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“農(nóng)村環(huán)境”的定義能使我國特殊國情中農(nóng)民利益得以凸顯，能夠使轉(zhuǎn)型社會中的利益分配更加公平，是符合我國立法需要的，我國立法中要首先明確這一原則。政府責(zé)任原則。我國立法中沒有農(nóng)村環(huán)境責(zé)任承擔(dān)主體的規(guī)定，這是我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的突出問題。立法中要明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，這個(gè)責(zé)任主體是各級政府，應(yīng)由各級政府對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)，這種規(guī)定可以讓環(huán)境管理機(jī)關(guān)難以逃避其法定責(zé)任。立法中要嚴(yán)格將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，這樣才可以將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入納入本級財(cái)政預(yù)算，能夠?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供資金保障。立法中還要實(shí)行農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，像GDP考核一樣，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制完成情況作為對各級政府政績考核評價(jià)的重要內(nèi)容之一，這樣的考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開并接受全社會監(jiān)督。為了完成這個(gè)目標(biāo)，各級政府就會加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)的研究和應(yīng)用，宣傳、普及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識，政府組成部門的職責(zé)就會得到明確。為避免政府部門多頭管理，應(yīng)由環(huán)保部門牽頭對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。

農(nóng)民利益至上原則。我國立法中沒有處理環(huán)境保護(hù)爭議中利益沖突的規(guī)定，當(dāng)前，農(nóng)民利益與大企業(yè)大項(xiàng)目利益沖突尤為常見，農(nóng)民利益往往被忽視或者輕視，從而帶來社會不穩(wěn)定因素。立法中要明確農(nóng)民利益至上原則，這個(gè)原則要求，當(dāng)某個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，遇到與農(nóng)民利益矛盾突出時(shí)，能夠把農(nóng)民的利益放在第一位，這有利于促進(jìn)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)。因?yàn)?，農(nóng)村環(huán)境遭到破壞，農(nóng)民往往是最直接的受害者，而且對他們的影響往往不是一代人，而是幾代人或者全家族人的利益。農(nóng)民利益至上是對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地所有人權(quán)益的尊重和保護(hù)，也是對農(nóng)村居民的基本生存權(quán)利保障的需要，更是社會公平的體現(xiàn)。不能靠犧牲一部分人的健康和生存環(huán)境來為另一部分人致富提供方便，因?yàn)槟菢语@然是違反社會公平的，需要引起立法者的注意。農(nóng)民利益至上原則并不等同于農(nóng)民意志至上，應(yīng)該尊重全體社會成員的權(quán)益，在農(nóng)村進(jìn)行工業(yè)商業(yè)和其他活動時(shí)，應(yīng)該保障農(nóng)民生活水平不降低，健康情況不變壞。

一、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制化的主要領(lǐng)域

我國農(nóng)村環(huán)境問題產(chǎn)生的原因很多，主要有人口壓力過大、濫墾、濫牧、濫伐、濫采、濫用水資源、粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村生活污水亂排、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村企業(yè)污染加劇及農(nóng)民環(huán)境意識低下等因素，根據(jù)我國當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境面臨的較多問題和突出矛盾，相關(guān)立法應(yīng)該主要著眼于以下兩個(gè)領(lǐng)域：

1.水源保護(hù)。首先要確定水源保護(hù)區(qū)域，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村飲用水水源的種類和質(zhì)量來劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)、農(nóng)村區(qū)域的備用水源保護(hù)區(qū)，要對上述區(qū)域的水質(zhì)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測，制定水污染事故的應(yīng)急處理預(yù)案。水源保護(hù)區(qū)域不應(yīng)當(dāng)選擇在靠近污染源的地區(qū)，唯一的水源保護(hù)區(qū)附近的危險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)該被有計(jì)劃地遷移到其他地區(qū)。具體關(guān)于水源保護(hù)區(qū)的執(zhí)行方案可以由水利、規(guī)劃等職能部門頒布強(qiáng)制性規(guī)定。其次防止生產(chǎn)和生活廢物污染水源區(qū)域。村民集體自治組織有權(quán)禁止任何人非法向其管轄區(qū)域內(nèi)的溝渠、池塘、湖泊、濕地等地方傾倒垃圾、廢渣、有毒廢液等，即使該組織允許，我國的環(huán)境保護(hù)部門、水利部門也要堅(jiān)決制止這種行為。村民集體自治組織有權(quán)禁止其向農(nóng)林用地、草原及灌渠排放工業(yè)三廢和生活污水，如果有違反的企業(yè)將會受到政府的重罰。第三，我國應(yīng)當(dāng)在保護(hù)水源區(qū)域強(qiáng)制推進(jìn)無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。生活在這些區(qū)域的農(nóng)民，在生產(chǎn)過程中不得使用農(nóng)藥化肥、植物生長調(diào)節(jié)劑，各種農(nóng)作物不得有較高的農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)的殘液、殘?jiān)?。由于?shí)行有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民生產(chǎn)的損失部分應(yīng)該獲得政府的補(bǔ)貼，政府應(yīng)該通過公益廣告等方式支持水源保護(hù)區(qū)農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品銷售。

2.垃圾處理。垃圾的處理是世界性難題，在我國農(nóng)村這個(gè)問題尤其突出。首先，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾，一個(gè)思路是由政府出錢來建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物回收點(diǎn)，集中回收農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的各種廢棄物后分類；第二個(gè)思路是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的銷售商完成產(chǎn)品廢棄物的回收。目前，國際上采用較多的是第二個(gè)思路，而我國有學(xué)者傾向于第一種思路，筆者認(rèn)為，按照第一個(gè)思路處理結(jié)果會有保障但是耗費(fèi)的行政費(fèi)用會比較高，很難堅(jiān)持下去，按照第二種思路處理，盡管企業(yè)的回收專業(yè)性強(qiáng)且消耗財(cái)政資金少，但是企業(yè)回收的水平往往參差不齊，很難達(dá)到理想效果，就中國現(xiàn)在的國情而言，二者并用是上策。其次關(guān)于無法回收垃圾的處理。國家應(yīng)該立法禁止焚燒瀝青、橡膠、塑料以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和氣體的物質(zhì)，對于實(shí)施上述行為的企業(yè)、個(gè)人應(yīng)予以重罰。從國家財(cái)政中應(yīng)該有專款來保證農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)生活垃圾、生活污水的集中收集、處理設(shè)施，并有制度保障其正常運(yùn)行。對于城市、農(nóng)村垃圾盡量減少在農(nóng)村地區(qū)的填埋，要建立環(huán)保循環(huán)利用機(jī)制，這就需要科研、環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行較大的技術(shù)革新，國家應(yīng)該保障相關(guān)資金的投入。

二、我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制化存在的主要問題

（一）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門立法缺失

改革開放以來，我國始終注重生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設(shè)。我國憲法第26條規(guī)定“：國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡?條第2款規(guī)定“：國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”但關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律精神僅存在于《農(nóng)業(yè)法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》里，且是原則性的規(guī)定沒有具體的法則。我國也頒布實(shí)施了《清潔生產(chǎn)法》、《可再生能源法》、《水污染防治法》等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律，而這些法律法規(guī)主要是針對城市和工業(yè)環(huán)境問題而制定的，目前我國法律體系中沒有綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或條例?！董h(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有較少涉及，其第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”，但是僅僅靠這樣一條的概念規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。值得欣喜的是，2005年實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第49條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。2007年10月，國家頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》從城鄉(xiāng)一體化的高度對村鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃建設(shè)作出原則規(guī)定〔5〕。但我國沒有關(guān)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)專門的國家立法，這使得農(nóng)村污染問題無法得到防治和解決。盡管我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)法律、行政法規(guī)對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資源使用問題已經(jīng)作了大量的原則性規(guī)定，這些并不是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，將適用于城市環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)用于農(nóng)村并不能解決農(nóng)村環(huán)境問題。我國當(dāng)前涉及農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)定主要是農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部的部委規(guī)章，在法令之外主要依靠相關(guān)政策來解決，效果十分有限。過去十年的工作已經(jīng)證明：通過國家各個(gè)部門協(xié)調(diào)、加快落實(shí)政策和規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)法和監(jiān)督、加強(qiáng)對農(nóng)民的指導(dǎo)和扶持來解決的路子，對于解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題收效甚微。

（二）修改《環(huán)境保護(hù)法》困難重重

目前，我國的《環(huán)境保護(hù)法》正在修改之中，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)十分重要，相對于城市和工業(yè)污染防治的法律規(guī)定，有關(guān)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定還比較薄弱，有待補(bǔ)充完善。在2012年8月提交十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議的《環(huán)境保護(hù)法修正案草案》中，第20條、第23條專門補(bǔ)充了關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，規(guī)定了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的保護(hù)監(jiān)管，明確通過財(cái)政預(yù)算支持農(nóng)村環(huán)境治理〔6〕。然而這部法律的修改由于涉及到較多地方利益、部門關(guān)系，因而并不順利，克服這些困難需要相關(guān)立法、行政等機(jī)關(guān)作出較大的努力，短期內(nèi)可能無法實(shí)現(xiàn)〔7〕。

三、完善我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制化的對策

我國學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法制化問題研究，主要從兩個(gè)方面著手進(jìn)行：一方面是從法律制度構(gòu)架的角度入手，以農(nóng)村環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立權(quán)限和程序?yàn)橹攸c(diǎn)進(jìn)行研究，另一方面是加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)管理與執(zhí)法工作。

（一）建立健全農(nóng)村環(huán)境專門立法體系

專門立法是指立法者在對我國現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，制定出一部系統(tǒng)的、專門的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》。其支持者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法規(guī)、政策大多是針對城市和工業(yè)設(shè)計(jì)的，而現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)大多主要涉及農(nóng)業(yè)資源保護(hù)，無法滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的要求，這是導(dǎo)致當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境問題突出的根源之一，所以主張制定一部專門立法，對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的各方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。專門立法的立法思路對于農(nóng)村環(huán)境而言，十分必要。首先，從立法理論的角度來分析，專門立法的出臺是國家系統(tǒng)化、科學(xué)化、針對性強(qiáng)地規(guī)范農(nóng)村環(huán)境的重要體現(xiàn)。當(dāng)然不能僅僅有專門立法，還需要有一系列法律規(guī)范的配合，這樣在專門立法的指引下形成結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的體系。盡管解決農(nóng)村環(huán)境問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，但的確不能沒有專門立法來提綱挈領(lǐng)。其次，從我國的法制建設(shè)實(shí)踐來看，我國1989年的《環(huán)境保護(hù)法》對于搞好我國的環(huán)境工作起到了重要作用，而專門制定一部《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》對于解決農(nóng)村的相關(guān)問題將會起到更大的作用。我國許多問題（例如食品安全）的解決都是以專門立法的形式解決，這樣針對性強(qiáng)，問題解決比較徹底。

（二）著力完善相關(guān)法律法規(guī)

我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律淵源主要是部委規(guī)章、地方立法，相關(guān)法律依據(jù)的多層次性與多目的性導(dǎo)致了法律針對性不強(qiáng)，是當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)過程中存在的一系列問題的重要原因，應(yīng)該盡可能地對現(xiàn)行法律中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面修改，分別增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法則和條文。究竟涉及多少部法律法規(guī)要修改完善，這是需要進(jìn)行細(xì)致深入調(diào)查研究才能得到結(jié)論的復(fù)雜問題。全國人大目前正在修改的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)保部正起草《土壤污染防治法》。2010年國務(wù)院將制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入立法工作計(jì)劃。國家發(fā)改委牽頭，會同財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計(jì)局、國家海洋局10個(gè)部門共同組成起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，組織起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》。2013年“兩會”期間草案已經(jīng)形成，草案內(nèi)容涉及補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償評估及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金等，相信，不久的將來，《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》會如期制定。

（三）加強(qiáng)行政監(jiān)督管理

一是要建立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村環(huán)境治理的一個(gè)主要問題在于目前沒有專業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)來專門負(fù)責(zé)，縣級相關(guān)行政單位應(yīng)當(dāng)編制農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的工作人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會應(yīng)聘任專職農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督員，在相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織下統(tǒng)一開展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督工作。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督員如果發(fā)現(xiàn)有危害農(nóng)村環(huán)境行為或者即將發(fā)生損害農(nóng)村環(huán)境的行為，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)部門報(bào)告，也可以直接以獨(dú)立身份向社會公開信息并請求幫助。二是要不斷完善監(jiān)督管理制度。不僅要給予農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，更重要的是要通過制度賦予這些機(jī)構(gòu)權(quán)力，讓它們成為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的重要力量。立法中應(yīng)規(guī)定凡是涉及可能對農(nóng)村環(huán)境造成影響的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，環(huán)境影響評價(jià)文件中一定要有農(nóng)村環(huán)境影響評價(jià)的內(nèi)容。我國的環(huán)境保護(hù)主管部門在審批環(huán)境影響評價(jià)文件前，應(yīng)當(dāng)征求村民委員會和村民的意見，將所征求的意見作為環(huán)境影響評價(jià)的審批依據(jù)之一。環(huán)境評價(jià)文件的落實(shí)監(jiān)督由農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

綜上所述，我國當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法制現(xiàn)狀是不符合農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)實(shí)需要的，不只是監(jiān)督執(zhí)行缺位，更多的是制度缺失，法制化不足。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，加強(qiáng)執(zhí)法與完善立法都很重要。在法制化的道路上，盡管有多種選擇，由全國人大單獨(dú)制定與《環(huán)境保護(hù)法》具有同等法律地位的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》是其中最為有效的途徑，在這部法律中明確相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，這將會為我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)展提供重大的法治支撐。

作者：魏德才單位：吉林大學(xué)海南大學(xué)