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編者按：本論文主要從城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障的銜接；城鄉(xiāng)二元的行政管理等進(jìn)行講述，包括了農(nóng)村的集體資產(chǎn)主要包括土地、房屋和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)、由集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用集體使用土地所涉及到的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理與政府行政管理理念的創(chuàng)新密不可分等，具體資料請(qǐng)見：

摘要：我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于長期處于城鄉(xiāng)二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領(lǐng)域存在管理盲區(qū)，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴(kuò)張的過程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地合理流轉(zhuǎn)，對(duì)于改變城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文主要以北京市豐臺(tái)區(qū)為例就城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地流轉(zhuǎn)；集體資產(chǎn)處置

北京市豐臺(tái)區(qū)由于受到地理位置、區(qū)位條件和人們思想觀念等方面的制約，城市化的進(jìn)程和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯滯后于北京市的其他城區(qū)。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元政府管理體制長期并存，其中，豐臺(tái)區(qū)農(nóng)居混雜及“城中村”問題突出，城鄉(xiāng)分割的土地管理體制和行政管理體制亟待改革。但由于歷史原因，豐臺(tái)區(qū)仍實(shí)行城鄉(xiāng)割裂的二元管理體制，即根據(jù)戶籍劃分管理地域范圍和職責(zé)，街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居，與行政區(qū)劃本身的邏輯恰恰相反。由于豐臺(tái)區(qū)的問題極具代表性，也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在推動(dòng)城市化的進(jìn)程中普遍面臨的問題。因此，對(duì)豐臺(tái)區(qū)的分析和研究就能為許多存在類似問題的城市和地區(qū)(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部)的土地合理流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理提供借鑒和啟示。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地流轉(zhuǎn)

在鄉(xiāng)村城市化過程中，集體資產(chǎn)的處置是明晰行政區(qū)域界線的前提。豐臺(tái)區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革已基本完成。改革后建立起了農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)股份合作制，每個(gè)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)成員都成為合法的股東，擁有從集體經(jīng)濟(jì)中獲得收益的權(quán)利，因此，這種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正做到了與每個(gè)農(nóng)民息息相關(guān)。

農(nóng)村的集體資產(chǎn)主要包括土地、房屋和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，這些資產(chǎn)應(yīng)通過不同途徑進(jìn)行處置。針對(duì)豐臺(tái)區(qū)的自身情況，以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位分批次、分步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是較穩(wěn)妥的做法。也就是說，在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，首先要區(qū)分不同地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，并進(jìn)行徹底的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，這一工作在豐臺(tái)區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成。然后，要以不同的集體經(jīng)濟(jì)組織為單位逐步實(shí)現(xiàn)集體土地的合理流轉(zhuǎn)。目前，主要有兩種處置方式：第一種方式是通過國家征地的形式實(shí)現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，并按《中華人民共和國土地管理法》和國家政策文件的規(guī)定給予失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，同時(shí)，要考慮給予相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于維持集體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支持。在采用這種方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，要保證給予失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不僅能夠真正彌補(bǔ)農(nóng)民失地的損失，而且能幫助他們獲得重新謀生的手段，以保證他們的長久生計(jì)。第二種方式是在不改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)的前提下，由農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)建自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司及實(shí)體企業(yè)，自主進(jìn)行合理的開發(fā)利用，這種方式在豐臺(tái)區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也有采用(例如盧溝橋鄉(xiāng)和南苑鄉(xiāng))。這種農(nóng)民自主開發(fā)的方式是一種全新的現(xiàn)象，目前在開發(fā)過程中會(huì)面臨許多問題需要加以解決：一是政府的相關(guān)部門對(duì)于農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)沒有制定相關(guān)的政策法規(guī)，造成這一領(lǐng)域存在法律和政策盲區(qū)。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題，一直以來就處于政策管理的真空地帶。按照《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)民在行政區(qū)劃的調(diào)整完成后會(huì)從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民，其所擁有的土地要相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。因此，為了保護(hù)農(nóng)民的合法利益，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在農(nóng)轉(zhuǎn)居后其土地的性質(zhì)可以由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，但國家仍可保留原集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，在向政府交納一定稅費(fèi)的基礎(chǔ)上可轉(zhuǎn)變?cè)恋氐氖褂霉δ?即從過去的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩虡I(yè)用地)，允許其成立房地產(chǎn)開發(fā)公司和實(shí)體企業(yè)自主開發(fā)利用。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于自身資金實(shí)力薄弱，在開發(fā)利用其土地的過程中會(huì)面臨包括資金在內(nèi)的一系列困難。同時(shí)，由于農(nóng)民組織缺乏完善的專業(yè)知識(shí)、現(xiàn)代化的組織機(jī)制和高效的經(jīng)營管理技術(shù)，其經(jīng)營往往也缺乏效率，直接導(dǎo)致其開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目質(zhì)量較差、管理不善。三是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的房地產(chǎn)開發(fā)公司在開發(fā)其擁有使用權(quán)的土地時(shí)，同樣要遵循城市規(guī)劃的原則和具體要求，在政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行合法的、有序的開發(fā)利用。政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的這種行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，將其控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。

在國家政策法規(guī)不健全的情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地開發(fā)和土地管理還是應(yīng)主要走國家征地、出讓這一正常開發(fā)的道路，但也可以考慮向那些經(jīng)過改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，從而使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民能夠在城市化的進(jìn)程中獲得更多的由土地帶來的收益。農(nóng)村的集體資產(chǎn)還包括農(nóng)民的房屋和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。農(nóng)民房屋的處置是與土地的流轉(zhuǎn)緊密聯(lián)系在一起的。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地上附著的房屋是一并進(jìn)行處置的，因此不管是通過上述兩種方式中的哪一種開發(fā)利用農(nóng)民的土地都應(yīng)該對(duì)土地上附著的房屋實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，這在相關(guān)的政策文件中都有明確的規(guī)定。二、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障的銜接

社會(huì)保障問題是關(guān)系到人民生活和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于農(nóng)民的身份發(fā)生變化，從農(nóng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械木用瘢@就要求為他們提供相應(yīng)的社會(huì)保障(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等)。由于過去農(nóng)村并沒有相應(yīng)的社會(huì)保障措施，這批農(nóng)民也沒有自己的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶并交納相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)金，為他們提供相應(yīng)的社會(huì)保障勢(shì)必成為地方政府沉重的負(fù)擔(dān)。在這里結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的兩種不同方式分別加以討論。

第一，涉及到通過國家征地的形式來處置集體土地和房屋的相關(guān)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，北京市人民政府的相關(guān)文件明確規(guī)定，其補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由征地單位從征地補(bǔ)償費(fèi)中直接撥付到其所在區(qū)、縣的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)工后，與城市居民一樣，由國家、所在企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)后續(xù)的部分。對(duì)于自謀職業(yè)者，可保留其已經(jīng)由征地單位補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶。對(duì)于后續(xù)部分，如果能自行交納本應(yīng)由企業(yè)和個(gè)人分別交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，就仍然可以按照上述辦法進(jìn)行處理。但如果無力支付其后續(xù)部分，其社會(huì)保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶內(nèi)的金額可以在其退休后一次性支付給本人。

第二，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用集體使用土地所涉及到的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，可比照國家征地時(shí)所采取的處理方法來處理，即由集體經(jīng)濟(jì)組織幫助補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于轉(zhuǎn)工人員、自謀職業(yè)者和超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)可比照上述辦法辦理。另外，在以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地的處置并辦理相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的過程中，可采取分期分批的原則，即土地先被征用和開發(fā)的先行轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并辦理相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)，因?yàn)橹挥羞@樣才能保證農(nóng)民在轉(zhuǎn)居后收入有來源、生活有保障，同時(shí)也減輕政府在轉(zhuǎn)居過程中所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力和管理壓力。但在分期分批開發(fā)利用農(nóng)民土地的過程中，政府又要做好中長期規(guī)劃，避免盲目開發(fā)和雜亂開發(fā)。

三、城鄉(xiāng)二元的行政管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的過程中，在城鄉(xiāng)二元管理體制上也要進(jìn)行相應(yīng)的改革，這就對(duì)政府的行政管理提出了新的要求。首先，撤銷鄉(xiāng)、設(shè)立地區(qū)辦事處并合理安排其管轄面積，以地區(qū)辦事處作為城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的過渡形式，集中處理在城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中出現(xiàn)的各種問題以及原鄉(xiāng)建制下的遺留問題。在條件成熟的情況下，可在原來鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上實(shí)行“一套人馬，一塊牌子”，由地區(qū)辦事處來處理城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的遺留問題并對(duì)轄區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，從而避免在行政管理和財(cái)務(wù)管理過程中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部在穩(wěn)步推進(jìn)城市化的進(jìn)程，而行政區(qū)劃的調(diào)整又主要著眼于未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，因此在一定時(shí)期內(nèi)，有些街道和地區(qū)會(huì)同時(shí)存在大量的城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民，因此需要賦予這些街道和地區(qū)辦事處同時(shí)管理城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民的權(quán)力，并分別設(shè)立相關(guān)的科室對(duì)他們進(jìn)行有效的管理。第三，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在較長一段時(shí)間內(nèi)會(huì)同時(shí)存在未轉(zhuǎn)居農(nóng)民和城市居民，這樣一些街道和地區(qū)就需要同時(shí)具有管理居民和農(nóng)民的權(quán)力并設(shè)立分立的科室對(duì)他們進(jìn)行管理。當(dāng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到居民身份的轉(zhuǎn)變之后，對(duì)其的行政管理就應(yīng)從相應(yīng)管理農(nóng)民的科室轉(zhuǎn)移到專門管理居民的科室；當(dāng)原農(nóng)村的自然村撤銷后就要改建為相應(yīng)的社區(qū)以對(duì)其所屬居民提供相應(yīng)的服務(wù)。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

北京市豐臺(tái)區(qū)是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期并存，導(dǎo)致了豐臺(tái)區(qū)從土地管理到行政管理等方面的諸多問題。而這些問題同時(shí)也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題。從北京市豐臺(tái)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和行政管理體制的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)一些有益的經(jīng)驗(yàn)和做法。

第一，在行政區(qū)劃調(diào)整過程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理，首先需要城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)完成對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的改革，完成對(duì)農(nóng)民資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，建立起以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度和股份合作制的原則進(jìn)行管理。這是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行治理的前提條件和基礎(chǔ)。

第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在的客觀情況，在行政區(qū)劃調(diào)整的過程中需要重點(diǎn)處理的問題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)處置。處置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行深入的組織機(jī)制和資產(chǎn)管理改革的基礎(chǔ)上，分步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和運(yùn)作方式、經(jīng)營理念以及經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，并在行政區(qū)劃調(diào)整的過程中完成從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向城市集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)變。

第三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理與政府行政管理理念的創(chuàng)新密不可分。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的長期存在性，這就要求地方政府要努力轉(zhuǎn)變行政管理理念，嘗試建立地區(qū)委員會(huì)，對(duì)管轄范圍內(nèi)城市和農(nóng)村形態(tài)的各種問題進(jìn)行綜合治理，同時(shí)對(duì)未轉(zhuǎn)居農(nóng)民和城市居民進(jìn)行有序管理。在行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整之后，要完成相關(guān)的城鄉(xiāng)銜接問題，從組織機(jī)構(gòu)、人員管理、資產(chǎn)管理等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村向城市的過渡和轉(zhuǎn)變。