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摘要：貧困是我國構(gòu)建和諧社會和可持續(xù)發(fā)展中必須解決的重要問題?，F(xiàn)階段，由于目標瞄準機制不完善、反貧困模式單一、貧困者主體地位弱化以及在反貧困中重物質(zhì)建設(shè)、輕能力建設(shè)等問題導致我國農(nóng)村扶貧困出現(xiàn)了低效化。只有不斷完善反貧困政策，提高貧困人口的自我發(fā)展能力、確立貧困者的主體地位、實施開發(fā)和救助并重方針，才能提高反貧困效率，促進和諧社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：扶貧；效率；和諧社會

貧困是一種普遍現(xiàn)象，它廣泛地存在于世界上很多國家尤其是發(fā)展中國家。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，窮困與發(fā)展不均衡問題是困擾當代中國社會最大的問題。貧困人口的大量存在，既遏制了貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，也拉大了貧富差距和城鄉(xiāng)差距，成為構(gòu)建和諧社會的一大障礙。因此，消除貧困，縮小貧富差距是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。

一、我國農(nóng)村扶貧效率逐步降低的原因

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家不斷加大扶貧的投資力度，貧困人口不斷減少，到2006年底我國農(nóng)村的貧困人口只有2148萬人，只占農(nóng)村人口的2.4%。但與此同時，農(nóng)村反貧困治理也出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)——扶貧效率逐步降低。導致反貧困效率低的最主要的原因應(yīng)該是反貧困政策沒有隨著農(nóng)村貧困狀況的改變而進一步完善。具體有以下幾個方面：

（一）目標瞄準機制不完善

按照現(xiàn)行的扶貧政策，國家扶貧資金直接劃撥到縣。但是，在現(xiàn)階段雖然貧困人口只占農(nóng)村人口的2.4%，但分布卻比較分散，表現(xiàn)為“大分散、小集中”。一方面，以大行政區(qū)為單元的貧困區(qū)域縮小了，原來以縣為單位的相對集中分布的貧困區(qū)逐步轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)、村級貧困區(qū)。即使在貧困村，非貧困人口也占相當部分。另一方面，農(nóng)村貧困人口主要集中在自然環(huán)境較差的地區(qū)，如缺土的西南大石山區(qū)，缺水的西北黃土高原地區(qū)，水土流失嚴重的秦巴貧困山區(qū)和積溫嚴重不足的青藏高寒區(qū)。在這種情況下，原有的目標瞄準機制很容易造成低效率。在扶貧資金的使用中，一方面，一部分資金流向了非貧困鄉(xiāng)村和非貧困人口；另一方面，由于沒有跟蹤和監(jiān)督機制，經(jīng)常出現(xiàn)扶貧資金被挪用和截留，使本來應(yīng)該救助的對象得不到救助。國家審計署對592個國家重點扶持貧困縣1994～1996年中央財政扶貧資金使用情況審計表明：財政部門占有扶貧資金用于發(fā)工資或其他支出4.4億元，主管部門和用款單位擠占挪用以彌補行政經(jīng)費、建房購車、亂借亂支、公款私存等6.6億元，把發(fā)展資金和以工代賑資金實行有償使用，并收取占用費。所以，雖然國家每年用于扶貧的專項資金不斷增加，但貧困人口減少的速度卻沒有提高。

（二）反貧困模式過于單一

自20世紀80年代中期我國實行的開發(fā)式扶貧，如“以工代賑”、“優(yōu)惠貸款”、“項目扶貧”等都是希望依托經(jīng)濟增長來緩解貧困。但是，在市場經(jīng)濟條件下，在項目制定上越來越注重效益，而非真正用于扶貧，脫離了貧困者的實際需要。項目的落實，可能會促進地區(qū)經(jīng)濟的增長。但在“大分散、小集中”狀況下，經(jīng)濟增長和窮人的關(guān)聯(lián)度已經(jīng)很低了，通過經(jīng)濟增長，讓經(jīng)濟增長成果自動“滴落”到貧困階層的社會經(jīng)濟條件已經(jīng)缺失；再加上現(xiàn)存的絕對貧困人口中，五保戶占1/5，殘疾人占1/3，另有一些是常年被疾病困擾沒有勞動能力的、受教育水平極低的，貧困者很難通過項目自我發(fā)展，因此，傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧，就難以起到作用。

信貸資金中扶貧貼息貸款瞄準的應(yīng)是貧困農(nóng)戶，但在1994年以前，貸款瞄準的卻是貧困地區(qū)的生產(chǎn)企業(yè)，只有很少一部分瞄準的是貧困農(nóng)戶?！秶野似叻鲐毠杂媱潯烦雠_后，雖然要求扶貧貼息貸款主要應(yīng)該瞄準貧困戶，但實踐中這項要求執(zhí)行并不徹底。從農(nóng)業(yè)銀行方面看，由于貧困農(nóng)戶傳統(tǒng)的小生產(chǎn)方式，單一的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，資金使用效益不高，還貸能力差，對貧困戶銀行是惜貸如金，他們更愿意把優(yōu)惠貼息貸款貸給企業(yè)和富裕戶；從貧困戶方面看，過于繁瑣的貸款申請和審批程序，苛刻的貸款擔保和抵押條件，常使他們望而卻步，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，扶貧貼息貸款政策產(chǎn)生的經(jīng)濟利益相當多一部分流向了非貧困人口。由此，反貧困的效率也就難以提高。

（三）貧困者主體地位弱化

我國的反貧困，是政府主導型的，它忽視了窮人作為發(fā)展主體的作用。在以往的扶貧開發(fā)中，沒有把貧困者當成脫貧的主體而是把他們當作脫貧的工具。貧困者無法參與決策的制定，只能被動地接受，使貧困主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性無法發(fā)揮。此外，在反貧困中的政府主導行為，使貧困者對政府和基層行政組織產(chǎn)生依賴。因為在貧困者看來，反貧困就是政府的事而與自己無關(guān)，政府給錢就要，政府讓干就干，項目成功固然好，不成功也沒有自己的事。并且，越貧困，自我發(fā)展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思維模式，出現(xiàn)了貧困者與政府在反貧困中的博弈。貧困者自身沒有強烈的脫貧意識，極大地制約了反貧困效率的提高。

（四）重物質(zhì)建設(shè)，輕能力建設(shè)

我國的開發(fā)式扶貧政策內(nèi)容雖然涉及到較多的方面，但在計劃實施中重點集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對提高貧困者素質(zhì)的投資嚴重不足。以安徽省農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)為例，在農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)投資比重大，科教文衛(wèi)投資占扶貧投資的比例只有8.6%，這使貧困者自我發(fā)展能力和自我發(fā)展意識不能有效提高，仍處于較脆弱的階段。絕大部分貧困勞動者沒有參加過培訓，并且也有相當部分的農(nóng)戶不能送孩子上學，結(jié)果使人力資本積累緩慢。能力的低下，使他們無力應(yīng)對自然災(zāi)害、疾病、生態(tài)危機、價格波動等沖擊，極易加重貧困或重新陷入貧困。貧困人口自身素質(zhì)較低和自我發(fā)展能力的不足從根本上制約著農(nóng)村扶貧效率的提高。

二、提高我國農(nóng)村反貧困效率的建議

（一）完善目標瞄準機制，改革扶貧資金管理體制

1、改變目標瞄準機制。政府扶貧資金投入是扶貧開發(fā)的重要手段和措施。應(yīng)改變國家扶貧資金的瞄準機制，制定直接以貧困人口受益為基本出發(fā)點的反貧困戰(zhàn)略計劃，實行貧困人口登記制度，對貧困人口進行檔案化管理，從而使扶貧資金直接到戶。

2、加強對扶貧資金的使用監(jiān)督和檢測。由于財政扶貧資金是無償使用，沒有績效考核，這很容易導致地方提供的數(shù)據(jù)不客觀，樂于爭取資金但不重視使用。大量的扶貧資金只有使其用其所用，才能達到目的。因此，要提高扶貧效率，一方面必須盡快建立扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)，防止資金溢出，使扶貧資金真正被用于貧困人口；另一方面要建立扶貧資金項目后評價體系，以科學的指標衡量資金使用效益。

3、改革扶貧資金管理體制。由于扶貧資金的種類太多，太分散，參與資金項目管理的部門的管理模式和管理辦法都不相同，各部門有各部門的要求。扶貧資金多頭管理帶來混亂，不具有可持續(xù)性，因此，必須理順扶貧資金的管理體制，對于小額信貸，可以由農(nóng)村信用社辦理，這樣可以顯著提高反貧困效率。

（二）加強貧困人口的自我發(fā)展能力建設(shè)

美國經(jīng)濟學家西奧多·舒爾茨認為：“土地并不是使人貧窮的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧富的關(guān)鍵因素?！奔訌娯毨丝谧晕野l(fā)展能力建設(shè)是提高反貧困效率的核心。

1、改變農(nóng)村扶貧投資結(jié)構(gòu)。要改變當前在農(nóng)村扶貧中對農(nóng)業(yè)投資比重過大，而對科教文衛(wèi)投資比重過小的狀況，加大對科教文衛(wèi)的投資，有限的資金應(yīng)投在具有較高收益率的初等教育上。一方面，用以改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育和初等教育設(shè)施，保證教師工資的發(fā)放；另一方面，可以向青壯年貧困人口發(fā)放代金學習券，憑券可以在各類文化學?；蚣夹g(shù)學校學習。各學校憑學習券到當?shù)卣付ǖ牟块T結(jié)算現(xiàn)金。這樣可以保證有限的資金真正用于改善貧困地區(qū)人力資源質(zhì)量，防止被挪作它用。

2、大力發(fā)展職業(yè)教育和農(nóng)技培訓。職業(yè)教育與技能培訓能在短期內(nèi)把現(xiàn)有勞動力素質(zhì)相對地提高到一個新的水平。因此，要辦好各類農(nóng)民學校、農(nóng)業(yè)職中和各種農(nóng)技短訓班。鑒于貧困人口的收入低，各種農(nóng)技短訓班可以免費向農(nóng)民開放，向農(nóng)民傳授農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和其他勞動技能，不斷增強他們的自我積累、自主發(fā)展的能力。

3、加強對貧困者的自主創(chuàng)業(yè)意識教育。貧困人口自主創(chuàng)業(yè)意識不高、能力不強，“等、靠、要”思想嚴重，這些都不利于農(nóng)村反貧困效率的提高。因此，對貧困者要進行廣泛的思想教育和宣傳，增強他們的創(chuàng)業(yè)自信心，激發(fā)他們自主創(chuàng)業(yè)的意識。政府要推行積極創(chuàng)業(yè)政策，通過降低市場準入標準、規(guī)范市場、積極發(fā)展小額貸款、組織引導等措施鼓勵、支持和幫助貧困人口自主創(chuàng)業(yè)，進一步提升貧困人口自我發(fā)展能力，從而促進我國農(nóng)村反貧困效率的提高。

4、要增加對貧困地區(qū)的醫(yī)療、衛(wèi)生的投資，改善醫(yī)療設(shè)施。貧困地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生條件比較落后，缺醫(yī)少藥的情況尤為嚴重，因病致貧、因病返貧是貧困產(chǎn)生的一個非常重要的因素。2006年中央政府用于醫(yī)療衛(wèi)生支出為167.4億，只占當年GDP的0.42%，不僅大大低于高收入國家平均的7.9%，中等收入國家平均的1.9%，而且比低收入國家平均水平1.2%還要低。因此，中央政府要加大對貧困地區(qū)的醫(yī)療、衛(wèi)生、保健的投資，改善醫(yī)療設(shè)施，提高農(nóng)村、特別是西部農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)的能力，為提高貧困人口的素質(zhì)提供物質(zhì)條件。

（三）確立貧困者在反貧困中的主體地位

在反貧困中，政府作為反貧困的主導，并不能取代貧困者的主體地位。必須清醒地認識到，政府與貧困人口在反貧困治理中雖是救助與被救助關(guān)系，但政府各項反貧困政策必須通過貧困者的行為才能夠產(chǎn)生作用，而且作用的大小與是否突出貧困者的主體地位有直接的關(guān)系。

因此，計劃和項目的確定，要充分聽取貧困戶的意見和要求，在實施中要充分發(fā)揮貧困者的主動性、積極性、創(chuàng)造性，提高扶貧效果。

（四）實施開發(fā)和救助并重方針

我國現(xiàn)階段貧困人口的構(gòu)成，使單純的開發(fā)式扶貧很難取得理想的反貧困效果。

一方面，在貧困人口中有相當一部分殘疾人、孤寡的老年人和長期因病喪失勞動能力的人，這部分人已很難通過教育或培訓使其自我發(fā)展能力提高，對于他們必須實施救助式扶貧。

另一方面，對于居住在自然環(huán)境特別惡劣地區(qū)的貧困戶，應(yīng)采取整體遷移的方式加以解決。

在繼續(xù)實施開發(fā)式扶貧的同時，還要考慮到?jīng)]有其它收入來源的人群以及因自然和經(jīng)濟等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費達不到最低生活標準的家庭的生活保障需要，建立一個有針對性地救助式扶貧體系。

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