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摘要：作者在闡明我國(guó)耕地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出由于人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了我國(guó)人地矛盾的嚴(yán)重激化和耕地的持續(xù)減少。從可持續(xù)發(fā)展的角度，我國(guó)提出了保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，作為新一輪土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想，提出了協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾與整治；保護(hù)與改造利用；可持續(xù)發(fā)展

1.耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的內(nèi)涵

目前，我國(guó)對(duì)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的內(nèi)涵有多種看法，其區(qū)別在與對(duì)耕地總量的認(rèn)識(shí)不同，主要有以下四種觀(guān)點(diǎn)。

1.1第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為耕地總量是耕地面積的總量，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就是保證耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡。這一觀(guān)點(diǎn)已被廣大的土地行政管理部門(mén)所接受和使用，在新一輪土地利用總體規(guī)劃中得到實(shí)施，但其可能導(dǎo)致土地質(zhì)量下降。

1.2第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為耕地總量是耕地的數(shù)量和質(zhì)量的總和，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是保持一定質(zhì)量的耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡。其能保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，較前一觀(guān)點(diǎn)有較大進(jìn)步。其保證的耕地總量依然是一個(gè)絕對(duì)的概念。

1.3第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為耕地總量是耕地面積總數(shù)、耕地質(zhì)量水平和耕地產(chǎn)出水平的總和。此觀(guān)點(diǎn)與前兩個(gè)觀(guān)點(diǎn)的最大區(qū)別是耕地總量是一個(gè)相對(duì)概念，所謂保持耕地總量不變是保持耕地的產(chǎn)出不變，因我國(guó)提出保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就是為了滿(mǎn)足人們的糧食要求。這一觀(guān)點(diǎn)提出了一個(gè)系統(tǒng)觀(guān)。

1.4在江蘇南通市，市委、市政府在1997年提出在本市內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)跨世紀(jì)人均耕地動(dòng)態(tài)平衡的新目標(biāo)，而且提出了相應(yīng)的條件和實(shí)施措施。其所指的耕地總量是人均耕地面積。

前述四種觀(guān)點(diǎn)，無(wú)論耕地總量的內(nèi)容和內(nèi)涵如何，都是現(xiàn)狀水平，沒(méi)有考慮人口、科技對(duì)糧食生產(chǎn)的影響；而且耕地問(wèn)題只是人地問(wèn)題中的一部分。因此我們討論耕地問(wèn)題應(yīng)放在人地關(guān)系這一大的系統(tǒng)中去探索、思考，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，去處理耕地問(wèn)題。在這種思路的指導(dǎo)下，耕地總量是指在規(guī)定的生活質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)水平下，按正常水平的科技投入，其產(chǎn)出能滿(mǎn)足我國(guó)人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就是保持前述耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量的動(dòng)態(tài)平衡。在這種觀(guān)點(diǎn)的指導(dǎo)下，我們能保證人口對(duì)糧食的需求，也能保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)和有序發(fā)展。

2.我國(guó)耕地資源的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

2.1耕地總量銳減，人均耕地面積不斷下降

近10年來(lái)，因各項(xiàng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等減少耕地達(dá)1.03億畝，周期開(kāi)發(fā)復(fù)墾增加耕地7400萬(wàn)畝，增減相抵，耕地凈減少2899萬(wàn)畝，年均凈減少耕地290萬(wàn)畝，相當(dāng)于每年減少了3個(gè)中等縣的耕地面積。

從人均耕地面積看，建國(guó)初期我國(guó)人均耕地面積約2.7畝，而從1978年到1994年，人均占有耕地又從1.55畝減少至1.19畝，相當(dāng)于世界平均水平的1/4，全國(guó)有1/3的省（區(qū)、市）人均耕地不足1畝，其中廣東、福建、浙江人均耕地在0.6畝以下，已低于日本人均0.7畝耕地的水平。

2.2耕地質(zhì)量嚴(yán)重衰退

2.2.1水土流失

全國(guó)耕地水土流失總面積為6.81億畝，每年流失土壤10億噸。其中黃土高原和西南地區(qū)最為嚴(yán)重；其次東北、華北和長(zhǎng)江中下游地區(qū)。人為因素是造成水土流失的主要原因。隨著人口不斷增加，涵養(yǎng)水土的林地和草地面積越來(lái)越少，特別是在許多不宜開(kāi)墾的陡坡地進(jìn)行開(kāi)墾，造成嚴(yán)重的水土流失。

2.2.2耕地沙化

全國(guó)沙化耕地面積為3800多萬(wàn)畝，其中東北、華北和西北地區(qū)的11個(gè)?。ㄊ校?，占全國(guó)沙化耕地面積的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是過(guò)度開(kāi)墾、過(guò)度放物、工交城建破壞植被、水資源利用不當(dāng)?shù)热藶橐蛩亍?/p>

2.2.3土壤鹽漬化

我國(guó)鹽漬化耕地面積為11450萬(wàn)畝，主要分布在黃淮平原，黃土高原和沿海地帶。鹽漬化土壤的有機(jī)質(zhì)含量低，微生物活動(dòng)能力差，土壤板結(jié)。這是我國(guó)主要中低產(chǎn)耕地類(lèi)型之一，嚴(yán)重制約了水稻、玉米、大豆、小麥等農(nóng)作物產(chǎn)量的提高。

2.2.4耕地污染

耕地污染主要來(lái)自工業(yè)“三廢”和農(nóng)業(yè)大量使用化肥、農(nóng)藥，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)耕地造成的污染較為嚴(yán)重。此外，污水灌溉利用不當(dāng)，也使耕地受到金屬和有機(jī)物質(zhì)的污染。

2.2.5地力衰竭

由于缺乏地力補(bǔ)償機(jī)制，以及農(nóng)業(yè)收入太低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，造成農(nóng)民忽視培肥地力，采用粗放經(jīng)營(yíng)，掠奪性使用土地，結(jié)果使耕地肥力不斷下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展后勁日漸不足。而且，由于農(nóng)民缺乏養(yǎng)肥土地的知識(shí)，用肥結(jié)構(gòu)不合理，使耕地有機(jī)質(zhì)含量低，地力下降速度加快。

2.4耕地保護(hù)措施不力

2.4.1土地使用審批不權(quán)不當(dāng)

一些?。▍^(qū)、市）以地方立法的形式層層下放土地審批權(quán)，造成土地審批失控。另外，普遍存在建設(shè)項(xiàng)目用地不按規(guī)定權(quán)限和程序?qū)徟那闆r。2.4.2土地的宏觀(guān)調(diào)空能力弱

由于土地利用規(guī)劃和計(jì)劃執(zhí)行不力，削弱了土地的宏觀(guān)調(diào)空能力，很多地方對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域或大面積的建設(shè)項(xiàng)目用地，在沒(méi)有投資或項(xiàng)目的情況下一次性供地，造成土地閑置。

2.4.3土地法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán)

現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)集體非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)管理規(guī)定不具體、不明確，制止自發(fā)交易較難，致使集體土地流轉(zhuǎn)秩序混論，造成大量耕地浪費(fèi)。此外，土地法律法規(guī)等的執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法難的問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有解決。

2.4.4現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度不合理

土地產(chǎn)權(quán)是指以土地作為財(cái)產(chǎn)客體的各種權(quán)利總和。在現(xiàn)行城市土地產(chǎn)權(quán)制度中，由于城市土地產(chǎn)權(quán)主體不明確直接導(dǎo)致耕地難以有效保護(hù)；城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，加速了對(duì)耕地的蠶食。在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不明確；集體土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰；現(xiàn)行集體地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理；集體土地產(chǎn)權(quán)制度安排不合理，導(dǎo)致土地資源配置和耕地質(zhì)量保護(hù)困難。

2.4.6中低產(chǎn)田大量存在

據(jù)國(guó)家土地管理局的研究材料，我國(guó)中低產(chǎn)田面積約為總耕地面積的80%以上。如在今后20~30年中能將中低產(chǎn)田全部加以改造，以畝增100公斤糧計(jì)，則可獲1600億公斤糧，按當(dāng)前畝產(chǎn)算也等于增加耕地7億畝。

3.實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的措施

目前，探討方法主要從技術(shù)角度出發(fā)，提出了“開(kāi)源、節(jié)流、挖潛”及相應(yīng)的技術(shù)手段。

3.1制度創(chuàng)新

所謂制度創(chuàng)新是指能夠使創(chuàng)新者獲得追加利益的現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)體制及運(yùn)行機(jī)制的變革，而產(chǎn)生一種更有效益的變遷過(guò)程。一個(gè)較高效率制度的建立能充分協(xié)調(diào)耕地問(wèn)題各方的關(guān)系，優(yōu)化配置土地，使勞動(dòng)、資本、技術(shù)等充分發(fā)揮作用，從而促使社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

3.2技術(shù)創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)的每次突破性進(jìn)展總能導(dǎo)致人地關(guān)系的組織水平、組織結(jié)構(gòu)、組織形式的革新。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家的研究，中國(guó)糧食單產(chǎn)的提高主要依靠科技的進(jìn)步。1976年開(kāi)始推行雜交水稻，水稻平均畝產(chǎn)量提高了20%，七八十年代的農(nóng)業(yè)科技革命使糧食單產(chǎn)提高40%。因此，應(yīng)在種子、栽培、農(nóng)藥、灌溉、農(nóng)機(jī)、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創(chuàng)新，提高糧食作物的單產(chǎn)，改善耕地質(zhì)量。

3.3文化創(chuàng)新

我們常說(shuō)思想是行動(dòng)的指南，只有在思想上人人都了保護(hù)耕地的意識(shí)，才能保證各項(xiàng)政策的順利執(zhí)行。首先要在全民中進(jìn)行國(guó)土資源教育，糾正以往“地大物博”的不正確思想，改變傳統(tǒng)社會(huì)中不自覺(jué)保護(hù)環(huán)境、保持耕地的機(jī)制和規(guī)范，建立完善的“人口、資源、環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展的意識(shí)；其次要摒棄掠奪性的生產(chǎn)方式和生活方式，創(chuàng)造新的生活方式；再次緊跟世界潮流，追蹤科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，具有創(chuàng)新精神；最后，要發(fā)揮民族文化，辨證地吸收其他國(guó)家的生活方式，使其符合我國(guó)的國(guó)情。

3.4加強(qiáng)耕地資源的綜合管理

針對(duì)前述的我國(guó)耕地資源現(xiàn)狀和現(xiàn)有問(wèn)題，要進(jìn)行加強(qiáng)耕地資源的綜合管理。目前，由于數(shù)據(jù)管理、更新、輔助決策等方面的原因，而使耕地資源幾套數(shù)據(jù)并存的狀況，需要形成一套完整可靠的分級(jí)耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的有效保護(hù)和耕地的分級(jí)目標(biāo)管理責(zé)任制。各地政府和有關(guān)部門(mén)還要繼續(xù)加強(qiáng)有關(guān)耕地資源的信息交流。要計(jì)劃使用耕地，國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)進(jìn)行論證，盡可能用非耕地和次等耕地；城鎮(zhèn)擴(kuò)建要盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地。制度、技術(shù)、文化創(chuàng)新是解決耕地問(wèn)題的相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，制度創(chuàng)新是保障，技術(shù)創(chuàng)新是動(dòng)力，文化創(chuàng)新是前提，三者的結(jié)合導(dǎo)致最終目標(biāo)：耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

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