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編者按：本論文主要從現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算改革存在的問(wèn)題；部門(mén)預(yù)算改革的深化等進(jìn)行講述，包括了細(xì)化問(wèn)題、完整性問(wèn)題、科學(xué)性問(wèn)題、民主性問(wèn)題、法治性問(wèn)題、增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)、深化“收支兩條線”改革、繼續(xù)完善適合國(guó)情的零基預(yù)算法、加快預(yù)算管理公開(kāi)化的進(jìn)程等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

摘要：部門(mén)預(yù)算改革歷經(jīng)7年，效果顯著，但在細(xì)化、完整、科學(xué)、民主、法治幾個(gè)方面，仍需進(jìn)一步深化。文章建議增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)；深化“收支兩條線”改革；完善適合國(guó)情的零基預(yù)算法；構(gòu)建一個(gè)多層次的、有效的部門(mén)預(yù)算監(jiān)督體系；修訂預(yù)算法；推進(jìn)其他配套改革。

關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算；預(yù)算指導(dǎo)；綜合預(yù)算；零基預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督；預(yù)算法

一、現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算改革存在的問(wèn)題

（一）細(xì)化問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算改革的最大成效就是改變了以前預(yù)算編制粗糙的做法，將預(yù)算細(xì)化到單位和具體項(xiàng)目，大大提高了預(yù)算的透明度。但是，由于部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)間大大提前，在編制“一上”預(yù)算時(shí)，部門(mén)和單位往往連下年的大政方針和具體工作計(jì)劃都難以確定，要求財(cái)務(wù)人員編制出需要多少經(jīng)費(fèi)并細(xì)化到項(xiàng)目，十分困難，帶來(lái)了兩個(gè)主要問(wèn)題：一是部門(mén)擔(dān)心預(yù)算經(jīng)費(fèi)少了，影響明年工作，而盡量多報(bào)項(xiàng)目，這往往超出了財(cái)政的供給能力，財(cái)政部門(mén)只能削減部門(mén)編制的預(yù)算，使部門(mén)事倍功半，疲于應(yīng)付。二是部門(mén)預(yù)算無(wú)法細(xì)化以致預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整，達(dá)不到預(yù)定的改革目標(biāo)。

（二）完整性問(wèn)題

盡管很多地方進(jìn)行了綜合預(yù)算的試點(diǎn)，但有些部門(mén)單位的預(yù)算編制沒(méi)有體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則，一些部門(mén)沒(méi)有按規(guī)定將預(yù)算外收入和其他收入全部編入部門(mén)預(yù)算，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在2005年度中央預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中，少報(bào)一項(xiàng)政府性基金，2005年底結(jié)余23.61億元。有的預(yù)算外資金雖已列入部門(mén)預(yù)算，但支出仍是分資金來(lái)源自求平衡，未能統(tǒng)籌使用；有的預(yù)算外資金雖然納入財(cái)政專戶管理，但留用比例過(guò)高，隨收隨支。上述問(wèn)題表明，綜合預(yù)算思想在部門(mén)預(yù)算編制中并沒(méi)有得到徹底執(zhí)行。究其原因，除了傳統(tǒng)編制思想影響之外，各類資金的管理方法不統(tǒng)一、預(yù)算外收入和其他收入的不確定性等都影響了綜合預(yù)算試點(diǎn)的結(jié)果。

（三）科學(xué)性問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算改革要求采用科學(xué)的零基預(yù)算法，但“零基預(yù)算法”卻難以真正實(shí)現(xiàn)。人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)采用公式計(jì)算，即將部門(mén)的編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)乘以人均人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確切來(lái)說(shuō)并不屬于“零基預(yù)算法”。因此，零基預(yù)算法主要體現(xiàn)在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上。但是，中國(guó)現(xiàn)行的管理技術(shù)、財(cái)力以及政治體制制約了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的排序過(guò)程。其一，零基預(yù)算要求的按成本效益分析的排序方法，在中國(guó)缺乏相應(yīng)的人力和信息支撐，技術(shù)條件太差。其二，在財(cái)力非常緊張的情況下，如果嚴(yán)格實(shí)施零基預(yù)算，絕大部分的專項(xiàng)都可能無(wú)法得到資助，一旦這種情況出現(xiàn)，要繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算就會(huì)面臨非常大的阻力。其三，領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然繼續(xù)存在，這意味著政治權(quán)力的非正式安排將會(huì)干擾零基預(yù)算的排序過(guò)程和排序結(jié)果。另外，零基預(yù)算原則與單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策之間也存在沖突。教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化宣傳等方面的法律法規(guī)都對(duì)地方財(cái)政相應(yīng)項(xiàng)目的支出作出了具有約束性的規(guī)定，要求地方財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目支出每年要有一定幅度或比例的增長(zhǎng)，這正好與零基預(yù)算的原則相悖。

（四）民主性問(wèn)題

“公開(kāi)性”是預(yù)算原則之一，沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有民主。從形式上看，目前各級(jí)政府預(yù)算已基本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)化，并擁有財(cái)政部門(mén)、人大機(jī)關(guān)、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)公眾等多個(gè)監(jiān)督主體，但是民主監(jiān)督仍然難以有效實(shí)現(xiàn)。從財(cái)政部門(mén)看，其作為部門(mén)預(yù)算的直接監(jiān)督者，更多關(guān)注的是預(yù)算資金的切塊分配，而對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的真實(shí)性、綜合性、績(jī)效性的審查并不重視。從審計(jì)部門(mén)看，近年來(lái)的政府審計(jì)報(bào)告揭示出預(yù)算管理領(lǐng)域存在的大量違紀(jì)違規(guī)案件，成為人大評(píng)價(jià)政府預(yù)算執(zhí)行工作的一個(gè)重要依據(jù)。但審計(jì)監(jiān)督更多的是事后審計(jì)，并且，由于審計(jì)部門(mén)直接隸屬于政府，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的方式，削弱了審計(jì)監(jiān)督的作用。從人大機(jī)關(guān)看，由于受審查力量、審查時(shí)間等因素的限制，再加上缺乏相應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系及項(xiàng)目的成本效益分析，致使人大進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，難以觸及到實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。從社會(huì)公眾看，各部門(mén)預(yù)算案僅為部門(mén)、財(cái)政、人大獲悉，社會(huì)公眾信息匱乏，特別在目前政治大環(huán)境下，公眾仍缺乏參與意識(shí)和有效的參與渠道。

（五）法治性問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算改革后，預(yù)算編制質(zhì)量大大提高，預(yù)算約束力逐步增強(qiáng)。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律觀念淡薄，監(jiān)督不到位，在部門(mén)預(yù)算中利用職權(quán)腐敗的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，而這些腐敗行為在層層社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的保護(hù)下，常常因核實(shí)查證困難而大事化小，小事化了。無(wú)法可依問(wèn)題也比較突出。預(yù)算法雖對(duì)支出預(yù)算管理各方面都有規(guī)定，但比較原則、籠統(tǒng)，尚缺乏一些與之配套的子法，并且在部門(mén)預(yù)算改革中也沒(méi)有將責(zé)任具體到人。這樣在具體執(zhí)行就有不少困難，尤其是對(duì)于檢查出來(lái)的大量違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的案件，財(cái)政如何處理，尚無(wú)可依的具體法規(guī)。盡管違反預(yù)算的事件時(shí)有發(fā)生，但迄今為止還沒(méi)有一位政府官員因違反政府預(yù)算而被追究法律責(zé)任的。另外，按照預(yù)算法對(duì)預(yù)算調(diào)整概念的界定，只有當(dāng)原來(lái)平衡的預(yù)算出現(xiàn)了不平衡或原來(lái)舉借國(guó)內(nèi)外債務(wù)的規(guī)模被突破才屬于預(yù)算調(diào)整，在總支出仍小于或等于總收入的前提下，隨意變更預(yù)算用途，就不屬于預(yù)算調(diào)整，不需要經(jīng)過(guò)人大及其常委會(huì)的批準(zhǔn)。這樣勢(shì)必使預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督與制約，影響了預(yù)算的法治性和權(quán)威性。

二、部門(mén)預(yù)算改革的深化

（一）增加預(yù)算編制指導(dǎo)環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的“二上二下”的預(yù)算編制程序可改為“三下二上”，即在原先“二上二下”之前增加“一下”。具體來(lái)說(shuō)，就是由財(cái)政部門(mén)對(duì)下年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)合國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，對(duì)下年財(cái)政形勢(shì)進(jìn)行分析，提出下年的政府預(yù)算編制總框架，確定財(cái)政收入支出的增長(zhǎng)幅度和重點(diǎn)，下達(dá)給各部門(mén)，各部門(mén)根據(jù)財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)編制下年的部門(mén)預(yù)算，使部門(mén)預(yù)算編制更加符合政府的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，提高效率。同時(shí)，部門(mén)也應(yīng)具有前瞻性，根據(jù)部門(mén)的發(fā)展目標(biāo)，早做計(jì)劃，使細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算得以實(shí)現(xiàn)。

（二）深化“收支兩條線”改革

各單位的預(yù)算外資金都是財(cái)政性資金，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)預(yù)算內(nèi)外兩塊資金的來(lái)源、數(shù)量、規(guī)模和支出方向、結(jié)構(gòu)、比例進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，以形成一個(gè)部門(mén)完整的綜合預(yù)算。首先采取以外保內(nèi)、綜合平衡的編制方法，將預(yù)算外資金優(yōu)先抵用于部門(mén)正常辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、現(xiàn)代化信息設(shè)備的購(gòu)買、辦案經(jīng)費(fèi)和經(jīng)審批的基本建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金用于個(gè)人獎(jiǎng)金福利的發(fā)放水平。其次，盡快建設(shè)好銀行與財(cái)政的聯(lián)網(wǎng)，以便加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算外收入的監(jiān)管；清理各種收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；加大對(duì)私設(shè)小金庫(kù)、隱瞞部門(mén)預(yù)算外資金的查處力度，對(duì)違規(guī)部門(mén)的處罰，除了減少次年預(yù)算內(nèi)資金的撥款額度外，還應(yīng)把預(yù)算外資金的管理效績(jī)與部門(mén)負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核掛鉤，建立預(yù)算支出具體責(zé)任人制度。其次，取消其他預(yù)算分配權(quán)部門(mén)的“二次分配”權(quán)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，發(fā)改委、科技部門(mén)等單位的預(yù)算資金分配權(quán)應(yīng)該集中到財(cái)政部門(mén)，以改變預(yù)算資金多頭管理的現(xiàn)狀，保證部門(mén)預(yù)算的規(guī)范性與完整性。最后，應(yīng)按部門(mén)收入的特點(diǎn)劃分收入類型，對(duì)收入變化大且難于預(yù)測(cè)的項(xiàng)目，規(guī)定當(dāng)年如果有收入，應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，不在當(dāng)年安排支出。

（三）繼續(xù)完善適合國(guó)情的零基預(yù)算法

西方的零基預(yù)算法，在我國(guó)目前的管理技術(shù)、財(cái)力以及政治體制等條件下，只是一個(gè)完美理論。吸收其理論精華，完善適合我國(guó)國(guó)情的零基預(yù)算法，才是明智之舉。

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，制定合理的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。這就要求各部門(mén)在上報(bào)部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)提供真實(shí)、準(zhǔn)確和完整的預(yù)算基礎(chǔ)信息。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)也要通過(guò)細(xì)致、有效的調(diào)查，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)按照實(shí)際情況和財(cái)力予以制定或修訂，并逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物定額與預(yù)算撥款定額的有機(jī)結(jié)合。

2.圍繞“目標(biāo)、有效性、效率”三原則，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。在項(xiàng)目支出上實(shí)行零基預(yù)算改革，要把主要著力點(diǎn)放在“目標(biāo)、有效性、效率”三原則上。首先，要求政府制定嚴(yán)格的、具體化的、可量化的目標(biāo)。目標(biāo)的制定以國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)，與政府職能轉(zhuǎn)變相配合。其次，必須組織專家對(duì)項(xiàng)目有效性進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)可考慮項(xiàng)目與整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系、項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的可行性、項(xiàng)目的緊急程度、執(zhí)行部門(mén)與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度、項(xiàng)目組織管理的有效性、項(xiàng)目是否有融資要求等。評(píng)審結(jié)果作為排序的重要依據(jù)。

3.建立從項(xiàng)目事前審批到事后跟蹤問(wèn)效，貫穿項(xiàng)目管理全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)效率要求。對(duì)資金低效使用、沒(méi)有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費(fèi)的，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，確保財(cái)政資金的安全有效運(yùn)行。

（四）加快預(yù)算管理公開(kāi)化的進(jìn)程

部門(mén)預(yù)算監(jiān)督既包括財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，也包括來(lái)自人大機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及社會(huì)輿論等的外部監(jiān)督，它們相互配合共同組成一個(gè)立體的部門(mén)預(yù)算監(jiān)督體系。

1.財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政機(jī)關(guān)在部門(mén)預(yù)算管理活動(dòng)中，應(yīng)重視對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的合法性、真實(shí)性、完整性、績(jī)效性進(jìn)行審查。

2.審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)改變現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督中過(guò)份強(qiáng)調(diào)事后審計(jì)的做法，加大事中審計(jì)的力度。同時(shí)還應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，將各級(jí)政府審計(jì)部門(mén)從政府中劃出，直接歸屬同級(jí)人大，由人大建立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府預(yù)、決算進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)。

3.人大監(jiān)督，它是最具權(quán)威的監(jiān)督。細(xì)化財(cái)政收支預(yù)算項(xiàng)目，建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充實(shí)預(yù)算法中對(duì)部門(mén)預(yù)算的審查內(nèi)容、審查程序、審查時(shí)間及其違反預(yù)算法所承擔(dān)的責(zé)任等條款，有利于加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督。

4.社會(huì)監(jiān)督，由于社會(huì)監(jiān)督的影響廣、時(shí)效快，因而在部門(mén)預(yù)算監(jiān)督體系中能夠發(fā)揮不可替代的特殊作用。政府部門(mén)預(yù)算的公開(kāi)和透明是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用的前提。

因此，應(yīng)努力加快預(yù)算管理公開(kāi)化的進(jìn)程，政府不僅要公開(kāi)政府財(cái)政預(yù)、決算草案，同時(shí)要定時(shí)（或不定時(shí)）公布預(yù)算執(zhí)行情況，讓納稅人對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)有所了解。同時(shí)，對(duì)于一些社區(qū)項(xiàng)目可邀請(qǐng)社區(qū)群眾參與決策，增強(qiáng)群眾的參與意識(shí)。目前我國(guó)一些地方試點(diǎn)的“參與式預(yù)算”，值得推廣。

（五）修訂預(yù)算法，增強(qiáng)法制觀念

預(yù)算的法治性應(yīng)包括兩點(diǎn)：第一是在預(yù)算審批和執(zhí)行中要體現(xiàn)出合法性和法的權(quán)威性。第二是要對(duì)違反預(yù)算執(zhí)行的行為做到違法必究，同時(shí)在處理時(shí)做到有法可依。預(yù)算法是我國(guó)規(guī)范預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)和執(zhí)行的基本法律，至今為止，預(yù)算法已頒布11年，隨著我國(guó)公共財(cái)政模式和財(cái)政管理制度改革的推進(jìn)，預(yù)算法的內(nèi)容滯后性和與其他相關(guān)政策要求的沖突性已經(jīng)越來(lái)越顯化，因此，對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修訂是當(dāng)前一項(xiàng)緊迫任務(wù)。比如：明確預(yù)算法在預(yù)算中的主體地位，規(guī)范其與其他專業(yè)法之間的關(guān)系；引入“臨時(shí)預(yù)算”的概念，并賦予其法律意義，以解決我國(guó)在預(yù)算執(zhí)行與批準(zhǔn)的時(shí)差中無(wú)法可依的問(wèn)題；對(duì)預(yù)算調(diào)整的概念進(jìn)行重新界定，將預(yù)算變更歸入預(yù)算調(diào)整的范圍，避免預(yù)算執(zhí)行中有意規(guī)避法律現(xiàn)象的發(fā)生；增加對(duì)違法行為進(jìn)行懲治的可操作的法律條款等等。同時(shí)，推進(jìn)執(zhí)法力度，增強(qiáng)法制意識(shí)。

（六）推進(jìn)其他配套改革

部門(mén)預(yù)算改革是推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的一項(xiàng)重大改革，它不是孤立的，必須與其他改革相配套。

1.推進(jìn)政治體制改革。預(yù)算制度以政治制度為根本，沒(méi)有相應(yīng)政治制度改革為基礎(chǔ)，預(yù)算管理手段或模式的單兵突進(jìn)只會(huì)起到管理技術(shù)或形式上改革的效果，預(yù)算改革不可能完全成功。例如，前面提到的各種非正式預(yù)算制度對(duì)零基預(yù)算改革的制約；民主建設(shè)滯后使預(yù)算監(jiān)督難以落實(shí)等，這些都說(shuō)明我國(guó)必須在預(yù)算改革的同時(shí)進(jìn)行政治體制改革。

2.在新的政府收支分類下，實(shí)行部門(mén)預(yù)算與政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度的進(jìn)一步對(duì)接。規(guī)范的部門(mén)預(yù)算與完備的政府采購(gòu)制度、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度三者構(gòu)成公共財(cái)政框架體系的三大支柱，部門(mén)預(yù)算最終要依靠政府采購(gòu)制度和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度去實(shí)施，這就要求三者應(yīng)有基本協(xié)調(diào)的步伐，這樣才利于鞏固政府預(yù)算改革階段性成果。