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1美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的主要經(jīng)驗(yàn)

1.1美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程20世紀(jì)40年代中期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷，政府所擁有的資源越來(lái)越少，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任卻不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出不斷增加。在此背景下，社會(huì)公眾對(duì)政府支出的效率、效果的要求越來(lái)越高。1945年，《聯(lián)邦公司控制法案》出臺(tái)，該法案指出審計(jì)總署應(yīng)每年對(duì)公營(yíng)企業(yè)的年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)總署需要對(duì)公營(yíng)企業(yè)的合法性以及管理、內(nèi)控系統(tǒng)的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。20世紀(jì)60年代，政府公共支出及服務(wù)在數(shù)量及規(guī)模上都有所增長(zhǎng)，社會(huì)公眾對(duì)政府支出效率的要求進(jìn)一步提高，美國(guó)已開(kāi)始將審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)至審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。美國(guó)審計(jì)總署于1972年的《政府組織、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)與職責(zé)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》首次明確將績(jī)效審計(jì)作為政府審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，指出政府審計(jì)應(yīng)審查政府的各項(xiàng)活動(dòng)是否達(dá)到預(yù)期目的，其活動(dòng)組織是否經(jīng)濟(jì)、有效。在此期間，美國(guó)各州大多陸續(xù)制定了相關(guān)法律，明確了績(jī)效審計(jì)的地位，規(guī)定各州應(yīng)執(zhí)行績(jī)效審計(jì)并對(duì)績(jī)效審計(jì)的范圍做出了詳盡規(guī)定。20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)在歐美等國(guó)興起，各國(guó)開(kāi)始進(jìn)行廣泛的政府改革，在公共管理領(lǐng)域開(kāi)始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重商業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的效率與質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)為績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供了理論指導(dǎo)，對(duì)美國(guó)績(jī)效審計(jì)在此后的發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了大量的績(jī)效審計(jì)工作，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)范圍擴(kuò)展至國(guó)防安全、軍費(fèi)開(kāi)支、公共政策、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域。美國(guó)審計(jì)總署每年向社會(huì)公布上千份審計(jì)報(bào)告,為決策者提供了大量的決策信息，幫助決策層更好地制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)也為社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督提供了良好的渠道。此時(shí)美國(guó)的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，定位寬廣，審計(jì)方法多樣，不論是理論研究還是實(shí)踐探索都已處于成熟階段。

1.2美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)美國(guó)作為世界上實(shí)行政府績(jī)效審計(jì)最早的國(guó)家之一，特點(diǎn)鮮明，其主要特征可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）立法模式的績(jī)效審計(jì)制度。美國(guó)實(shí)行三權(quán)分立制度，立法、司法、行政相互獨(dú)立，相互制衡。美國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府行政部門，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，向國(guó)會(huì)報(bào)告其工作。美國(guó)的這種審計(jì)體制保證了審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)及人員的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性使審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府投資進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，能夠獨(dú)立開(kāi)展工作，保證審計(jì)人員客觀公正地作出審計(jì)評(píng)價(jià)，出具審計(jì)結(jié)果。此外，在美國(guó)的立法模式績(jī)效審計(jì)制度下，美國(guó)審計(jì)總署針對(duì)被審計(jì)單位提出的審計(jì)建議雖然不具有直接法律效力，但是由于被審計(jì)單位如若不接受審計(jì)總署提出的審計(jì)建議便不能夠得到由國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)所向其下?lián)艿目铐?xiàng)，從而導(dǎo)致被審計(jì)單位最終不得不接受審計(jì)建議，審計(jì)建議的執(zhí)行力度較高，使審計(jì)機(jī)關(guān)與政府投資部門之間的權(quán)力制衡關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

（2）完善的法律法規(guī)體系。美國(guó)自開(kāi)始對(duì)政府財(cái)政支出實(shí)施審計(jì)以來(lái)便注重建設(shè)與之配套的法律。美國(guó)國(guó)會(huì)、各州議會(huì)通過(guò)了一系列關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)，如1993年美國(guó)公布的《政府績(jī)效與成果法》、2005年華盛頓州通過(guò)的《政府部門績(jī)效審計(jì)》，這些法律法規(guī)有力地推動(dòng)了政府績(jī)效審計(jì)在美國(guó)各個(gè)時(shí)期的發(fā)展。相關(guān)法律明確了績(jī)效審計(jì)在政府審計(jì)中的地位，績(jī)效審計(jì)工作由審計(jì)總署負(fù)責(zé)主導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中的職責(zé)也被加以明確。美國(guó)是最早制定相關(guān)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的國(guó)家之一。其在1972年便制定了準(zhǔn)則性指導(dǎo)性文件———《政府組織、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)與職責(zé)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，該準(zhǔn)則明確了績(jī)效審計(jì)的定義，對(duì)如何確定績(jī)效審計(jì)范圍、如何進(jìn)行政府投資現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效審計(jì)工作以及績(jī)效審計(jì)報(bào)告的出具均作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，有效地規(guī)范并指導(dǎo)了審計(jì)人員具體績(jī)效審計(jì)工作。其后歷經(jīng)數(shù)次修訂、完善，沿用至今，為美國(guó)審計(jì)理論界和審計(jì)機(jī)關(guān)所公認(rèn)，為美國(guó)的政府投資績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

（3）審計(jì)人員的素質(zhì)較高，結(jié)構(gòu)合理?？?jī)效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域比傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)更加寬廣，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)背景提出了更高的要求，審計(jì)人員要?jiǎng)偃握顿Y績(jī)效審計(jì)工作，必須優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員素質(zhì)。美國(guó)審計(jì)總署下設(shè)14個(gè)團(tuán)隊(duì)，包括收購(gòu)及采購(gòu)管理、應(yīng)用研究與方法、防御能力和管理、教育、勞動(dòng)力和收入保障、財(cái)務(wù)管理和保險(xiǎn)、金融市場(chǎng)和社會(huì)投資、國(guó)際事務(wù)與貿(mào)易、信息技術(shù)、戰(zhàn)略事務(wù)、自然環(huán)境與資源、國(guó)土安全與司法等。在執(zhí)行較為特殊的績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，為保證審計(jì)質(zhì)量，美國(guó)審計(jì)總署還會(huì)聘請(qǐng)外部相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威人士參與審計(jì)工作。美國(guó)審計(jì)總署每年向國(guó)會(huì)提交上千份審計(jì)報(bào)告，深入剖析其審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題，利用其專業(yè)知識(shí)提出富有建設(shè)性的審計(jì)建議，為推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

（4）具有明確的戰(zhàn)略規(guī)劃。美國(guó)審計(jì)總署的戰(zhàn)略規(guī)劃服務(wù)于國(guó)會(huì)，并有助于塑造他們的工作。美國(guó)審計(jì)總署為支持其戰(zhàn)略承諾，每三年會(huì)對(duì)其戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行更新。當(dāng)美國(guó)經(jīng)歷一段充滿未知變化、嚴(yán)峻挑戰(zhàn)及良好機(jī)遇的時(shí)期時(shí)，美國(guó)審計(jì)總署提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略計(jì)劃能夠?yàn)閲?guó)會(huì)和國(guó)家提供有力支持。美國(guó)審計(jì)總署公布的2010—2015年戰(zhàn)略規(guī)劃提出了應(yīng)對(duì)時(shí)代趨勢(shì)及可能影響美國(guó)未來(lái)的其他發(fā)展變化的深度應(yīng)對(duì)措施。該戰(zhàn)略規(guī)劃包含四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：①幫助國(guó)會(huì)解決當(dāng)前和新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)金融安全，切實(shí)提高美國(guó)民眾福祉；②幫助國(guó)會(huì)應(yīng)對(duì)不斷變化的安全威脅和對(duì)全球相互依存關(guān)系的挑戰(zhàn)；③幫助變革聯(lián)邦政府職能以應(yīng)對(duì)國(guó)家挑戰(zhàn)；④通過(guò)向國(guó)會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、及時(shí)的服務(wù)，保證實(shí)踐工作的前瞻性，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)總署的價(jià)值最大化。宏觀戰(zhàn)略思維的確立，拓寬了審計(jì)人員的視野，有效地維護(hù)了國(guó)家、民眾的相關(guān)利益。

2美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

2.1公眾的參與能夠推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展從美國(guó)的績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力來(lái)自于外界及自身的雙重壓力。尤其是在美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)蕭條及新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮下，立法機(jī)構(gòu)、美國(guó)民眾對(duì)提高政府投資效率、效果的期望達(dá)到一個(gè)新的高度，由此所形成的壓力極大地推動(dòng)了績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展。而我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)推動(dòng)主要依靠的是自上而下的自主調(diào)整，審計(jì)署、審計(jì)署署長(zhǎng)積極推動(dòng)是主因，社會(huì)需求所產(chǎn)生的動(dòng)力并不足。我國(guó)社會(huì)公眾的主人翁意識(shí)普遍薄弱，缺乏公民意識(shí)，對(duì)社會(huì)公共管理的參與程度較低，對(duì)政府的監(jiān)督不力。為改善績(jī)效審計(jì)環(huán)境，首先需要強(qiáng)化國(guó)民的公民意識(shí)、民主監(jiān)督意識(shí)，將公民意識(shí)的培育納入意識(shí)形態(tài)構(gòu)建工程。公眾的公民意識(shí)加強(qiáng)，理清社會(huì)公眾與政府之間的公共受托關(guān)系，公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度將會(huì)加強(qiáng)，政府迫于公眾的壓力將會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的需求予以足夠的重視以及快速反應(yīng)，促成我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)型，提高政府投資的經(jīng)濟(jì)、效率、效果性，最終營(yíng)造出良好的審計(jì)環(huán)境。

2.2完善的法規(guī)制度為審計(jì)工作開(kāi)展提供依據(jù)美國(guó)的立法機(jī)關(guān)非常重視法律法規(guī)建設(shè)，建立一套完備的法律體系，確立了績(jī)效審計(jì)的地位、明確了審計(jì)總署的職責(zé)，為審計(jì)機(jī)關(guān)有效開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作創(chuàng)造了前提條件，提供了強(qiáng)有力的保障。而我國(guó)僅在審計(jì)法中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)財(cái)政收支的效益性進(jìn)行審計(jì)，并未明確績(jī)效審計(jì)的地位及審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，法律依據(jù)不強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行投資績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)面臨重重困難。有了完善的法律支撐，美國(guó)還制定了政府績(jī)效準(zhǔn)則及指南，美國(guó)審計(jì)總署制定的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)如何進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)績(jī)效審計(jì)工作進(jìn)行了詳盡指導(dǎo)。而我國(guó)目前尚未制定出統(tǒng)一的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則指導(dǎo)性文件，加之我國(guó)審計(jì)人員執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)不足、素質(zhì)較差，影響了政府資績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。我國(guó)應(yīng)盡快完善相關(guān)法律，強(qiáng)化法律依據(jù)，同時(shí)加緊制定符合我國(guó)現(xiàn)階段審計(jì)工作段特點(diǎn)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，用于指導(dǎo)審計(jì)人員高質(zhì)量地開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)。

2.3審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及公開(kāi)性可強(qiáng)化其監(jiān)督職能美國(guó)的審計(jì)總署隸屬于國(guó)會(huì)，直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于政府部門。這種超然的獨(dú)立性，增強(qiáng)了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的權(quán)力制衡，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府部門的強(qiáng)有力監(jiān)督。同時(shí)政府部門懼怕因不接受審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)建議便不能得到國(guó)會(huì)的撥款，會(huì)選擇執(zhí)行審計(jì)建議，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力度。在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)接受同級(jí)政府與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員組織、經(jīng)費(fèi)受制于同級(jí)政府，與發(fā)改委、財(cái)政部門等其他部門屬于同級(jí)的平行關(guān)系，在執(zhí)行審計(jì)工作時(shí)容易受到來(lái)自政府的重重壓力，影響審計(jì)人員的客觀公正性，最終影響審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，變行政型審計(jì)體制為立法型審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)直接向人大負(fù)責(zé)，由人大機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，直接向人大提交其審計(jì)報(bào)告，并適時(shí)向社會(huì)公布，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性及公開(kāi)性，強(qiáng)化其監(jiān)督職能。

2.4審計(jì)人員素質(zhì)和結(jié)構(gòu)直接影響審計(jì)的質(zhì)量美國(guó)審計(jì)總署的審計(jì)人員擁有法律、金融、工程、環(huán)境、醫(yī)療等多個(gè)專業(yè)背景，廣泛地利用各種分析技術(shù)方法，深入剖析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題，保證了其提出的審計(jì)建議的深度及前瞻性。我國(guó)審計(jì)人員構(gòu)成略顯單一，主要由財(cái)務(wù)審計(jì)人員構(gòu)成，審計(jì)人員素質(zhì)也不能較好地適應(yīng)投資績(jī)效審計(jì)的要求，而且我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)開(kāi)展時(shí)間較短，無(wú)論是審計(jì)理論亦或是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有所欠缺。我國(guó)應(yīng)盡快提升審計(jì)人員的能力，建立高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，靈活運(yùn)用各種審計(jì)技術(shù)方法，以適應(yīng)政府績(jī)效審計(jì)越來(lái)越高的要求。對(duì)現(xiàn)有政府績(jī)效審計(jì)人員加強(qiáng)工程、環(huán)境、社會(huì)學(xué)等方面的知識(shí)更新，并同時(shí)注意招錄多學(xué)科的復(fù)合型人才。

2.5戰(zhàn)略思想的轉(zhuǎn)變拓寬審計(jì)的宏觀視野美國(guó)審計(jì)總署制定的戰(zhàn)略規(guī)劃，從國(guó)防安全、金融安全、全球挑戰(zhàn)等角度設(shè)立具體的戰(zhàn)略目標(biāo)，拓寬了審計(jì)人員的宏觀視野，有效維護(hù)了美國(guó)的國(guó)家及民眾利益。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)關(guān)注點(diǎn)仍然局限于的合法、合規(guī)性問(wèn)題，專項(xiàng)資金使用問(wèn)題，審計(jì)視野狹窄。我國(guó)應(yīng)加快政府績(jī)效審計(jì)在戰(zhàn)略思維方面的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)審計(jì)人員的宏觀全局意識(shí)，拓寬審計(jì)的宏觀視野，從宏觀、全局的角度開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益，為國(guó)家的發(fā)展大局服務(wù)。審計(jì)署可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，包括設(shè)定如維護(hù)國(guó)家金融安全、應(yīng)對(duì)各種對(duì)國(guó)家的威脅、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略目標(biāo)。

作者：王超單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院