng)民就談判價(jià)格的實(shí)質(zhì)公正性產(chǎn)生質(zhì)疑后無(wú)法通過提請(qǐng)?jiān)V訟的方式來(lái)伸張自己的合法權(quán)益。

2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的行權(quán)能力受制約農(nóng)村集體土地所有權(quán)人存在權(quán)利虛置問題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度隱含著農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的主體地位虛置的問題。其根源在于農(nóng)村集體土地所有權(quán)依法歸農(nóng)村居民集體所有。農(nóng)村居民集體所有者被歸于村民集體的制度設(shè)計(jì)存在邏輯問題，這是由于既非具有物質(zhì)屬性的自然人且非具有法律地位的法人的村民集體缺乏依法行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的能力。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不可能是自然人，否則就會(huì)導(dǎo)致土地私有制；也不可能是法人，因?yàn)榉ㄈ丝赡芷飘a(chǎn)，破產(chǎn)就會(huì)導(dǎo)致集體土地所有制的瓦解。故圍繞農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體定位問題一直存在著理論爭(zhēng)議和實(shí)踐爭(zhēng)議。其二，基層農(nóng)民缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行權(quán)能力?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是地方政府可通過征收對(duì)農(nóng)民集體土地享有出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)的權(quán)利。這說(shuō)明農(nóng)民集體并不能完全擁有對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，地方政府可以通過立法方式分享農(nóng)村集體土地所有權(quán)中的部分權(quán)屬。

3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體確權(quán)工作滯后農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度不完善使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體邊界界定模糊。在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的持續(xù)推進(jìn)過程中，農(nóng)村集體土地的地籍登記制度不完善導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作難以有效落實(shí)，進(jìn)而妨礙了農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)作。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作的主要為體體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記制度缺乏規(guī)范性，工作流程缺乏科學(xué)透明性，由此所造成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)糾紛層出不窮。個(gè)別地方政府受自然災(zāi)害的影響以及社會(huì)維穩(wěn)的需要而未能及時(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作未能全覆蓋。

4.農(nóng)村集體土地征用侵占農(nóng)民合法利益其一，當(dāng)前法律體系未能有效協(xié)調(diào)好農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的公共利益和村民利益。依據(jù)我國(guó)憲法第十條第三款規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該法條的規(guī)定有力的排除了部分地方政府和利益集團(tuán)為謀求商業(yè)利益而采取的征地行為。但是該法條及其配套法律措施并未清楚的界定公共利益的邊界，從而致使部分地方政府和利益集體以公共利益為借口恣意擴(kuò)張行政權(quán)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的侵占，從而降低農(nóng)村居民所獲得的土地流轉(zhuǎn)收益。其二，現(xiàn)行法律在農(nóng)村集體土地所有權(quán)人權(quán)利問題上存在矛盾。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，地方政府通常主張與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代言人即村委會(huì)展開談判。但是這一制度安排使得村委會(huì)在全體村民行使其農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程中易于受利益誘惑而形成實(shí)質(zhì)上的權(quán)力壟斷，進(jìn)而將村委會(huì)的權(quán)力轉(zhuǎn)換為個(gè)別村干部的個(gè)人收益權(quán)，從而損害農(nóng)村居民合法土地收益權(quán)。

二、重構(gòu)農(nóng)村集體所有土地法律制度體系的策略

1.規(guī)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的行政權(quán)力其一，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從立法層面限定公權(quán)力介入農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。制約公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的干預(yù)有助于規(guī)正農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序，提高農(nóng)民從農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的獲利水平。當(dāng)前公權(quán)力介入農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)交易的主要領(lǐng)域是征地拆遷。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)構(gòu)的征地拆遷行為納入到行政執(zhí)法的程序性立法框架內(nèi)，通過程序性立法的方式來(lái)保障行政權(quán)力按照法律預(yù)設(shè)的軌道來(lái)行使。其二，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民司法救濟(jì)相關(guān)法律。立法機(jī)構(gòu)需要完善土地行政處罰救濟(jì)立法工作，確保在農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)交易糾紛中，農(nóng)民可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)及人民法院主張自己的合法權(quán)益。農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)中的司法救濟(jì)制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)重視對(duì)農(nóng)民合法訴求的合理補(bǔ)償。

2.增強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的行權(quán)能力其一，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化征地補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村集體土地征用的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制有助于地方政府與地方利益集團(tuán)聯(lián)合起來(lái)侵占農(nóng)村集體土地權(quán)益，防控公益性質(zhì)用地與商業(yè)用地的混淆，壓縮農(nóng)民在一級(jí)土地市場(chǎng)上獲取的征地款與二級(jí)土地市場(chǎng)上的土地出讓款之間的價(jià)格差空間，將農(nóng)村土地權(quán)益有效反饋給基礎(chǔ)農(nóng)民。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的地方政府土地管理部門僅同村委會(huì)進(jìn)行談判并確定農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償價(jià)格的征地機(jī)制，轉(zhuǎn)而建立起包括全體農(nóng)戶在內(nèi)的征地價(jià)格談判機(jī)制，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民自主伸張其合法權(quán)益的權(quán)利。其二，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過實(shí)體性立法的方式來(lái)清晰地規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)交易定價(jià)機(jī)制，以確保地方政府在征用農(nóng)村集體土地的過程中可以給予當(dāng)事人農(nóng)民以公平補(bǔ)償。這要求立法機(jī)構(gòu)需通過立法方式清晰界定為公共利益而采取的征地措施和為商業(yè)利益而采取的征地措施之間的邊界，將政府的強(qiáng)制性征地拆遷限定于公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)中。

3.強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有權(quán)客體的確權(quán)工作其一，地方政府應(yīng)當(dāng)在完善農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查工作的基礎(chǔ)上完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記制度。農(nóng)村集體土地的地籍調(diào)研是執(zhí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記程序的信息基礎(chǔ)，地籍調(diào)研的工作質(zhì)量直接影響農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記質(zhì)量。地方政府應(yīng)當(dāng)充分利用統(tǒng)計(jì)部門的全國(guó)農(nóng)村土地普查工作和年度土地變更調(diào)查工作的契機(jī)，并借助衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代化信息技術(shù)來(lái)制定本地農(nóng)村集體土地的地籍調(diào)研方案。地方政府應(yīng)當(dāng)完善工作機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，在執(zhí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)的地籍調(diào)查工作的過程中應(yīng)當(dāng)規(guī)范地籍調(diào)查工作內(nèi)容，將農(nóng)村各類集體土地納入到地籍調(diào)查工作系統(tǒng)中。其二，地方政府應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記制度，并將其主要行政力量用于協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解工作上。國(guó)土資源部應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作為基礎(chǔ)，充分利用農(nóng)村集體土地地籍管理信息優(yōu)勢(shì)來(lái)指導(dǎo)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)。

4.豐富農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容以保障農(nóng)民利益立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分類規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)相關(guān)法律。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等四項(xiàng)內(nèi)容。當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村居民行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行為進(jìn)行了嚴(yán)格限制，嚴(yán)重制約了農(nóng)村居民從農(nóng)村集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)過程中合法獲取必要收益的能力。為此，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，從法律層面規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。立法機(jī)構(gòu)可建立以村集體擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，以農(nóng)村集體土地使用權(quán)為核心的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。將農(nóng)村土地的使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來(lái)并積極推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以農(nóng)村集體的身份擁有對(duì)土地所有權(quán)的處分權(quán)，并以農(nóng)村集體成員的身份擁有對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的處分權(quán)，從而在維護(hù)農(nóng)村集體土地的社會(huì)保障功能基礎(chǔ)上，有效保障農(nóng)村居民對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法需求。

作者：霍建平單位：內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)