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摘要：西部大開發(fā)是由中央發(fā)起的，著眼于基礎設施、生態(tài)保護和建設、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教與人才培養(yǎng)。財政部也擬將大部分資金投向西部，采取向西部傾斜的政策措施。這個決策得到了西部地區(qū)熱烈的相應，但東部地區(qū)和中部地區(qū)沒有那么積極。因為財政部給西部的補貼大多來自東部沿海發(fā)達地區(qū)。

回顧歷史，西部地區(qū)曾經(jīng)靠政府的計劃性配置資源而取得與東部相近的經(jīng)濟發(fā)展水平。但在改革開放以后，改革開放的初始條件、生產(chǎn)力的特定布局這些客觀條件以及自然經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟的思想觀念等主觀條件都直接或間接的導致西部地區(qū)發(fā)展滯后。在這一期間西部并不是沒有發(fā)展機會，而是其內(nèi)部的創(chuàng)新機制沒有啟動，即使有機會有支援有幫助，也無法利用。

推進西部開發(fā)的一個重要目標就是縮小差距，促進公平。西部開發(fā)首先就面臨如何處理公平與效率的問題。對于西部脆弱的自然環(huán)境與其說要開發(fā)利用，不如說是要保護；至于礦藏資源的開采也應注意是否值得的問題；基礎設施的建設可以改善資源的利用效率，達到公平與效率的統(tǒng)一，采取補貼政策確是無可挑剔的。但政府及其官員在實施改革的過程中會受到局部利益和個人私利的驅(qū)使，影響社會目標的實現(xiàn)。

對于西部開發(fā)，本文提出了若干條可供選擇的對策：

（1）嚴格控制投入的總量、避免宏觀經(jīng)濟的劇烈波動；

（2）加快改革開放的步伐，推動市場化進程。

（3）加強生態(tài)保護和建設的立法，鼓勵植樹造林。我們還可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，將民間組織引入西部大開發(fā)的浪潮。

一、背景與展示

目前，西部大開發(fā)正在神州大地如火如荼地展開。在大力支持和積極參與的同時，更需要保持一點冷靜的思考，以便使這一重大的戰(zhàn)略行動能夠順利進行，并取得最后的成功。因此，對西部開發(fā)決策的背景、目標、體制安排和政策選擇作一深入分析，會使我們的行動更為自覺。

這場在世紀之交興起的西部大開發(fā)，是由中央最高層籌劃和發(fā)動、中央部委及西部省區(qū)呼應的自上而下的戰(zhàn)略行動。其必要性和戰(zhàn)略意義非常明顯：著眼于中國的長期發(fā)展，縮小東西部差別，加強民族團結(jié)，實現(xiàn)三步走的戰(zhàn)略設想和鄧小平關(guān)于“兩個大局”的理念（先讓東部沿海地區(qū)加快改革開放發(fā)展起來，當本世紀末全國達到小康水平時，再拿出更多的力量幫助中西部發(fā)展，并要求東部和中西部分別在不同時期顧全這兩個大局）。其可行性在于20年改革開放國力的增強、糧食總量的階段性過剩和加入WTO之后即將迎來的對外開放的新階段。

中央關(guān)于西部開發(fā)的決策得到了相關(guān)部委和西部省區(qū)領導的熱烈響應；東部地區(qū)則沒有西部那么積極；而中部地區(qū)則由于非東（部）非西（部），似乎受到冷落而有點抱怨。這很正常，它體現(xiàn)了在給定的博弈支付下各參與人為求自身利益的最大化所采取的最優(yōu)戰(zhàn)略。早就有學者分析，將中央與地方共享稅收轉(zhuǎn)化為地方體制外收入的地方主義行為，其根源之一就是（中）西部地區(qū)獲得了較多的中央財政補貼，而這些補貼又大多來自東部沿海發(fā)達地區(qū)（黃肖廣，1996）。因此，面對日益勃發(fā)的地方利己傾向，聲勢浩大的西部大開發(fā)既可為抑制地方主義傾向提供利器，又可為加強集中統(tǒng)一展示全景舞臺。另一個背景是，歷時兩年的擴張性財政和貨幣政策未能達到預期的效果，西部開發(fā)顯然可以進一步啟動內(nèi)需，進而走出持續(xù)數(shù)年的通貨緊縮。

根據(jù)中央的意圖，財政部擬將大部分國債資金和國外借款投向西部；央行已決意改變所控銀行的貸款結(jié)構(gòu)－－加大中、長期貸款的比例；農(nóng)、林各口已經(jīng)出臺一系列鼓勵農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與改善生態(tài)環(huán)境的政策措施；鐵道、交通等部門分別宣示要讓上千億元投資向西部地區(qū)傾斜。西部省區(qū)亦不甘落后，紛紛亮出各自的底牌：或曰創(chuàng)建綠色經(jīng)濟強??；或曰構(gòu)筑西部開發(fā)的橋頭堡；或曰率先進入發(fā)達地區(qū)的行列；可謂百鳥齊鳴、爭奇斗艷，無一不想從西部開發(fā)的蛋糕中多切得一塊。這也難怪，在習慣了各級政府須經(jīng)爭叫獲取資源的傳統(tǒng)格局下，有誰甘愿自損利益呢？經(jīng)過一番利益博弈和上下求索，終于明確了西部開發(fā)的主攻方向：基礎設施、生態(tài)保護和建設、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科教與人才培養(yǎng)。應當說，這一方向的確定實為正確和明智之舉。基礎設施包羅萬象，大到機場、鐵路、水利樞紐，小到鄉(xiāng)村公路、電網(wǎng)建設等等；生態(tài)保護和建設則指退耕還林（草）、封山育林、荒山綠化、防風固沙等；結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是指大力發(fā)展各地的特色產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；科教與人才培養(yǎng)包括掃盲、遠程教育等；這些都將納入各級政府的“十五”規(guī)劃當中。今年的“盤子”也已敲定，以“十大工程”為主的基礎設施建設和退耕還林（草）將構(gòu)成今年西部開發(fā)的主調(diào)。不過，實施起來需要精心選擇，慎重決策，具體落實。

二、西部為何會落后

西部地區(qū)確已落后了，至少從改革開放以來是如此。據(jù)有人測算，從1978－－1997年，在全國GDP中所占的比重，東部地區(qū)從52％上升為61.4％，西部地區(qū)則從17％下降為14.8％。人均GDP差距也在逐漸拉大，改革開放初期，西北各省區(qū)人均GDP高于福建，其中青海甚至高于廣東，但到1997年，全國人均GDP為6392元，西部人均GDP僅為4009元，相當于全國平均水平的62.7％。1998年，廣東、福建人均GDP已超過10000元，西北五省區(qū)除新疆達到6435元，其余各省區(qū)均不到4500元，相差達一倍以上。那末，為什么在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下西部地區(qū)曾經(jīng)取得了與東部相近的經(jīng)濟發(fā)展水平；進而，這種均勢為何在改革的背景下會被打破？

任何社會經(jīng)濟形態(tài)，要求產(chǎn)出的總量在空間的分布上絕對均勻，那將是一種幻想。迄今為止，即便是在經(jīng)濟高度發(fā)達的國家或區(qū)域也未有過這樣的事例。但是，不同地區(qū)之間人均產(chǎn)出的均等化或者這種均等化的趨勢卻可能存在。尤其在市場經(jīng)濟較為完善的國度，一旦發(fā)生地區(qū)間人均產(chǎn)出或收入較大程度的差異性，就會促使落后地區(qū)的居民通過用腳投票的方式向較為發(fā)達的地區(qū)遷移；而資本（假設其他條件不變）則向低勞力成本的地區(qū)流動，由此縮小地區(qū)間的差別。不過，在計劃經(jīng)濟條件下，地區(qū)間人均產(chǎn)出的差異則可通過另一種方式，即通過政府的資源配置、資源和產(chǎn)品的直接定價、以及強制性的移民措施等加以縮小，甚至予以消除。盡管兩者最終可以取得人均產(chǎn)出均等化的相同結(jié)果，而內(nèi)在效率上的差別卻極為顯著，這已被大量的經(jīng)驗事實所證明。

在改革開放前，西部地區(qū)所取得的與東部地區(qū)相近的發(fā)展水平，正是在政府的計劃安排下實現(xiàn)的。據(jù)史學界分析，世紀之交的這場西部大開發(fā)在新中國的歷史上絕非空前。在此之前，我國大規(guī)模的西部開發(fā)至少有過兩次：一是“一五”時期以156項重點項目為核心對西部的開發(fā)，二是“三五”時期開始的以“三線”建設為核心的西部開發(fā)。前者在最后投入施工的150個項目中，除東北占有較大比重外，布置在中西部地區(qū)的共有85項（50項民用項目和35項軍工項目）；在實際完成的196.1億元投資額中，東北地區(qū)占44.3％，中西部地區(qū)占52.9％。后者的重點項目包括連接西南的川黔、成昆、貴昆、襄渝、湘黔等重點鐵路干線，攀枝花、酒泉、武鋼、包鋼、太鋼等五大鋼鐵基地以及為國防服務的10個遷建和續(xù)建項目，還有大批煤炭、電力、機械、化工等項目；在1966－－1975年的“三五”和“四五”期間，“三線”投資累計達1173.41億元，分別占同期全國基本建設投資的52.7％和41.1％（吳江，2000）。這種大規(guī)模的西部開發(fā)再加上零星的整廠西遷與古董復制式的工廠新建，使得西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展達到了與東部相近的水平；與此同時，整個國民經(jīng)濟基本形成了東北和中西部以重工業(yè)為主、東部沿海地區(qū)以輕工業(yè)為主的生產(chǎn)力格局。

因此，西部曾經(jīng)并非落后的經(jīng)濟地位是靠政府的計劃性配置資源而獲得的，一旦資源配置的總體方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原有的處境便難以為繼了。從辨證的角度看，西部的落后是相對的，或許是因為東部發(fā)展的太快了，才使西部變得相對落后。東部高速發(fā)展的根本動因是改革開放，而改革開放的實質(zhì)便是經(jīng)濟的自由化。政府管制的松動最初發(fā)生在與消費者最為密切的基本物品的生產(chǎn)方面，于是，以輕紡工業(yè)為主的東部沿海地區(qū)在改革的初始階段便獲得了某種優(yōu)勢。在消費者主權(quán)的行使過程中，消費者的貨幣選票不僅投向了質(zhì)優(yōu)價廉的商品和服務，而且選擇了與之相應的更具效率的企業(yè)組織形式和產(chǎn)權(quán)安排。同時，外資的涉入有力地推動了資金的聚集、技術(shù)與管理的變革。體制外極具生命力與擴張傾向的資本流動，在不斷離析出各色各樣頗具創(chuàng)新和冒險意識的人群的同時，沿著最佳有效規(guī)模的軌跡由低到高地侵襲著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的堡壘。而“內(nèi)部”規(guī)則（人們在經(jīng)濟交往中的規(guī)則）的形成又迫使政府的法令、規(guī)章（外部規(guī)則）發(fā)生調(diào)整和演化（周業(yè)安，2000）?？梢哉f，中央政府的特區(qū)建設和沿海地區(qū)加快開放的戰(zhàn)略，正是對該地區(qū)原發(fā)性制度變遷的一種適時順應。這樣，以輕紡工業(yè)為主的物質(zhì)基礎、傳統(tǒng)商品經(jīng)濟的觀念、以及漸進性的改革策略和特定的區(qū)位優(yōu)勢，共同結(jié)成了東部沿海地區(qū)在市場化進程中的有利態(tài)勢。

由于上述有利條件，東部沿海地區(qū)在不斷擴大的競爭性領域中獲得了相當穩(wěn)定的“改革租金”。而西部地區(qū)至少在改革初期并未受到重創(chuàng)，因為該地區(qū)賴以支撐的重工業(yè)仍在體制內(nèi)安然運行。然而，隨著東部沿海地區(qū)源源不斷地從兩頭在外的“國際大循環(huán)”中斂得資金、并通過進口裝備起更富技術(shù)含量的機器設備和使用到新的原料（甚至價格更為低廉的礦產(chǎn)資源），原先靠政府計劃予以安排的西部的產(chǎn)出鏈便遭到割裂。由此，西部在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下占據(jù)絕對重要地位的“制造生產(chǎn)資料的生產(chǎn)資料生產(chǎn)”，則處于一種極其尷尬的冷遇處境，盡管能源和部分資源的生產(chǎn)至今還在壟斷或政府的定價及補貼之下得以運營。所以，由于特定的生產(chǎn)力布局和兩種體制交替演進中的后發(fā)劣勢，西部地區(qū)既在經(jīng)濟發(fā)展的競爭中感到困難重重，又在體制性的保護傘下暗自竊喜。客觀上講，重工業(yè)所具有的資本投入大、沉淀成本比例高的特性，確實給企業(yè)的調(diào)整與退出帶來相當大的難度。當較大數(shù)額的資本投入發(fā)生沉淀時，企業(yè)規(guī)模調(diào)整和退出的條件均會相應改變。具體說來，只有當期望凈現(xiàn)值低于資本的殘留價值時，企業(yè)的退出才是有利的；為使損失達到最小化，企業(yè)不得不在長期虧損下滯留于行業(yè)之內(nèi)。再考慮到大型企業(yè)集中了數(shù)以萬計的員工、以及少數(shù)民族地區(qū)極為敏感的安全價值，國家就更有理由讓西部地區(qū)效率低下的國有企業(yè)維持生存。據(jù)資料表明，截止1999年9月末，國有及國有控股企業(yè)在全部銷售收入超過500萬元的工業(yè)企業(yè)中所占的份額，東部地區(qū)是28％，西部地區(qū)則達61％。而國企的虧損面，東部地區(qū)為45％，西部地區(qū)則高達58％。

從上述分析中不難看出，除自然狀況外，改革開放的初始條件、生產(chǎn)力的特定布局均已構(gòu)成西部地區(qū)相對落后的客觀原因。但無可回避的是，自然經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟的思想觀念、等靠要的依賴情緒等主觀因素也嚴重阻礙了西部地區(qū)的發(fā)展。有學者指出：在過去20余年的改革開放過程中，西部地區(qū)也面臨過多次有利的發(fā)展機會。例如，80年代初四川等地曾在農(nóng)村改革中處于前列；在確立“以能源交通為戰(zhàn)略重點”之后，超大型的三峽工程上馬、黃河中上游的水利綜合開發(fā)、西部石油與煤炭的加快開發(fā)、以及歐亞大陸橋的構(gòu)筑等，使得大規(guī)模增量資金投向西部；我國與俄羅斯、西亞、東南亞周邊國家關(guān)系的改善，也為西部的對外開放創(chuàng)造了有利條件；而90年代中后期的“小康”戰(zhàn)略與“扶貧攻堅戰(zhàn)”，其重心也在中西部。但是，西部地區(qū)為何未能把握這些有利戰(zhàn)機加速自身的經(jīng)濟發(fā)展呢？其中一個重要原因是，地方各級政府過于強調(diào)礦產(chǎn)等狹義資源的作用，過于迷信政府直接配置資源的威力，過于依賴中央政府的資金投入；其將諸多精力用于工程項目的爭奪上，用于扶貧資金的爭奪上，用于壟斷部門所得的獲取上；同時，普遍忽視了從東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展中挖掘真正的動力源泉，普遍缺乏從具體的事例和手段中把握與提升一般性法則的能力，從而未能有意識地加快推動本地的市場化進程。于是，大批政府官員、公用事業(yè)的員工悠然地享受著相對富足的小康生活，盤算著如何能在級別的升遷上捷足先登；大型企業(yè)的職工則在虧損補貼的庇佑下謳歌著公有制的優(yōu)越性；大山里的貧困農(nóng)民卻大多在扶貧資金的期盼中年復一年地靠天吃飯，甚至不愿遷移到自然條件更為有利的地區(qū)，因為他們習慣了等待和接受；即便有了一些民營的業(yè)主，也更多將自身的發(fā)展建立在官商連接的關(guān)系網(wǎng)的編織之上；而相當一批不甘平庸的“孔雀”則飛向東南；倒是從江、浙一帶過來的小商小販，卻從事著并不起眼的營生，以便歲末將至把一年的辛勞所得帶回老家。由此可見，如果不能培育和啟動內(nèi)部的創(chuàng)新機制，再好的發(fā)展機遇也無法利用，外部的支援和幫助，反而會成為消解內(nèi)部創(chuàng)新的催眠劑。

三、目標與結(jié)局

在東西部收入差距明顯擴大的情況下，推進西部開發(fā)的一個重要目標是縮小差距，促進公平。雖然，從根本上來講公平和效率是統(tǒng)一的，但在一定條件下卻是有矛盾的。因此，西部開發(fā)首先遇到的問題是如何正確處理公平和效率的關(guān)系問題。

起初，有人對西部大開發(fā)戰(zhàn)略的效率含義產(chǎn)生過置疑。通過政府配置資源而人為地改變?nèi)珖Y金分配的現(xiàn)有格局，是否會降低整個國民經(jīng)濟的效率呢？應當說，這種擔憂并非毫無根據(jù)。資料表明，我國的資金分配存在著明顯的區(qū)域性差異，具體說來，存在著東高西低的分配格局。1997年，東、西部的貸款份額分別為57.1％和15.6％；在473家上市公司中，東部占63.5％，而整個中、西部只占36.5％；東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資超過10000億元，是整個中、西部地區(qū)的兩倍。然而，這種傾斜的資金分配格局是以其相應的投資效率差異作基礎的。據(jù)估算，東、西部地區(qū)投資的凈回報率平均相差4－－5倍，假如在東部投資1元錢能夠賺回1元的話，在西部地區(qū)則只能賺到2角多。這正是“惟利是圖”的外資企業(yè)之所以在西部地區(qū)投入不足2％資金的主要緣由。顯然，如果投資凈回報率的這種差別未發(fā)生根本改變，力圖通過大規(guī)模的逆向投資來縮小東、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距，從而達到令人神往的社會公平目標，就將付出極為沉重的效率損失代價。

從狹義來講，開發(fā)是指“以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進行勞動，以達到利用之目的”。開發(fā)本身并不必然、也不應當與效率目標相背離。事實上，美國歷時百年的西部開發(fā)，正是旨在充分利用西部大片未經(jīng)開墾的土地資源和落基山脈豐富的礦藏資源，并且取得了巨大成功。那末，我們能否據(jù)此也強調(diào)自然資源在中國西部大開發(fā)中的作用呢？顯然不能。然而，不少人至今仍陶醉在以下數(shù)據(jù)之中：約占國土面積57％的西部地區(qū)只有占全國23％的人口居住，還有8億畝土地尚待開發(fā)利用；西部擁有160種礦產(chǎn)資源，其中鈦、銅、汞、鉛、鋅、鉀等礦產(chǎn)儲量居全國首位，并儲存較為豐富的煤炭、石油和天然氣資源。似乎只要將鐵路、公路修通并將東部人口遷移到那里，便會帶來無盡的財富。殊不知，在這片廣袤的西部大地上，巍峨聳立著生存條件極為嚴酷的青藏高原，橫臥著人跡罕至的塔克拉瑪干、騰格里等大沙漠和風吹石走的茫茫戈壁。毫不夸張地講，這僅占全國23％的人口已經(jīng)充斥在近乎所有可供人類生存的地方。相反，倒是人口的過于擁擠（相對于給定的自然資源）與土地的過度開墾，已使塔里木河下游干涸、大片胡楊枯死，黃河中上游水土流失加劇，土地荒漠化程度日益嚴重。所以，對于西部可供利用的土地資源與極為脆弱的生態(tài)環(huán)境而言，與其說要實施開發(fā)，毋寧說要加以保護和修復顯得更為貼切。

至于礦產(chǎn)資源的開發(fā)，尚須弄清以下兩個主要問題：是否值得開采和開采多少。我們必須區(qū)分資源的潛在價值與實際利用價值。事實上，擁有礦產(chǎn)資源是一回事，雖在技術(shù)上可行而在經(jīng)濟意義上值不值得開采是另一回事。當從塔克拉瑪干沙漠腹地開采石油的成本較為高昂，當國際上的石油價格較為低廉，當我國擁有較多的外匯儲備時，是否在經(jīng)濟學的意義上真有必要去消耗這種資源呢？前些年大規(guī)模油品走私在一定程度上反映出這種選擇不經(jīng)濟的性質(zhì)，盡管走私本身是一種不法行為，必須堅決打擊，但走私所具有的零關(guān)稅特征，可以更充分地體現(xiàn)出不同國度間油品的成本差別。針對開采多少這一問題，經(jīng)濟學理論上的解是簡單明了的。最具效率的做法是，生產(chǎn)單位價值產(chǎn)出的成本在邊際上與其他物品的生產(chǎn)相同。如果說土地和礦產(chǎn)等自然資源在諸如美國西部開發(fā)初期的19世紀顯得尤為重要，那末，在21世紀行將來臨之際，人力資本的增殖與技術(shù)的進步便成為一國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵變量。究竟將增量資金用于網(wǎng)絡技術(shù)和納米管的開發(fā)還是用于礦產(chǎn)資源的采掘，將對整個國家未來的經(jīng)濟地位產(chǎn)生極其深遠的影響。西部一些人，包括一些重要官員，迄今仍將狹義資源的開發(fā)與利用視為擺脫落后的首要法寶，實在有反思的必要。

企圖背離效率準則來實現(xiàn)社會公平目標是有害的，也是難以持久的?！案＠麌摇钡谋锥艘言趪H范圍內(nèi)予以證實，更何況我國的國力遠未達到福利國家的水平，福利的受益者也不宜以區(qū)域而應當以收入的分層來加以區(qū)別。盡管在縮小地區(qū)差別這一社會公平目標的闡釋中，突出強調(diào)了其對國家整體利益和長遠利益的正面作用，中央政府還是謹慎地對待西部大開發(fā)戰(zhàn)略所能帶來的效率上的負面影響，力圖在取得效率改進的同時實現(xiàn)社會公平目標。這一點充分體現(xiàn)在西部大開發(fā)“主攻方向”的選擇中。由于改革租金的存在，東部沿海地區(qū)能夠聚集更多的資金投向基礎設施，從而進一步降低生產(chǎn)和交易成本。同理，從一個方面看，加快西部地區(qū)的基礎設施建設，在公平的意義上是中央對于地方的一種補償措施，從另一個方面看，這一舉措仍然具有一定程度的效率含義。比如，交通條件的改善，可賦予原來不具有實際開發(fā)價值的礦產(chǎn)資源以經(jīng)濟上的可行性，使原先成本條件較差的產(chǎn)品獲得較強的競爭力?？傊?，基礎設施所具有的規(guī)模效應，通常能使整個區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營效率得到相應的提高。因此，我們不贊同違背效率準則的資源開發(fā)，但不否定通過基礎設施建設改善資源利用條件的可能性。生態(tài)環(huán)境的保護和建設不僅關(guān)系到西部地區(qū)人們的生存和發(fā)展，而且影響著整個國家的前途與命運。中央政府對這個問題的高度重視是明智的，這是建立在對歷史經(jīng)驗深刻反思基礎上的理性選擇。由于生態(tài)環(huán)境具有較強的外部性，采取某種補貼性的激勵措施無疑是十分必要的。從方向性上講，加強西部地區(qū)的科學教育和人才培養(yǎng)，也是無可挑剔的。這體現(xiàn)了對于廣義資源重要性的深切感受。

然而，良好的愿望并不意味著能夠取得良好的結(jié)果。其實，東西部之間的差異早就引起社會各界不同程度的關(guān)注。1985年在蘭州召開的第一次西部發(fā)展論壇會議，就提出了西部概念和西部開發(fā)的問題。從“八五”時期開始，中央政府也將中、西部地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展擺到了重要的位置上，在基礎設施的建設、礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用、農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)、以及補貼與財政轉(zhuǎn)移支付等方面，已經(jīng)做出了相當程度的支持。這些努力對于東西部差異的縮小，似乎并未產(chǎn)生明顯的效果。我們并不否認西部大開發(fā)戰(zhàn)略中主攻方向選擇上的合理性，更不懷疑各級政府在資金、人力等經(jīng)濟資源上的動員能力。但是，歷史的經(jīng)驗和現(xiàn)實的某些作法，仍然使我們有理由發(fā)問：在國內(nèi)市場化改革的浪潮中，在當今日益顯現(xiàn)的經(jīng)濟全球化趨勢下，主要憑借政府行為能否實現(xiàn)持久的、超出東部的經(jīng)濟發(fā)展速度？這也許是西部開發(fā)中必須回答和解決的一個關(guān)鍵問題。

每年8000億元的投資，若以支出法核算，便可在當年的GDP中顯現(xiàn)出來。政府大規(guī)模的資金涌入，可能會伴隨外資與東部企業(yè)的介入，理由是，出于對這筆資金的覬覦，也會誘致其他尋利者的跟進，何況西部各地都會在引進外部資金上想方設法做出各種誘人的安排。不過，應當清楚，各級政府的作為固然可以產(chǎn)生初始的效應，但要將所有獲利者腰包里的錢繼續(xù)留在西部，就不那樣容易。作為消費者，他（她）會把相當一部分收入用于購買非本地生產(chǎn)的物品；作為投資者，又可能再度將資金流回東部，因為東部畢竟聚集了較多的高回報的新興產(chǎn)業(yè)，具有更為合意的投資環(huán)境，除非政府每年以較高的遞增速度不斷投入巨額資金，才能保證西部地區(qū)的持久繁榮。一旦我國的宏觀經(jīng)濟在擴張性的財政、貨幣政策的推動下，出現(xiàn)新一輪經(jīng)濟過熱與通貨膨脹，政府反過來要關(guān)緊資金注入的“水龍頭”，西部地區(qū)在整個國民經(jīng)濟中的這“一畝二分地”就會首當其沖，成為經(jīng)濟緊縮下的“旱災區(qū)”。如此，西部地區(qū)憑借資金注入的追趕努力又將“付諸東流”。

借鑒國際經(jīng)驗是西部開發(fā)必須關(guān)注的一個重要問題，目前很多人都在談論美國的西部開發(fā)，這是有意義的。政府的直接參與和運作，構(gòu)成我國不同于美國西部開發(fā)的特色之一。在美國，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在實現(xiàn)“公地出售”和鼓勵私人植樹、興修溝渠的法律由國會頒布之外，土地耕作、礦產(chǎn)開發(fā)等均由私人或民間實施，甚至鐵路的修建也靠公司來完成。我們卻恰好相反。作為計劃經(jīng)濟時代的遺產(chǎn)，龐大的政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期發(fā)揮著重要作用，但事實證明，不見得由政府出面建造的橋梁就一定堅固。從以往的經(jīng)驗來看，凡由政府直接發(fā)起與操作的經(jīng)濟“運動”，幾乎都付出了沉重的代價。計劃經(jīng)濟時期自不待言，就以90年代初的“開發(fā)區(qū)熱”為例，全國大小不等數(shù)以千萬的開發(fā)區(qū)不僅侵占了大量良田，而且成為很多國有企業(yè)和金融機構(gòu)投機的場所，最終不得不在經(jīng)濟過熱與通貨膨脹的結(jié)局下悄然收場。至今仍有很多在那里曬太陽，真正有成效的不多。不過，若將上述“苦痛”僅僅視為地方政府的無知，便大錯特錯了。如何打通關(guān)節(jié)在大型項目的爭奪上先拔頭籌，如何借用媒體“造勢”將省級開發(fā)區(qū)升至國家級開發(fā)區(qū)，如何堂而皇之地將各自的機構(gòu)變得大一些、經(jīng)費搞得多一些等，可以說是各有各的高招。至于政府官員們?nèi)绾谓铏C撈點實惠想必更用不著他人操心。這絕非我們的官員素質(zhì)不高，人品不好，比較而言，現(xiàn)有官員的總體水平超過中等偏上水平，關(guān)鍵在于制度安排中的激勵約束出了問題。于是乎，某甲異想天開地要在西部開發(fā)的熱潮中投資上百億元搞個生物項目群、建個“中華生物谷”，這使人想起了那個動蕩歲月中的假大空，散發(fā)著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的腐味。某乙則“合伙經(jīng)營”，超額完成了數(shù)十萬畝的退耕還林任務；殊不知每退耕還林一畝地可得150公斤糧食，而每公斤糧食折算為1.4元錢，只要能從中央財政的口袋里掏出錢來，多搞些“空餉”也足以讓地方新建的辦事機構(gòu)買車買房了。

上述例證并非是要刻意貶低地方政府及其官員們的才智與德行，而是要表明，在特定體制下地方政府及其官員受局部利益和個人私利的驅(qū)使，總會以這樣或那樣的方式影響社會目標的實現(xiàn)，這已被有關(guān)“計劃失靈”的理論所闡明?？傊鞑看箝_發(fā)的最終結(jié)局取決于，能否以提高效率的方式實現(xiàn)社會公平的目標，取決于主要采取計劃手段抑或運用市場機制，取決于西部地區(qū)能否持續(xù)地將市場化改革推向前進，取決于能否變單純的政府行為為政府支持和保護下的民間行為。從目前初步落實和實施西部開發(fā)戰(zhàn)略的情況看，雖然出現(xiàn)了一些可喜的進展，但也存在著使轉(zhuǎn)型時期逐漸衰弱的計劃經(jīng)濟成份得以固化的可能性。這將成為我國新世紀社會經(jīng)濟發(fā)展的一大隱患，應當引起我們的高度重視。

四、可供選擇的若干對策

在西部開發(fā)中，尋求效率目標和公平目標的統(tǒng)一，必須分清中央與地方、政府和企業(yè)的不同職責。中央主要考慮：如何發(fā)揮公共財政的職能，以保障包括西部地區(qū)在內(nèi)的貧困人群的基本生存條件和接受義務教育的權(quán)利；如何在宏觀經(jīng)濟基本穩(wěn)定的前提下，通過基礎設施的建設不斷改善西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的外部條件；如何加強法治，以便從產(chǎn)權(quán)的界定與保護出發(fā)，構(gòu)建有利于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善的激勵機制。而西部各省區(qū)則須在努力改善外部環(huán)境的同時，大力推進本地區(qū)的市場化改革的進程。在各項經(jīng)濟開發(fā)活動中，政府不應沖在前面，更不應與民爭利，而應當追隨各個尋利主體，為其清障開道，提供支持和保護，讓民間力量成為西部開發(fā)的主角。這樣，不僅可以盡量減小西部開發(fā)對于整個國民經(jīng)濟效率上的負面影響，而且可以逐步激發(fā)“凝固”在傳統(tǒng)體制內(nèi)的潛在活力，在西部開發(fā)中實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，就有了更大的希望和把握。

（一）嚴格控制投入的總量、避免宏觀經(jīng)濟的劇烈波動。

從根本上講，西部大開發(fā)是一項長期的任務，不能指望通過中央政府的資金投入在較短的時期內(nèi)加以完成。從當前的宏觀經(jīng)濟形勢看，確實存在著資金投入較為有利的條件。我國經(jīng)濟尚未完全從通貨緊縮的陰影中擺脫出來，還有擴張性財政政策施展的余地。但也不能不看到，這種政策余地的時間限定已變得越來越嚴厲。首先，目前我國的消費和對外貿(mào)易的增長已顯現(xiàn)出較為強勁的勢頭，而投資，尤其是民間投資和外國投資，尚未獲得有力的啟動。不過，隨著其他變量持續(xù)地正向變動，民間投資和外國投資有可能從某一時刻起開始高漲。這是因為，植根于國有企業(yè)性質(zhì)之中的制度性退出壁壘，雖在較大程度上持久地壓制了市場贏利性的回升，但當總需求提高到足夠高的水平，市場贏利性使投資的期望凈回報率超過利率時，民間資本與外資就會同步涌入市場，從而導致信貸規(guī)模的擴張。因此，問題的關(guān)鍵不在于這一變化能否到來，而在于它何時到來。其次，除中央財政和同樣具有財政性質(zhì)的政策銀行將要或正在實施的擴張之外，地方政府也會通過地方債券的發(fā)行和對各商業(yè)銀行的影響力，在西部省區(qū)間開發(fā)競爭的驅(qū)動下，不遺余力地擴張本地的投資需求。例如，與同期相比，西部某省的固定資產(chǎn)投資增長率已高達50％。再次，與貨幣政策相比，財政政策具有更長的決策時滯和生效時滯，這意味著把握政策效力的適時性不易，掌握政策效力的強度分布更難。如果因政策時滯而產(chǎn)生迭代效應，就會引起新一輪經(jīng)濟過熱與通貨膨脹，進而導致宏觀經(jīng)濟的劇烈波動。

控制住西部開發(fā)的投入總量，不僅可以相應減小因經(jīng)濟波動所致的效率損失，而且可使西部開發(fā)戰(zhàn)略得以持續(xù)進行。如果攤子鋪得過大，將來的損失也自然會加大，西部地區(qū)將變得更加被動。此外，控制住投入總量還有利于西部地區(qū)降低資金的依賴程度，防止在開發(fā)的過程中政府機構(gòu)不斷膨脹，并且遏制制度性退出壁壘的無限加固。為此，應當做好以下幾個方面的工作：

1、加強預警系統(tǒng)的建設，動態(tài)檢測宏觀經(jīng)濟的走勢。

我國經(jīng)濟波動的劇烈程度要明顯高于西方發(fā)達國家，其中固然有體制性的因素，也不否認經(jīng)濟預警系統(tǒng)的效能較為低下。要著力發(fā)揮不同機構(gòu)（包括民間的學術(shù)機構(gòu)）在經(jīng)濟預警中的作用，動態(tài)觀察宏觀經(jīng)濟的運行狀況、宏觀政策的作用時點和效力強度，更好地把握宏觀經(jīng)濟的基本走勢，從而提高政策的適時性與對應性。具體說來，就是要高度關(guān)注投資乘數(shù)、貨幣乘數(shù)、充分就業(yè)結(jié)余等重要變量的變動情況，為各項宏觀經(jīng)濟決策提供有力的依據(jù)，也為西部開發(fā)的資金投入總量給出某種限定，并適時加以調(diào)整。

2、加強項目的論證、審核與監(jiān)督，借助市場進行基礎設施建設。

目前，西部不少地區(qū)已經(jīng)顯現(xiàn)出亂上項目、亂鋪攤子的苗頭。例如，原本因運力不足而被迫關(guān)閉的某支線機場又重新得以開啟；區(qū)區(qū)200萬人且分布分散的甘南某地，也打算修建機場，開通航空支線。仿佛國家有無窮無盡的鈔票可以填充實為“空道”的所謂“通道”。這種只注重局部利益而不顧效率的做法，理應受到嚴厲的約束。為此，既要對行將開啟的項目作出嚴格的論證和審核，也要對已經(jīng)上馬的項目在資金的使用、工程的質(zhì)量、對環(huán)境的影響等方面進行認真監(jiān)督。要充分發(fā)揮各類媒體的監(jiān)督作用，對于中飽私囊、挪用公款、偷工減料、鋪張浪費等不法行為必須予以嚴懲。既然在基礎設施建設等方面很多地方還在走著計劃經(jīng)濟的老路，我們就不能不對一哄而起產(chǎn)生的經(jīng)濟無度和無效擴張的后果作出清醒的估計。其實，在基礎設施的建設中，市場仍然有著重要的作用，我們完全可以通過市場機制，借助真正意義上資本的力量，來從事鐵路、高速公路、航線等建設。

3、區(qū)分項目類型，實施連續(xù)變量調(diào)節(jié)。

由于宏觀經(jīng)濟存在著波動性，西部開發(fā)的投入總量必須隨之而發(fā)生相應的調(diào)整。為了更好地保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性，并使其成為較為精細的宏觀經(jīng)濟調(diào)控裝置，有必要將西部開發(fā)的工程項目分為兩類：一類是定時完工項目，另一類是擇時完工項目。前者可完全按照已有的計劃定時完工；后者則可根據(jù)宏觀經(jīng)濟的形勢隨時調(diào)整資金流量和工程進度。這樣，便可在一定程度上改變已往對離散變量實施粗調(diào)的情形，避免因經(jīng)濟收縮大批工程被迫下馬而造成巨大的浪費與損失。

（二）加快改革開放的步伐，推動市場化進程。

斯密在《國富論》的開篇就講到，國民財富的多寡取決于一國從事有用勞動的人數(shù)比例的高低。這是對的但還不夠，更重要的是，這些從事有用勞動的人們究竟以何種努力程度投入到各自的工作之中。市場經(jīng)濟之所以在效率上要優(yōu)于計劃經(jīng)濟，就在于前者能夠提供某種激勵機制，使得人們的收益與其付出的努力程度密切相關(guān)，這種付出的結(jié)果又是社會所需要的。前已指出，西部落后的主要根源在于其改革開放滯后于東部地區(qū)。然而，人們（包括西部省區(qū)的政府）對此并非都有清楚的認識。在西部各省區(qū)公布的開發(fā)方略中，尚未見到將改革開放列于首位，明確給出市場化方案和進程的范例。個別省區(qū)及城市固然進行了一些政務改革，廢止并修改了一些不合適的政策條文和法規(guī)，但這些措施美其名曰是用來吸引外資的。為何外資就能一概享受優(yōu)惠待遇，而國內(nèi)和本地的資本則要遭受歧視呢？這就不得不讓人聯(lián)想到處于半殖民地的清朝末期的廈門，在50余家商號店鋪中僅有一家打著本國字號，其余則在國外注冊，而其中多半又是“掛著羊頭的”假洋鬼子。若不是在恥辱的《馬關(guān)條約》簽定之后日本取得了直接在華投資設廠的權(quán)利，張謇等人恐怕還找不到理由來興辦紗廠。雖然通過稅收優(yōu)惠等吸引外資的政策可以增加本地的經(jīng)濟產(chǎn)量，但由此產(chǎn)生的資源配置扭曲和低效率企業(yè)進入造成的福利損失，卻要由國人來承擔（左大培，2000）。我們支持對具有較強外溢性的高新技術(shù)企業(yè)給予一定程度的優(yōu)惠，但內(nèi)外企業(yè)在受益性上也要平等。此外，為了吸引外資，省區(qū)之間有可能展開減稅大戰(zhàn)，從而導致稅收流失，增大財政赤字。在這方面，巴西開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗教訓值得借鑒。因此，將改革開放主要理解為如何吸引外資，是一種無益的和狹隘的觀念。如何在大開發(fā)中加快西部各省區(qū)的改革開放和市場化進程，需要做好以下工作：

第一、逐步放松并最終破除政府的各種不必要的強制與束縛，充分保障人們的消費、擇業(yè)、生產(chǎn)、交易、居住、投資等自由權(quán)利的行使。

第二、盡量控制并逐步縮小地方各級政府的規(guī)模，經(jīng)常審核各部門機構(gòu)的權(quán)限并適時減少其事權(quán)，必要時可合并、裁撤實已阻礙經(jīng)濟發(fā)展的機構(gòu)與部門；同時，盡量降低、直至廢除針對企業(yè)的各種攤派與收費。

第三、逐步破除原有壟斷行業(yè)或部門的制度性進入壁壘，允許不同所有制形式的企業(yè)平等參與資源的開發(fā)，進入電信、電力、金融、鐵路等行業(yè)；縮短企業(yè)開辦的登記注冊時間，降低企業(yè)的進入成本。

第四、逐步消除任何形式針對不同企業(yè)的有關(guān)稅收、融資、退出等方面的歧視，實現(xiàn)資產(chǎn)的自由組合與企業(yè)間的自由兼并。

第五、加強法治社會的構(gòu)建，實現(xiàn)司法公正，對于各種欺詐、侵權(quán)、權(quán)利濫用等非法行為依法予以懲處；目前，尤其要加大執(zhí)法的力度。

第六、要密切關(guān)注市場化進程中發(fā)生的生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題，并通過法律手段解決這些問題。加快市場化進程對于西部地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。只要地方政府能夠提供一個充分自由、平等競爭、稅賦適度、法律莊嚴的環(huán)境，就可以實現(xiàn)本地區(qū)社會經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。

（三）加強生態(tài)保護和建設的立法，鼓勵植樹造林。

西部地區(qū)的生態(tài)問題已經(jīng)引起社會各界的高度關(guān)注。財政部已將今年用于生態(tài)保護和建設的支出由70億元增加到120億元，并打算在5年內(nèi)共支出1100億元，支持西部的生態(tài)保護和建設事業(yè)，這無疑體現(xiàn)了中央政府對這一問題的重視程度。西部生態(tài)保護和建設的必要性與緊迫性無須多言，長江水患、黃河斷流、沙塵肆虐等莫不與西部地區(qū)的生態(tài)惡化密切相關(guān)。資料表明，我國荒漠化土地已達262.2萬平方公里，占國土面積的27.3％。西部地區(qū)的生態(tài)惡化固然與氣候、人口等自然因素有關(guān)，但亂砍濫伐、超載放牧、毀林墾荒等人為活動，則是導致生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。因此，退耕還林（草）、荒山綠化、封山育林等，不失為針對性較強的策略與措施。

顯然，上述措施僅僅是一種事后補救，其預防作用是未來的事情；這些措施究竟能否對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮持久的效力，仍是一個變數(shù)。我國植樹造林運動開展多年，“三北”防護林的建設也頗具規(guī)模，但是，生態(tài)建設的步伐總是趕不上土地荒漠化的速度。至今，我國土地沙漠化的面積仍以每年2460平方公里的速度增加。因此，要從根本上解決西部的生態(tài)問題，就必須首先弄清破壞生態(tài)環(huán)境的行為之所以發(fā)生的根由。其實，問題不難明白，在經(jīng)營的自主權(quán)與自利的合理性被認同以后，土地、山嶺、草場等自然資源的產(chǎn)權(quán)制度（產(chǎn)權(quán)的界定與轉(zhuǎn)讓等）并未與之相配套、相適應。當一群利己的人要共同利用某種稀缺的公共資源時，這種資源終將被耗盡，這一機理近乎成為現(xiàn)代經(jīng)濟學的常識。試問，當看到鄰居家的山羊在集體擁有的山坡上啃吃草根與樹苗而未被施以嚴厲的處罰時，這家農(nóng)民怎能安然將自家的羊只圈在院內(nèi)而不加效仿呢？植被破壞與草場退化的癥結(jié)正在于此。因此，如果沒有相應的產(chǎn)權(quán)制度作保障，無論退耕還林還是修復牧場，其效果極有可能是短暫的，除非在高成本條件下施加某種強迫和管制。從上述分析中不難導出，稀缺資源最優(yōu)配置與利用的先決條件是私有產(chǎn)權(quán)的制度安排。寧夏南部山區(qū)私有水窖的長期合理存在便是一項有力的例證（曹遠征、鄒藍，2000）。

必須指出，承包制不過是對私有產(chǎn)權(quán)的一種模擬。假如將承包的期限無限延長，兩者即可等同。因此，承包制模擬的真度取決于承包期限的長短。這就是為何要將林地的承包期延至30年或70年。然而，承包畢竟不是私有，林木的生長期本來就很長。當承包人發(fā)覺林地仍不能作為財產(chǎn)世世代代地傳下去時，承包制所固有的短期行為就會顯現(xiàn)出來。所以，面對西部大片的荒漠化土地，通過立法確立事實上的私有產(chǎn)權(quán)安排，并非不可考慮。

我們固然應對廣夏公司在沙漠化土地上的獲利性開發(fā)給予贊賞，但要求每位植樹造林者都能獲利，顯然是不現(xiàn)實的。生態(tài)效應所具有的公益性和外部性，需要對植樹者予以相應的補貼，由此才能產(chǎn)生足夠的激勵。國家規(guī)定，每退耕還林一畝，補貼糧食300斤，連續(xù)7年，就是一個正確的辦法，但是，如何補卻大有文章?，F(xiàn)在的作法是，完全由政府操作和政府行為：國家把糧食調(diào)往退耕還林的地區(qū)，各級政府官員由下逐級上報退耕還林情況，由上逐級下?lián)苎a助糧食。于是，在信息嚴重不對稱的情況下，發(fā)生了大量基層官員與農(nóng)民合謀欺騙上級的事情：退耕還林的補助拿了，地照樣在種。既然如此，為什么不另換一個政策思路呢？

比如，由民間成立一中介組織，就像很多發(fā)展中國家從事小額貸款的非盈利機構(gòu)。政府通過拍賣特許權(quán)或財政貼息貸款方式，把用于退耕還林的糧食貸放給這樣的中介機構(gòu)，由中介機構(gòu)與農(nóng)民簽訂退耕還林的商業(yè)合約進行實施。這樣，就建立了與前述行政操作完全不同的制度框架。農(nóng)民面對的是商業(yè)機構(gòu)，不是基層官員，商業(yè)信譽會對其形成約束，不會再去欺騙對方，否則，就會受到違約制裁，受到鄉(xiāng)土社會的輿論譴責和道德制約。政府對中介機構(gòu)的監(jiān)督也易于進行和較有保障。首先，改變評估的標準，從退耕面積變成林木成活的面積。其次，對于守法經(jīng)營和確有成績的，政府可以免其利息甚至可以少回收或不回收本金，以資鼓勵。對于違法經(jīng)營和不退耕還林的，可以吊銷其營業(yè)執(zhí)照，進而給予以制裁。再次，對于違約的農(nóng)戶政府也有辦法處理。這樣，退耕還林的一整套商業(yè)經(jīng)營模式就會逐步形成。政府從退耕還林中會取得巨大的社會效益，中介組織也會在經(jīng)營中發(fā)展壯大起來，成為農(nóng)村中一個重要的市場主體和重要的經(jīng)濟力量，農(nóng)村的市場制度也就會建立和發(fā)展起來，農(nóng)民也會在經(jīng)營林木中與中介組織建立起全新的關(guān)系，新的觀念也會在農(nóng)村樹立起來，政府改革和政府行為也會規(guī)范化。與此同時，依托于中介組織，可以進一步建立和發(fā)展活林木市場，使得林業(yè)的經(jīng)營真正走上市場化的道路。西部大開發(fā)也將作為激發(fā)深層次改革的催化劑而載入史冊！

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本文關(guān)鍵詞：公平效率統(tǒng)一