環(huán)境保護傳統(tǒng)治理的困境
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環(huán)境保護和治理的國際合作，已經(jīng)復(fù)雜到無法準(zhǔn)確辨析孰是孰非、誰真正受益誰真正受損的地步。相互推諉、相互指責(zé)只能惡化全球性公約變?yōu)楝F(xiàn)實的困境。既然短期內(nèi)這個全球公約無法實現(xiàn)，如果我們僅僅等待而不付諸任何行動，可能最終只能接受環(huán)境的惡化乃至最終的人類災(zāi)難。我們能否主動走出這個集體行動的困境？我們是否還有別的選擇？
環(huán)境保護治理，是一個典型的公共物品，最明顯的特征就是其成果的低排他性。傳統(tǒng)的集體行動理論給出了非常悲觀的推斷，沒有任何個體會自愿地增加自己的成本，比如改變自己在節(jié)能減排上的行動，以滿足全人類在環(huán)境保護上的共同利益。因此理論認(rèn)為一個外部的強制干預(yù)是唯一的解決方式。因此，這也是為什么大家都在期待一個新的全球性的協(xié)議來引導(dǎo)全世界的能源消耗和污染排放——京都議定書不僅沒有達(dá)到一個全球覆蓋式的公約，其本身的標(biāo)準(zhǔn)也受到許多批評家和環(huán)保主義者的質(zhì)疑?？上У氖牵?qū)哟紊衔覀儾淮嬖谝粋€所謂的強權(quán)政府。因此，寄希望于“從上向下”式的集權(quán)治理是不現(xiàn)實的。實際中，在強權(quán)管理的期待之外，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了一系列以市場機制為導(dǎo)向的自發(fā)治理機制。比如，雖然美國最終沒有簽署京都議定書，但是美國已經(jīng)有1026個城市自發(fā)加入了“美國市長級氣候保護協(xié)商會議（U.S.ConferenceofMayors’ClimateProtectionAgreement）”，這個市長級會議的目的就是實現(xiàn)在1990年排放水平基礎(chǔ)上進一步減排5%。美國很多大學(xué)校園也設(shè)計了一系列的激勵機制，比如，在校園中進行在降低能源消耗和降低排放上各式各樣的競賽活動并把優(yōu)勝者及時地公布于眾，這種非經(jīng)濟激勵的措施很好地實現(xiàn)了減排降耗的效果。據(jù)一項報告顯示，這種非物質(zhì)激勵在一些大學(xué)中有效降低了32%的用電量。
在世界其他范圍，也有很多地方性的自發(fā)嘗試。比如，倫敦對城市中心區(qū)每天在早上7點至晚上6點間通行的車輛征收8英鎊的擁堵費，這個基于經(jīng)濟調(diào)節(jié)的手段至少在初期確實改善了倫敦的交通狀況，比如前三年（2003-2006）倫敦的二氧化碳排放降低了20%。當(dāng)然，后來規(guī)則上的漏洞抵消了經(jīng)濟調(diào)節(jié)的手段的效果。另外，各國政府也在探索碳匯市場交易的方式來激勵環(huán)境保護的行為。比如，美國從2005年起逐步在美國東北部和中大西洋區(qū)的10個州實施了“區(qū)域溫室氣體倡議（RegionalGreenhouseGasInitiative,RGGI）”，這個RGGI實際上就是一個區(qū)域性質(zhì)的“總量控制和交易（CapandTrade）”的減排管制方式。歐盟也建立了歐盟排放交易計劃（EuropeanUnionEmissionsTradingScheme,EU-ETS），這種計劃實際上是一種“信用授權(quán)和交易（CreditandTrade）”的減排管制方式。聯(lián)合國建立了清潔發(fā)展機制（CleanDevelopmentMechanism,CDM），世界銀行在發(fā)展中國家范圍內(nèi)建立了碳匯基金（PrototypeCarbonFund）。這些都是當(dāng)前世界范圍內(nèi)探索自發(fā)減排嘗試的典型性措施。但是，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的各種以市場為導(dǎo)向的措施仍然面臨諸多問題。最明顯的就是污染的轉(zhuǎn)移或溢出效應(yīng)（Leakageeffects）。這種溢出效應(yīng)包含兩種情況。第一種是區(qū)位上的溢出效應(yīng)，主要是污染從控制區(qū)轉(zhuǎn)向了非控制區(qū)，而污染排放的總量沒有任何減少。比如，歐盟排放交易計劃和美國的區(qū)域溫室氣體倡議實際上導(dǎo)致了將原本在歐洲或者美國的生產(chǎn)排放轉(zhuǎn)移到了亞洲或非洲等發(fā)展中國家，因為后者沒有所謂的污染排放的控制政策。第二種是市場上的溢出效應(yīng)，主要是從因為污染控制或補貼導(dǎo)致的目標(biāo)區(qū)域內(nèi)相關(guān)的產(chǎn)品的市場價格的變化，進而影響到非目標(biāo)區(qū)域的相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)行為。比如，因為在限制區(qū)內(nèi)禁止砍伐導(dǎo)致的林木價格的升高，而價格的升高很可能會刺激其他未限制區(qū)的林木的過度砍伐?？梢钥闯?，正是因為這類環(huán)保計劃不是全覆蓋式，其效果就被降低了。另外，以市場為導(dǎo)向、以經(jīng)濟激勵為手段的環(huán)保措施還可能導(dǎo)致投機的現(xiàn)象。比如，京都議定書認(rèn)定了幾種高全球變暖潛能值（GWP值）的氣體，包括R22和HFC23等。聯(lián)合國的清潔發(fā)展機制（CDM）允許那些主動消除高GWP值的氣體的個體獲得相應(yīng)的減排信用額度，而這種額度可以在CDM的市場中進行出售而獲得補貼。比如，通過CDM機制，生產(chǎn)制冷劑的企業(yè)通過消除HFC-23而獲得大量的核準(zhǔn)的減排量（CertifiedEmissionReports,CERs），這些額度在歐盟等碳交易市場出售，從而給企業(yè)帶來了“額外”收益。結(jié)果，這種補貼機制卻誘致了一些企業(yè)的投機行為，即企業(yè)主動生產(chǎn)HFC23并銷毀然后通過CDM獲益，實際上這些企業(yè)對減少HFC23并沒有直接的幫助。這些以市場機制導(dǎo)向的環(huán)保措施出現(xiàn)的缺陷或問題，揭示了環(huán)境保護的另一個特征就是不確定性。這種不確定性不僅是其正的或者負(fù)的外部性的不確定，還包括人類無法對其進行準(zhǔn)確地衡量和認(rèn)知。這樣，人類的機會主義行為就會增加，造成市場機制的失效。
綜上所述，這些傳統(tǒng)管理措施困境的本質(zhì)原因就是環(huán)境保護這種公共物品的低排他性和不確定性，進而造成了個體的機會主義行為。而一旦這種行為過多，必然會損害更多人的合作意愿，結(jié)果就是使得環(huán)境保護落入了一種“公地悲劇”的結(jié)局。即使大家可能都有改變的愿望，但每個人面臨的決策卻類似于“囚徒的困境”。
二、治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新：超越傳統(tǒng)的視角
傳統(tǒng)的“集體行動”理論的悲觀論調(diào)似乎終結(jié)了人類在環(huán)境保護合作上的一切希望。我們無法從自己挖的陷阱中走出，除非有人從外面幫我們一把。但是，這種傳統(tǒng)的理論似乎過于盛行，以至于似乎沒有人去關(guān)注這個理論本身是否站得住腳？至少有兩個方面的原因使得我們值得去思考傳統(tǒng)的集體行動的理論是否是適宜的理論。第一，小范圍內(nèi)的環(huán)境保護的集體行動并沒有出現(xiàn)“一邊倒”的困境，總是有很多案例顯示小范圍的人類確實走出了困境；第二，環(huán)境保護的收益并不僅僅是一個“公共物品”，它確實也存在一些“私人物品”的特征，進而可能會引致合作的可能。首先，傳統(tǒng)的集體行動困境缺乏一貫的證據(jù)支撐。近期有人專門回顧了與環(huán)境保護相關(guān)的集體行動的實證證據(jù)在詳細(xì)審視見諸文獻的個案研究、中觀研究和宏觀研究中（既包括田野調(diào)查，也包括實驗經(jīng)濟學(xué)或者基于計算機技術(shù)的多智能體模擬等），發(fā)現(xiàn)即使有很多所謂的“搭便車”的現(xiàn)象，但也有大量的案例中出現(xiàn)了令人驚訝的個體之間的合作。所以，這就值得我們思考，如果我們要解決環(huán)境保護集體行動的困境，是否真的只能從傳統(tǒng)的悲觀理論入手？
同時，我們也應(yīng)該看到，對于諸如溫室氣體減排的努力不是絕對的“公共物品”，它有可能是某種“私人物品”的副產(chǎn)品。比如，一個家庭在考慮是否買一輛節(jié)油的汽車，可能更多的因素是節(jié)油的汽車后期能夠節(jié)省用車成本，但當(dāng)該家庭購買了節(jié)油汽車時他們確實也對減少二氧化碳排放做出了貢獻。一個社區(qū)為了提高整體的美觀和降低生活成本，統(tǒng)一設(shè)計并安裝了太陽能裝置以及污水處理系統(tǒng)，這樣不僅他們自己生活質(zhì)量得到提高，也對溫室氣體排放做出了貢獻。一個城市為了解決交通擁堵，對汽車的行駛進行一定的限制，在緩解了交通擁堵的同時，也對減少排放做出了貢獻。一個國家為了適應(yīng)國際市場競爭而淘汰了大量的高耗能和高污染的產(chǎn)業(yè)，在優(yōu)化了自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時也減少了排放。這些例子還有很多，關(guān)鍵就是都給出了傳統(tǒng)集體行動困境理論不曾關(guān)注的問題：首先，集體中的個體在一定的條件下是會出現(xiàn)主動的合作；第二，集體行動不一定是以犧牲個體利益最大化為代價的，也可能出現(xiàn)在滿足個體利益的基礎(chǔ)上同時實現(xiàn)了集體行動。這就給我們在解決當(dāng)前環(huán)境保護治理上的困境提出了一個新的視角。我們實際上可以不依賴于外界的強制規(guī)則來實現(xiàn)集體行動，我們也可以不等到環(huán)境污染對每個人切身利益產(chǎn)生影響的時候（即外部性被內(nèi)部化或者類似于公共品被私有化），才來主動改變自己的行為。當(dāng)我們認(rèn)識到我們之間有信任和互惠，當(dāng)我們認(rèn)識到環(huán)境保護的收益是多層次和多方面的，那么我們可以在強權(quán)管理和市場內(nèi)化兩者之間找到第三條路。這第三條路就是公共資源管理中常說的多中心治理的模式（PolycentricGovernance）。多中心治理模式最初是上世紀(jì)60年代提出的一種關(guān)注特大都市中眾多的公共或私人組織在提供公共服務(wù)上究竟是一種混亂管理，還是一種潛在的、高效的秩序安排。多中心治理，是指由在正式關(guān)系上相互獨立的多個決策中心組成的，在一定程度因相互之間的競爭性而彼此關(guān)注，又會在一定條件下主動尋求合作，當(dāng)出現(xiàn)沖突時還可以尋求一個共同的上級進行裁定。從一定意義上看，這樣的“混亂”實際上可以看作是一種“系統(tǒng)”。
多中心治理的模式，實際上為我們?nèi)颦h(huán)境保護的治理提供了一條新的途徑。我們不再需要一個明確的外部強權(quán)，而是通過不同國家、不同區(qū)域、不同組織和不同個人在保持獨立關(guān)系的前提下，在面臨著競爭和合作的訴求下，在滿足個體利益的基礎(chǔ)上，為全球的環(huán)境保護做出不斷地積累性的貢獻——全球的環(huán)境保護，此時就不再是一個“一夜之間”就要實現(xiàn)的目標(biāo)，而是一種逐漸積累的過程。這個逐漸積累，既是指每個人在獲得自身利益的同時，對環(huán)境保護的正的外部性；同時也指的是每個人在造成環(huán)境污染的同時，能夠主動減少一些損害。個人、組織、地區(qū)、國家等在不同的層次上承擔(dān)著多中心中的一個中心的角色。這些中心在特定信息和知識上具有特定的優(yōu)勢，同時也能夠自動地去向他人學(xué)習(xí)，關(guān)鍵是他人也是在進行著不斷的試錯（trail-and-error）過程。當(dāng)越來越多的中心加入了這個治理結(jié)構(gòu)，所謂的集體行動中自私、缺少奉獻、獨裁、歧視等問題就可能被自動解決。多中心的方式在相互監(jiān)督、學(xué)習(xí)和調(diào)整方面具備著值得肯定的優(yōu)勢。這種多中心的治理模式，在環(huán)境保護治理上至少有兩點優(yōu)勢。第一，它避免了陷入傳統(tǒng)的集體行動理論而無法自拔——我們可以放棄等待全球統(tǒng)一的規(guī)則而開始行動；第二，正如前面所說，當(dāng)個體（子中心）認(rèn)識到環(huán)保的多層次、多方面的收益，尤其是存在個體利益最大化基礎(chǔ)上的集體利益最大化的可能，而且雖是小范圍的努力但卻可以不斷積累和放大，我們就可以大膽地斷言未來在降低排放等環(huán)保措施上會有更多的自愿行為的出現(xiàn)。
三、中國當(dāng)前的環(huán)境治理路徑的選擇
對于環(huán)境保護問題，我們應(yīng)該認(rèn)識到不作為而等待全世界一致的行動是最危險的選擇。與其那樣，不如我們和其他有著類似認(rèn)識的國家一起先行動起來——這已經(jīng)是多中心治理的模式了。而對于中國來說，最主要的也是在中國內(nèi)部形成類似的多中心治理的理念和規(guī)則。
首先，我們要理解中國的環(huán)境治理是屬于世界環(huán)境保護多中心治理中的子中心，我們本身應(yīng)該在與其他國家在環(huán)境保護上建立好一個獨立、競爭但又合作的關(guān)系。我們既不做“冤大頭”，也不能做一個自利的國家。我們能做的是，在維護本國利益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)世界環(huán)境保護的正效應(yīng)，在各國之間的相互學(xué)習(xí)過程中樹立自己的地位和榜樣。
其次，在國內(nèi)我們也應(yīng)該從中央強制性的集權(quán)管理思路中跳出來，理解多中心的治理模式可能效果會更好。這種多中心的模式是發(fā)揮地方、企業(yè)、個人的主觀意愿，在維護各自利益的同時，讓大家認(rèn)識到自身利益與環(huán)境保護之間的同向聯(lián)系，避免個人利益的無限膨脹，同時在相互學(xué)習(xí)中形成互利互惠和信任。
再者，對當(dāng)前的以個人利益和經(jīng)濟利益為導(dǎo)向的非合作行為，政府既可以運用強制性的干預(yù)措施，改變行為人的預(yù)期，也可以通過一種積累性的非經(jīng)濟利益導(dǎo)向，培養(yǎng)一種合適的環(huán)保的價值觀。這些包含在了當(dāng)前政府的環(huán)境保護的管制措施和公益宣傳中?？赡芎芏嗳藭|(zhì)疑上述建議的有效性，但環(huán)境保護本身就是一種積累性和漸進性的活動。我們不必要糾結(jié)某種具體的措施的效果，只要堅信長期上必然的價值。建立一種多中心的治理機制，實現(xiàn)合作的分權(quán)化和市場化，促進信息的交流和信任的產(chǎn)生。單個中心針對自己面臨的問題進行有限理性的設(shè)計，然后根據(jù)實際問題的需要而不斷“摩擦”、“碰撞”、“消耗”、“協(xié)調(diào)”。更高層次的決策者只需要建立一個利于“摩擦—碰撞—消耗—協(xié)調(diào)”的機制，理論和現(xiàn)實的脫節(jié)則可以相對低成本地就地解決了。
作者：譚榮單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師
