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編者按：本論文主要從服務業(yè)投資壁壘的界定;中國服務業(yè)投資的開放過程;政策啟示等進行講述，包括了嚴格限制準入、跟隨性發(fā)展、逐步降低、嚴格遵守入世承諾、全面降低、對外降低投資壁壘、對內促進服務業(yè)競爭、重工業(yè)、輕服務業(yè)的思想存在，服務業(yè)對國民經(jīng)濟發(fā)展的重要性還沒有受到重視等，具體資料請見：

一、服務業(yè)投資壁壘的界定

按照《與貿易有關的投資措施協(xié)定》(TRIMS)的規(guī)定，投資壁壘是指為了促使外國投資者達到某種業(yè)績標準而采取的措施，包括投資準入壁壘、投資經(jīng)營壁壘和投資退出壁壘。TRIMS所指的投資壁壘僅限于扭曲國際貨物貿易的投資措施。聯(lián)合國貿發(fā)會議(UNCTAD)把外國直接投資(FDI)壁壘分為市場準入限制、所有權和管理限制以及運營限制三大類。因此，一般來說，投資壁壘主要是東道國政府設置的、對外國企業(yè)在本國的投資行為有障礙作用的政策措施，也就是說，凡是直接或間接地使外資企業(yè)增加生產(chǎn)或銷售成本的政策措施，都有可能被外國服務廠商認為屬于投資壁壘。

迄今為止，對于服務業(yè)投資壁壘還沒有一個具體的國際多邊協(xié)定對其進行明確界定，但是在許多國際和區(qū)域性貿易協(xié)定中所規(guī)定的投資措施實際上就是服務貿易中的投資壁壘。本文主要針對中國服務業(yè)中政策性投資壁壘的演變過程講行分析。

二、中國服務業(yè)投資的開放過程

(一)嚴格限制準入：1979～1987年

改革開放初期，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，對外開放采取“摸著石頭過河”的漸進式開放模式，因此實行國際上先工業(yè)后服務業(yè)的開放路徑。該階段是中國利用外資的起步階段，初步建立了管理外商直接投資的政策框架，創(chuàng)造了基本的投資環(huán)境，制定并頒布了管理FDI的法律法規(guī)，形成初步的FDI政策框架，實行區(qū)域性的FDI優(yōu)勢政策，對FDI準人的行業(yè)進行嚴格限制等。在此期間，允許準入的行業(yè)主要在制造業(yè)部門，服務業(yè)總體的投資壁壘非常高，但在旅游、房地產(chǎn)和餐飲服務業(yè)部門對外資的限制相對較松。1987年底，原國家計委頒發(fā)了《指導吸收外商投資方向暫行規(guī)定》，把外商投資項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，其中對外資準人領域做了較大的限制，服務業(yè)的對外開放還沒有提上議程，禁止性和限制性投資壁壘都很高。

(二)跟隨性發(fā)展：1988～1995年

經(jīng)過一段時間的發(fā)展，中國的投資環(huán)境逐步規(guī)范改善，但對外開放的部門依然集中在第二產(chǎn)業(yè)，對服務業(yè)外商直接投資的政策沒有明顯的放松，投資壁壘依然較高。大多數(shù)服務部門，特別是生產(chǎn)者服務部門還沒有對外資企業(yè)開放。1990年《中華人民共和國外資企業(yè)實施細則》第四條規(guī)定，下列行業(yè)禁止設立外資企業(yè)：(1)新聞、出版、廣播、電視、電影；(2)國內商業(yè)、對外貿易、保險；(3)郵電通信；(4)中國政府規(guī)定禁止設立外資企業(yè)的其他行業(yè)。第五條規(guī)定，下列行業(yè)限制設立外資企業(yè)：(1)公用事業(yè)；(2)交通運輸；(3)房地產(chǎn)；(4)信托投資；(5)租賃?？梢钥闯?，禁止性和限制性部門主要集中在服務業(yè)。雖然對外資企業(yè)所作的出口規(guī)定及其對出口比率的限制作了根本性變更，從過去的70％下降到40％，但是由于服務業(yè)的投資壁壘很高，這些規(guī)定對服務業(yè)利用外資并沒有產(chǎn)生實質性的激勵作用。

1992～1995年是中國外商直接投資自由化快速發(fā)展的階段，但該階段主要是放松第二產(chǎn)業(yè)的投資壁壘。對服務業(yè)而言，一方面由于重工業(yè)、輕服務業(yè)的思想存在，服務業(yè)對國民經(jīng)濟發(fā)展的重要性還沒有受到重視；另一方面，由于認為金融、電信、交通運輸?shù)确諛I(yè)屬于自然壟斷部門，不適宜對外資企業(yè)和內資企業(yè)開放，因此實行嚴格的市場準入限制。1995年，中國重新了《指導外商投資方向暫行規(guī)定》，同時《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，將鼓勵類、限制類和禁止類項目具體化，除此之外，皆為允許對外開放的領域?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導目錄》成為指導外資進入的重要法律文件。

(三)逐步降低：1996-2001年

1995年底到2001年11月15日是中國加入世界貿易組織的關鍵階段。隨著中美雙邊關系的發(fā)展和高層互訪，中國政府代表團權限增大，關鍵時刻政治決斷，1999年和美國達成雙邊協(xié)議，清除了中國人世的主要障礙。之后，中國又和歐盟就中國人世達成一攬子協(xié)議。這些談判的障礙主要體現(xiàn)在：農(nóng)產(chǎn)品關稅減讓和服務貿易開放領域和開放程度。在此期間，中國頒布了一批新的涉外法律法規(guī)，其中一些就是專門針對服務業(yè)外商直接投資的。例如，2001年8月14日，對外貿易經(jīng)濟合作部《外商投資租賃公司審批管理暫行辦法》，允許投資性公司為國內企業(yè)提供相關技術培訓。但要求只能采用合資或合作形式，設立外商投資租賃公司，應引進國際上先進的租賃企業(yè)的經(jīng)營管理經(jīng)驗，促進中國租賃業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益。2000年6月23日，衛(wèi)生部和對外貿易經(jīng)濟合作部聯(lián)合了《中外合資、合作醫(yī)療機構管理暫行辦法》，對在中國中、西部地區(qū)或老、少、邊、窮地區(qū)設立合資醫(yī)院的條件適當放寬。此外，相關部門還了《中外合資對外貿易公司試點暫行辦法》、《外商投資商業(yè)企業(yè)試點辦法》、《外商投資鐵路貨物運輸業(yè)審批與管理暫行辦法》、《外商獨資船務公司審批管理暫行辦法》等。通過公布這些規(guī)定，允許外國投資者以合營方式從事鐵路貨物運輸；擴大了投資者在中國從事醫(yī)療機構、租賃、船務公司等行業(yè)可以擁有的股權和管理經(jīng)營權。

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》在1997年再次修改，使得對外資開放的行業(yè)和部門大幅度增加，許多新的領域逐步開始向外商開放。例如，在交通運輸、郵電通訊、礦產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)，許多國家視為涉及本國經(jīng)濟命脈和國家安全的領域，中國將其列入了鼓勵類的外商投資行業(yè)。最引人注目的是對銀行、保險、外貿、會計師事務所、律師事務所、零售商業(yè)等服務行業(yè)有限度的開放，此舉走在了許多發(fā)展中國家的前列。完全禁止外國投資的行業(yè)已經(jīng)比較有限，其中服務業(yè)主要是新聞業(yè)和廣播影視業(yè)。

在該階段，中國也開始認識到服務業(yè)在國民經(jīng)濟增長中的重要作用，同時出于人世談判中服務業(yè)對外開放的壓力，開始放松對服務業(yè)的管制，降低對服務業(yè)利用外資的限制。

(四)嚴格遵守入世承諾：2002～2006年

2001年12月11日，中國加入世界貿易組織，成為世貿組織的一員。在人世法律中，中國對服務貿易作了相當大的承諾，其中絕大部分是針對服務業(yè)外商直接投資的。按照人世承諾，擴大服務業(yè)對外開放，在商業(yè)、外貿、運輸、醫(yī)療、教育、金融、保險、電信等各類中介服務等服務貿易領域進一步放寬對外商投資的限制，使外商在更廣闊的層面對促進中國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮作用。同時，國家相關部門制定或修改了《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》、《外商投資商業(yè)領域管理辦法》、《外商投資電影院暫行規(guī)定》等，加強對服務業(yè)開放的管理。

為適應加入WTO的需要，2002年3月11日又重新修訂了《指導外商投資方向的規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，在投資準入方面進一步開放。主要變動如下：一是將鼓勵類目錄由186條增加到262條，而限制類目錄則由112條減少到75條，大幅度放寬了行業(yè)準入限制，其中最為突出的是將原先禁止外商投資的電信、燃氣、熱力、供排水等城市管網(wǎng)建設首次列為對外開放領域。二是進一步擴大服務貿易領域開放度，如外資銀行、保險、證券、基金、金融、商業(yè)、外貿、運輸、旅游、法律服務、會計審計、音像制品、外商商業(yè)特許經(jīng)營、直銷經(jīng)營等行業(yè)，均按照中國加入世貿組織的承諾，在開放的地域、數(shù)量、經(jīng)營范圍、股比要求上做出了更為寬松的規(guī)定，使得服務貿易成為新的外國直接投資熱點。與此相適應，在外商投資服務貿易領域的法律體系構建方面，有關建筑、會計服務、教育、商業(yè)、物流、醫(yī)療、教育、民航等行業(yè)的市場準人規(guī)定及相關法律規(guī)范正在制定中。2004年，國務院根據(jù)發(fā)展需求，對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》進行第五次修訂，進一步縮小服務業(yè)限制和禁止的范圍。

(五)全面降低：2007年至今

2006底人世過渡期結束，中國全面履行了服務業(yè)對外開放的承諾。隨后，新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》也于2007年12月1日起生效。在服務業(yè)領域，新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》在全面落實中國加入世貿組織承諾的同時，積極穩(wěn)妥擴大開放，增加承接服務外包、現(xiàn)代物流等鼓勵類內容；減少限制類和禁止類條目，將原限制外商投資的貨物租賃、貨運、外貿公司等調整為允許類條目，將原禁止外商投資的期貨公司、電網(wǎng)建設和經(jīng)營列為對外開放領域；對金融業(yè)外資投資限制尺度有所放寬，鼓勵類包括銀行、金融租賃公司、財務公司、信托投資公司、貨幣經(jīng)紀公司；保險公司(壽險公司外資比例不超過50％)；證券公司(限于從事A股承銷、B股和H股以及政府和公司債券的承銷和交易，外資比例不超過1／3)；證券投資基金管理公司(外資比例不超過49％)以及保險經(jīng)紀公司和期貨公司(中方控股)。但對部分涉及國家經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)，對外資開放較為謹慎。

新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》標志著中國服務業(yè)進入對外資企業(yè)全面開放階段，投資壁壘進一步降低。但是，為了抑制房地產(chǎn)泡沫，新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》將房地產(chǎn)業(yè)列人限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，以規(guī)范對房地產(chǎn)市場的管理。

三、政策啟示

從中國服務業(yè)投資壁壘的演進過程來看，中國服務業(yè)的對外開放是漸進發(fā)展的。投資壁壘的設置既與中國服務業(yè)的發(fā)展水平相關和國家產(chǎn)業(yè)政策相關，也與國際壓力(如人世談判)相關。目前，中國服務業(yè)利用外商直接投資依然存在較多限制。隨著人世過渡期的結束，服務業(yè)外商直接投資自由化將面臨進一步的壓力與挑戰(zhàn)。在全球服務業(yè)外商投資自由化的背景下，政府有兩個策略選擇：對外逐步降低投資壁壘和對內促進服務業(yè)競爭。

(一)對外降低投資壁壘

在服務貿易自由化的背景下，降低服務業(yè)投資壁壘已經(jīng)成為各國政府不能回避的問題，但是鑒于降低投資壁壘所帶來的負面效應以及部分服務部門在國家政治、經(jīng)濟與文化安全中的重要地位，東道國不會盲目降低投資壁壘。迫于國際壓力，開放是必然的，但不是一蹴而就。由于不同的服務部門具有明顯的異質性，因此在設置投資壁壘時對不同的服務部門應該選擇不同的投資壁壘。對于發(fā)展較成熟的服務業(yè)部門，可以選擇較低的投資壁壘；而對于發(fā)展還處于初級階段的部門，可以選擇較高的投資壁壘。對于不涉及國家安全的服務部門，可以選擇較低的投資壁壘；而對于涉及國家安全的服務部門，則可以選擇較高的投資壁壘。并且，對同一個服務部門，可以時間作為自由化的控制手段，在不同的時間選擇不同的投資壁壘。在該部門競爭力比較弱的時候，選擇較高的投資壁壘；當該部門具備一定的國際競爭力時，就可以選擇較低的投資壁壘?？梢?，中國可以通過投資壁壘的靈活控制，有步驟、有計劃地對外資開放本國的服務業(yè)市場。在每一階段，都要選擇最具有競爭力的部門首先開放，對于那些不具備開放條件的部門，要創(chuàng)造以后能夠開放的條件。

(二)對內促進服務業(yè)競爭

中國服務業(yè)壟斷程度高，市場競爭嚴重不足。中國在對外開放的同時，要打破國內服務業(yè)的部門壟斷，降低市場準入壁壘，依靠國內服務行業(yè)自身競爭促進發(fā)展，增強國際競爭力水平。雖然促進服務業(yè)國內競爭會使本國服務生產(chǎn)企業(yè)的生存壓力加大，但本國的服務消費者或使用者(比如服務作為商品或其他服務生產(chǎn)中間投入時)將因為服務價格的下降而得到實實在在的好處。同時，鼓勵競爭將有利于本國服務業(yè)發(fā)展，同時抑制外資企業(yè)在本國市場上的擴張。因此，東道國政府應該積極采取措施促進除涉及國家利益不宜對外開放外的其他服務部門進行充分競爭，并把促進競爭當作推動本國服務業(yè)發(fā)展的長期戰(zhàn)略。