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[摘要]鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)問題長期困擾著我國整體經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展。鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)在公共產(chǎn)品供給職能上的缺位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身的問題使得鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，并直接引發(fā)或間接加劇了“三農(nóng)”問題。重構(gòu)鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)的基本思路是：增強(qiáng)外援；挖掘內(nèi)源；完善鄉(xiāng)村社會組織體系。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)；內(nèi)涵；困境；重構(gòu)

鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)問題長期困擾著我國整體經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展。發(fā)端于計劃經(jīng)濟(jì)解體時期的我國鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)，因其與生俱來的自上而下的獨斷性、公共產(chǎn)品和服務(wù)的不可及性等，決定了目前的鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)模式是無法解決由于它自身的原因而產(chǎn)生的“三農(nóng)”問題的。這就對鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)提出了重構(gòu)的要求。

一、鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵分析

鄉(xiāng)村社會治理模式的轉(zhuǎn)型是鄉(xiāng)村社會合理的制度安排最重要的內(nèi)容。傳統(tǒng)的財政理論及現(xiàn)有的公共財政理論往往只強(qiáng)調(diào)政府作為主體的分配活動，“著眼的是政府收入和支出等財力的運(yùn)作過程”，因此，此前的鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)其實就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的活動范圍。涉及到鄉(xiāng)村社會時，傳統(tǒng)財政學(xué)的著力點更多地放在了如何幫助縣、鄉(xiāng)財政擺脫困境上去，而無暇顧及各級政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民提供的公共服務(wù)這一“公共活動”。

隨著西方財政學(xué)及公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象盡管“仍然以政府活動為基本標(biāo)志，但已經(jīng)延伸到與政府相關(guān)的其他公共活動”上。這一界定使得傳統(tǒng)財政學(xué)所無法涵蓋的諸多與政府職能相關(guān)的公共活動也成為了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇。據(jù)此，我們把“鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)”定義為鄉(xiāng)村政府組織和非政府組織的公共經(jīng)濟(jì)活動。它包括公共財政和鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)兩個主體部分。和其他層級的公共經(jīng)濟(jì)一樣，鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)的活動范圍也要以市場失效為基本標(biāo)尺，即只有當(dāng)鄉(xiāng)村居民無法在利益驅(qū)動下自行生產(chǎn)某產(chǎn)品或自行生產(chǎn)該產(chǎn)品存在免費(fèi)搭車等情況，而這些產(chǎn)品又為鄉(xiāng)村居民所需時，才需要鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)組織的介入。

“鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)”這一概念拓展了傳統(tǒng)財政學(xué)所無法涵蓋的研究領(lǐng)域，更加關(guān)注政府和其他公共經(jīng)濟(jì)組織如何形成合力提供公共服務(wù)。在實踐上，這一拓展對于解決鄉(xiāng)級財政目前的尷尬處境具有重要的現(xiàn)實意義。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)的困境分析

我國目前的鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)主要是由代表政權(quán)組織利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政占據(jù)著絕對支配地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正處于每況愈下的境地，并且由于財政收支矛盾的日益尖銳化而逐漸失支去物質(zhì)依托和制度支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在提供公共產(chǎn)品的職能上存在著先天不足的問題。由于制度的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自從1994年分稅制實行以來就一直處于“要讓馬兒跑，不給馬吃草”的尷尬處境。一方面，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給主要依靠體制外籌資；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為謀求自身的生存而把鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)演化為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的經(jīng)濟(jì)”。這種雙重壓力嚴(yán)重加劇了鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”之間的緊張關(guān)系。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的體制外供給加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化該體制的最大弊端在于它的不規(guī)范性和決策機(jī)制的自上而下性。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給的強(qiáng)制性制度安排，使得作為供給主體的政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了“制度”保證。農(nóng)村公共產(chǎn)品體制外供給表現(xiàn)為沒有一套合理的公共產(chǎn)品供給規(guī)則，農(nóng)民過多承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給成本。此外，對于已經(jīng)成為具有獨立經(jīng)濟(jì)利益主體的農(nóng)戶而言，體制外供給使得他們對于負(fù)擔(dān)加重的敏感度上升了。如果這時社區(qū)公共產(chǎn)品供給又不符合農(nóng)民的需求，農(nóng)民的對抗情緒就會特別突出。近年來農(nóng)民上訪告官的現(xiàn)象大多是由這一因素引起的。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不到位。導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、財政供養(yǎng)人員過多和政府不經(jīng)濟(jì)首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員過多，導(dǎo)致剛性財政支出不堪重負(fù)。據(jù)有關(guān)史料顯示，我國歷史上需要財政供養(yǎng)的人與普通百姓之比，兩漢時期為1：945，唐朝為1：500，清朝康熙時期為1：91；新中國成立之初為1：600人，1978年約為1：50，而目前卻是1：34。經(jīng)濟(jì)越是落后的地區(qū)，財政供養(yǎng)的人員往往越多。

其次是“政府不經(jīng)濟(jì)”。由于財政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把工作重心都放在了“要錢、要糧”上，稍有事業(yè)心者，便把精力投放到如何促成所轄區(qū)域內(nèi)的工業(yè)盡快上馬，但在可行性調(diào)查方面又考慮不足，因此，工程尚未竣工就倒閉的事屢見不鮮。

(三)鄉(xiāng)村社會內(nèi)源不足。外援匱乏

對于鄉(xiāng)村社區(qū)而言，所謂走“內(nèi)源”發(fā)展的道路指的是最大限度地、可持續(xù)地利用鄉(xiāng)村社區(qū)本身具有的資金、技術(shù)、自然資源和人力資源。然而，由于歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、社會的原因，我國的鄉(xiāng)村社區(qū)不論物質(zhì)資源還是人力資源都相對貧乏；農(nóng)村金融體制改革嚴(yán)重滯后必然導(dǎo)致資金嚴(yán)重不足；技術(shù)和人力資源的匱乏則更多地是由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育貧乏和“人往高處走”這一理性選擇的結(jié)果。

由于村集體積累的“空殼化”，有些村莊對公益事業(yè)的內(nèi)需只能靠外力來啟動。然而，由于鄉(xiāng)村社區(qū)自身“造血”功能不全，由外力啟動的公益事業(yè)往往無法發(fā)揮其應(yīng)有的效用，這是因為“外援式推動充其量只能改變村莊經(jīng)濟(jì)的量的形態(tài)，而無法改變其固有的邏輯形態(tài)”。因此，外力一旦消失，村莊即刻又回到“無為”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。

三、“三農(nóng)"視角下重構(gòu)鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)

當(dāng)前如何建立有效的公共產(chǎn)品供給組織，解決目前鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)方面存在的基本問題，為鄉(xiāng)村提供必不可少的公共產(chǎn)品已成為施政者的當(dāng)務(wù)之急。為此，筆者以為應(yīng)當(dāng)在增強(qiáng)外援、挖掘內(nèi)源以及促進(jìn)鄉(xiāng)村社會組織體系的完善等方面做好文章。

(一)增強(qiáng)外援

長期以來，我國基層財政主要通過以下三種途徑來維持：一是向下收取稅費(fèi)，將財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民；二是向上謀求上級財政的轉(zhuǎn)移支付；三是由本級負(fù)債解決。我國近年來的一系列相關(guān)政策已經(jīng)基本上切斷了基層政府的第一條財路，第三條則由于基層政府負(fù)債過多，降低了公信力而在一定程度上陷入困境。那么，怎樣才能走好剩下的唯一出路呢?

這里首先要涉及到基層政權(quán)應(yīng)該止于哪一級政府的問題。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)失去了繼續(xù)生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，首先要解決的是代表政府履行職能的鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)組織的去向問題。為此，我國理論界提出撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)化為縣級派出機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)政自治的思路。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)財權(quán)、事權(quán)及公共產(chǎn)品的性質(zhì)合理安排各級公共財政在支付農(nóng)村公共產(chǎn)品中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例和范圍，改變目前轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)不明確、定位不準(zhǔn)確、支付形式偏多、結(jié)構(gòu)不合理、資金分配辦法不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付力度不夠和調(diào)節(jié)功能微弱等問題。

加大公共財政轉(zhuǎn)移支付的力度不能只重視投人量，更應(yīng)重視資金的使用質(zhì)量。盡管我國2004年財政投入農(nóng)業(yè)部門的資金已達(dá)2000億元，可是其中70％都沒有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資金更多是被各級財政和其他事業(yè)部門截留、挪用而產(chǎn)生了嚴(yán)重的滴漏現(xiàn)象?！爸刭|(zhì)量”，這意味著應(yīng)當(dāng)保證資金足額流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。多年來，我國財政資金的層層下?lián)芫秃孟袼戳鹘?jīng)一條長長的干涸的溝渠。如果能讓財政支農(nóng)資金通過“綠色通道”直接進(jìn)入具有健全民主制度的“三公開”的鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)，那就可能將無謂損失減少到最低程度。

其次是促進(jìn)城市在人才、資金、技術(shù)等方面全方位地對農(nóng)村進(jìn)行反哺。這不是要和目前轟轟烈烈的鄉(xiāng)村城市化背道而馳，而是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必由之路。應(yīng)當(dāng)盡快改變絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究人員和技術(shù)滯留于城市實驗室和辦公室的局面，讓其盡快“下鄉(xiāng)”，其中，政府的政策推動和資金支持是必不可少的推力。

近年來出現(xiàn)了城市居民下鄉(xiāng)以及在城里有了一定積累的農(nóng)民工回到農(nóng)村開拓事業(yè)的現(xiàn)象。這是城市自發(fā)反哺農(nóng)村的一個典型例子，它與早期的鄉(xiāng)村人才流失相向而行。鄉(xiāng)村政權(quán)組織應(yīng)當(dāng)充分利用這一趨勢作出合理的制度安排，加快土地制度改革和專業(yè)化耕作的發(fā)展步子，并協(xié)同鄉(xiāng)村社區(qū)組織充分利用回流的財力和智力，提升我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)村人力資源，從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。(二)挖掘內(nèi)源

歷史事實表明，政府每給農(nóng)民松一次綁，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就必然有一次飛躍。因此，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在以下幾個方面給農(nóng)民松綁：(1)取消農(nóng)民離開農(nóng)村和進(jìn)入城市的一切收費(fèi)；(2)取消對農(nóng)民休耕的限制政策；(3)開通城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交換的渠道；(4)農(nóng)民的事讓農(nóng)民自己做主。松綁就是要還權(quán)于民，即建立代表鄉(xiāng)村民眾利益訴求的鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)。

鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)的作用集中表現(xiàn)在為社區(qū)提供臨時性、突發(fā)性較強(qiáng)的無法進(jìn)入財政預(yù)算的公共產(chǎn)品，從細(xì)微處改善與村民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的各種條件。

鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)的收入范圍可以包括：第一，村級組織內(nèi)農(nóng)戶上繳收入、集體企業(yè)上繳收入、集體經(jīng)營收入和資產(chǎn)收入；第二，可以將“一事一議”制度根據(jù)各地實際情況結(jié)合鄉(xiāng)村民主建設(shè)進(jìn)行規(guī)范后進(jìn)一步推而廣之，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后解決鄉(xiāng)村社區(qū)公共投資資金的一條重要渠道。目前不少鄉(xiāng)村道路建設(shè)以及小型農(nóng)田水利建設(shè)就是依靠這種方式來籌資的；第三，政府社會政策的補(bǔ)貼，如財政支農(nóng)資金和國債資金。中央近年來的支農(nóng)資金增長幅度超過了中央財政的增長幅度，但是支農(nóng)資金下?lián)芎髱捉?jīng)“雁過拔毛”，真正落實到農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的卻所剩無幾，今后可以考慮將這部分資金直接劃撥到鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)賬戶上，以便資金的使用能直接受到群眾的監(jiān)督；第四，社會各界捐贈的資金，包括社區(qū)基金、慈善會以及出外工作人員的饋贈；第五，在有條件的地方，利用社區(qū)資源向海內(nèi)外各種渠道的項目資金進(jìn)行申請。

鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)應(yīng)在加大鄉(xiāng)村社區(qū)民主自治力度的同時，推行實質(zhì)性民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)財務(wù)中很大一部分是被動支出。如果讓農(nóng)民自主決定應(yīng)當(dāng)如何生產(chǎn)以及生產(chǎn)怎樣的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，并在農(nóng)村稅費(fèi)改革切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，賦予農(nóng)民以更多的參政議政權(quán)，讓其在享受當(dāng)家作主的精神滿足感受的同時，自覺自愿地為自己所在村莊的建設(shè)承擔(dān)自己應(yīng)盡的義務(wù)，這就勢必能更好地動員鄉(xiāng)村社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展動力。

應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化等加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會的自我發(fā)展能力。一方面，公共財政應(yīng)將提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和擴(kuò)大就業(yè)作為農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑，以此加速二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)當(dāng)著手加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品深加工的發(fā)展；同時，通過龍頭企業(yè)和生產(chǎn)基地相結(jié)合。將分散的農(nóng)戶組織起來，并為其提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)，從而為村民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。另一方面，鄉(xiāng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展步子，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展模式在人文關(guān)懷、提高人口集聚效應(yīng)、降低農(nóng)民進(jìn)城成本等方面的優(yōu)勢。同時，作為聯(lián)系城市與鄉(xiāng)村的紐帶和橋梁(即所謂“城之尾村之首”)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展能促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素(包括勞動力要素)的合理流動和優(yōu)化組合，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場體系。

(三)鄉(xiāng)村社會組織體系的完善

如何才能促使村民自治盡快完善，從而使重新構(gòu)建的鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)得以踐行，這又牽涉到方方面面的制度創(chuàng)新和完善。其中最重要的是鄉(xiāng)村社會組織體系的重構(gòu)，包括鄉(xiāng)村政權(quán)組織的重構(gòu)、鄉(xiāng)村市場體系的完善和農(nóng)民自組織的建立。

1鄉(xiāng)村政權(quán)組織的重構(gòu)

鄉(xiāng)村政權(quán)組織的重構(gòu)是指簡化或撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，將其作為縣級派出機(jī)構(gòu)或?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)自治。這一變革對于解決鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)具有直接的意義。對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)轉(zhuǎn)型的模式取向，我國理論界提出如下三種思路：一是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，將財政經(jīng)濟(jì)困難、規(guī)模較小的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的建制鎮(zhèn)并逐漸走向城鎮(zhèn)化；二是大大精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，將其轉(zhuǎn)化為縣一級的派出機(jī)構(gòu)，縣級職能部門在鄉(xiāng)一級的事務(wù)；三是借鑒村級自治模式，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)政自治。筆者認(rèn)為，不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)走向何種模式，一個關(guān)鍵的要素即鄉(xiāng)村社區(qū)的公共性都是一個無法回避的問題，而公共性的培育則有賴于民主與法制的健全。

2鄉(xiāng)村市場組織體系的完善

建立一個規(guī)范的市場交易體系是我國農(nóng)村社會發(fā)展的一個重要途徑。公共經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)是相伴相生的事物，市場組織體系是公共經(jīng)濟(jì)賴以生存的基礎(chǔ)，而市場體系的完善則必然為公共經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行提供機(jī)制上的保證。

完善鄉(xiāng)村市場體系必須從兩方面人手：一是政府；二是社區(qū)。

從政府來看，其作為體現(xiàn)在以下幾個方面：一是作用于市場而又超越于市場，還市場以由供求關(guān)系、市場利率、價格信號等進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的本來面目；二是真正剝離農(nóng)戶背負(fù)的過于沉重的社會負(fù)擔(dān)。所幸的是，政府已經(jīng)在這方面加大了改革力度，但是政策的效果還需要其他制度的配套改革以及政策的連續(xù)性才能確保；三是政府扶持農(nóng)戶最急需做的是讓他們享受必要的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。這既可以直接加快市場體系的建設(shè)，又可以通過增加農(nóng)戶收入進(jìn)而提高其購買力，從而又反過來促進(jìn)農(nóng)村市場的繁榮。

從社區(qū)來看，由于農(nóng)村金融體制的不健全，鄉(xiāng)村社區(qū)通過信用方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的空間依然很小。隨著農(nóng)村金融體制改革的深入，農(nóng)村的信用機(jī)制可望因為有制度的約束而逐步健全。同時。鄉(xiāng)村社區(qū)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)將社會資本的建設(shè)和維護(hù)考慮在內(nèi)，著意培養(yǎng)社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感，通過傳統(tǒng)倫理和現(xiàn)代法制雙管齊下，為鄉(xiāng)村市場體系的完善提供充分的社會基礎(chǔ)設(shè)施。

3建立和完善農(nóng)民自組織

農(nóng)民自組織的建立是建立規(guī)范、平等的農(nóng)村市場體系的必要前提。對于我國農(nóng)村存在的“人多勢寡”現(xiàn)象，理論界給出的解釋是，由于農(nóng)民缺少自己的組織，在爭利格局下，組織化程度低的農(nóng)民，缺少利益代盲人，缺少壓力集團(tuán)，缺少與其他組織化程度較高的工商組織談判的人。

因此，要想改變農(nóng)民現(xiàn)狀，就應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)民的組織化程度，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民參加各種各樣的經(jīng)濟(jì)組織、協(xié)會組織和中介組織，提高農(nóng)民與其他組織或者利益集團(tuán)的談判能力，提高農(nóng)民進(jìn)入社會化大生產(chǎn)、參與社會化大分工的能力。顯然，這些組織作用的加強(qiáng)依然取決于政府組織力量的相對壓縮。