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內(nèi)容摘要:直接補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)支持的世界性通行做法。從2004年起實施的直接補(bǔ)貼是我國農(nóng)業(yè)政策的重大突破。從直接補(bǔ)貼政策實踐看,地方政府的補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)與其糧食安全不對稱,補(bǔ)貼模式存在著農(nóng)戶補(bǔ)貼所得與糧食生產(chǎn)不對稱,農(nóng)戶補(bǔ)貼所得與優(yōu)質(zhì)品生產(chǎn)不對稱等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象導(dǎo)致了直接補(bǔ)貼政策的非公平性。補(bǔ)貼政策的非公平降低了直接補(bǔ)貼政策應(yīng)有的效率。調(diào)整補(bǔ)貼政策中的公平與效率關(guān)系是直接補(bǔ)貼政策實踐中特別迫切的現(xiàn)實問題。本文認(rèn)為,從補(bǔ)貼資金籌集和使用制度入手,完善直接補(bǔ)貼政策的組織系統(tǒng)、選擇與糧食安全高度相關(guān)的農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼模式、適度地增加補(bǔ)貼投入和擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍是提高直接補(bǔ)貼政策實踐中公平和效率的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:直接補(bǔ)貼公平效率

受WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的約束,直接補(bǔ)貼政策已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)保護(hù)政策通行做法。從2004年起,我國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策重大突破就是在廣泛試點的基礎(chǔ)上實施直接補(bǔ)貼政策。我國直接補(bǔ)貼政策的預(yù)期目標(biāo)是提高農(nóng)戶種糧收入、維護(hù)糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)安全,從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此,本文擬從實踐的角度對直接補(bǔ)貼政策實施中的公平與效率進(jìn)行嘗試性探索。

直接補(bǔ)貼政策實踐中公平與效率表現(xiàn)

直接補(bǔ)貼政策公平與效率的含義

直接補(bǔ)貼政策的公平一是指一個生產(chǎn)年度內(nèi),凡是符合直接補(bǔ)貼范圍的糧食生產(chǎn)都應(yīng)該獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼;二是指地方政府負(fù)擔(dān)的直接補(bǔ)貼資金與其轄區(qū)所需要的糧食安全程度成同方向關(guān)系。直接補(bǔ)貼政策的效率則是指直接補(bǔ)貼資金能夠最大限度地增加農(nóng)戶收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化、提高國家糧食安全程度和推動農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境的保護(hù),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

直接補(bǔ)貼政策實踐中公平與效率表現(xiàn)

直接補(bǔ)貼政策實踐中公平與效率之間關(guān)系表現(xiàn)之一是補(bǔ)貼資金發(fā)放公平有利于直接補(bǔ)貼政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。即政策實施公平能夠促進(jìn)政策效率的提高。如果補(bǔ)貼政策實施公平,農(nóng)戶的生產(chǎn)項目只要是符合直接補(bǔ)貼范圍,都可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼收入,不符合直接補(bǔ)貼范圍的生產(chǎn)項目就不能夠獲得補(bǔ)貼收入,為了獲得直接補(bǔ)貼收入,農(nóng)戶的生產(chǎn)活動就必須與直接補(bǔ)貼范圍高度一致。這樣,農(nóng)戶生產(chǎn)項目選擇與直接補(bǔ)貼政策的初衷就緊密地結(jié)合起來了。農(nóng)戶的生產(chǎn)項目選擇與直接補(bǔ)貼范圍的一致性首先是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積和生產(chǎn)量。生產(chǎn)糧食越多,獲得的補(bǔ)貼收入也越多。其次是促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,深化糧食的“清潔生產(chǎn)”。農(nóng)戶生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)品越多,獲得的補(bǔ)貼也多。為了獲得優(yōu)質(zhì)品補(bǔ)貼,農(nóng)戶不僅會自覺地增加優(yōu)質(zhì)品生產(chǎn),減少劣質(zhì)品生產(chǎn),而且還會自覺地保護(hù)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境,實施“清潔生產(chǎn)”。由此可見,直接補(bǔ)貼實施公平,能夠提高直接補(bǔ)貼政策的效率,從而有助于直接補(bǔ)貼政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。如何實現(xiàn)直接補(bǔ)貼政策實施的公平性要引起特別重視。

直接補(bǔ)貼政策中公平與效率關(guān)系表現(xiàn)之二是直接補(bǔ)貼政策實施的非公平性,會極大降低直接補(bǔ)貼政策應(yīng)有的效率,阻礙直接補(bǔ)貼政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。即政策實施非公平導(dǎo)致政策效率下降。直接補(bǔ)貼政策實踐中的非公平性主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)的地方政府承擔(dān)的補(bǔ)貼資金負(fù)擔(dān)與其轄區(qū)的糧食安全保證需要“背離”。直接補(bǔ)貼資金來于糧食風(fēng)險基金。從1994年起中央政府和地方政府必須建立糧食風(fēng)險基金。從1999年起,中央和地方政府對糧食風(fēng)險基金負(fù)擔(dān)比例是1:1.5,缺口部分按1:1分擔(dān)。在這樣的直接補(bǔ)貼資金負(fù)擔(dān)體制下,地方政府轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的糧食越多,其承擔(dān)的補(bǔ)貼資金也越多,地方政府轄區(qū)生產(chǎn)的糧食越少,其承擔(dān)的補(bǔ)貼基金也越少。生產(chǎn)糧食多、對國家的糧食安全做出貢獻(xiàn)大的地方政府也是其承擔(dān)國家糧食安全負(fù)擔(dān)越重的地方政府。生產(chǎn)糧食少、負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼資金少的地方政府卻享受著與生產(chǎn)糧食多、承擔(dān)補(bǔ)貼資金也多的地方政府同樣程度的糧食安全系數(shù)。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府補(bǔ)貼資金效益外溢到了非主產(chǎn)區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理,如果地方政府補(bǔ)貼資金的外溢性不能獲得補(bǔ)償,那么,地方政府的理性行為是補(bǔ)貼資金不到位或盡量地減少補(bǔ)貼資金支出。在比較利益下,生產(chǎn)糧食農(nóng)戶收入因缺乏補(bǔ)貼收入下降后,農(nóng)戶會自覺地減少糧食生產(chǎn)。最終結(jié)果就是國家的糧食數(shù)量安全受到威脅。直接補(bǔ)貼的初衷——穩(wěn)定糧食生產(chǎn)目標(biāo)難以實現(xiàn)。

二是種植糧食的農(nóng)戶不得補(bǔ)貼,不種植糧食的農(nóng)戶得補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼運行一般是在生產(chǎn)開始前發(fā)放給農(nóng)戶。在具體發(fā)放補(bǔ)貼辦法上,安徽、吉林所代表的模式是或者按照農(nóng)戶申報的糧食種植面積或農(nóng)戶計稅土地面積發(fā)放、或者是按照農(nóng)戶以往幾年交售的糧食數(shù)量或計稅常產(chǎn)發(fā)放,不與農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)數(shù)量掛鉤的方法。如果按照農(nóng)戶申報種植面積補(bǔ)貼,一種情況是一部分農(nóng)戶的種植面積并沒有嚴(yán)格地按照所獲得的補(bǔ)貼資金數(shù)量種植相應(yīng)的糧食數(shù)量,更有一些農(nóng)戶是獲得申報補(bǔ)貼后,根本沒有按照補(bǔ)貼范圍種植糧食。另一種情況是有的農(nóng)戶由于各種原因,盡管在開始生產(chǎn)前沒有申報,在實際生產(chǎn)上種植了符合補(bǔ)貼范圍糧食產(chǎn)品沒有獲得補(bǔ)貼。這樣,獲得補(bǔ)貼的農(nóng)戶沒有完成應(yīng)該種植的產(chǎn)品,沒有獲得補(bǔ)貼的農(nóng)戶卻種植了符合補(bǔ)貼的產(chǎn)品。補(bǔ)貼并沒有補(bǔ)貼給真正應(yīng)該獲得的農(nóng)戶。如果按照計稅面積補(bǔ)貼,無論是種植什么項目,農(nóng)戶都可以憑借其使用耕地數(shù)量獲得相當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。有多少地能獲得多少補(bǔ)貼,不管耕地是否種植了糧食作物。補(bǔ)貼獲得量完全取決于耕地量,與糧食生產(chǎn)與否、多少無任何關(guān)系。

直接補(bǔ)貼的范圍是糧食生產(chǎn)。種糧食有補(bǔ)貼,不種糧食就沒有補(bǔ)貼。上述補(bǔ)貼模式所選擇的補(bǔ)貼方式實施的結(jié)果就是補(bǔ)貼發(fā)放了,但沒有按照直接補(bǔ)貼政策所設(shè)定的補(bǔ)貼范圍補(bǔ)貼給應(yīng)該補(bǔ)貼者。補(bǔ)貼并沒有讓真正的糧食生產(chǎn)農(nóng)戶收入提高。補(bǔ)貼政策的運行對糧食生產(chǎn)農(nóng)戶不公平,也低效率。這時,無論是種糧農(nóng)戶收入的提高、國家的糧食安全、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化,還是農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)等預(yù)期目標(biāo)都難以實現(xiàn)。

三是農(nóng)戶的“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼缺失。實施“清潔生產(chǎn)”是提高我國糧食國際競爭力的特別重要措施,也是我國糧食安全不可或缺的一個方面——質(zhì)量安全。而糧食“清潔生產(chǎn)”的實現(xiàn)一般是以減少化肥、農(nóng)藥使用量為前提的。農(nóng)戶減少使用化肥、農(nóng)藥自然要減少產(chǎn)量,降低收入。如果農(nóng)戶因“清潔生產(chǎn)”而減少的收入沒有獲得相應(yīng)補(bǔ)貼,農(nóng)戶就會終止“清潔生產(chǎn)”。到頭來,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不可能提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境不可能改善。

直接補(bǔ)貼政策實踐中公平與效率關(guān)系的整和

直接補(bǔ)貼政策實踐中出現(xiàn)的一系列非公平性對直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)實現(xiàn)的效率有相當(dāng)顯著的負(fù)面影響。最大限度地克服直接補(bǔ)貼政策設(shè)計和運行中所出現(xiàn)的非公平性,力求公平,并盡可能地提高政策運行效率是直接補(bǔ)貼政策實踐中迫切需要解決的實際問題。

改革直接補(bǔ)貼基金制度

糧食安全是國家整體概念,而不是局部性地方概念。所以,糧食風(fēng)險基金就要按照國家整體性原則統(tǒng)一籌集和使用。首先是中央政府把我國的糧食安全總量按照各地方政府轄區(qū)人口數(shù)量分解到地方政府,由地方政府按照其轄區(qū)糧食安全數(shù)量所決定的直接補(bǔ)貼資金上交到中央政府。然后,中央政府下?lián)苤苯友a(bǔ)貼資金到直接補(bǔ)貼政策執(zhí)行機(jī)構(gòu),由執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)各地區(qū)的糧食生產(chǎn)對國家糧食安全貢獻(xiàn)率實際具體地發(fā)放補(bǔ)貼資金。生產(chǎn)糧食多的主產(chǎn)區(qū)多發(fā)放,生產(chǎn)糧食少的非主產(chǎn)區(qū)少發(fā)放。直接補(bǔ)貼資金制度這樣設(shè)計,既可以從根本上解決長期以來地方政府糧食風(fēng)險基金缺口問題,保證糧食風(fēng)險基金數(shù)量安全,并進(jìn)而徹底地克服直接補(bǔ)貼資金安全問題;也克服了糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)直接補(bǔ)貼資金負(fù)擔(dān)不公平問題,充分地體現(xiàn)糧食生產(chǎn)中的公平與效率統(tǒng)一原則,從根本上克服糧食安全貢獻(xiàn)率與補(bǔ)貼資金負(fù)擔(dān)責(zé)任的不對稱性。

完善直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng),提高直接補(bǔ)貼政策效率

直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng)是直接補(bǔ)貼政策實施以及效率的重要組織保障。一般而言,直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)。從2002年以來直接補(bǔ)貼政策實踐過程看,到目前為止,我國的直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng)尚處于不完善狀態(tài)。直接補(bǔ)貼政策組織系統(tǒng)不完善最突出表現(xiàn)是執(zhí)行系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)二個方面。執(zhí)行系統(tǒng)具體地操作直接補(bǔ)貼政策的實施,直接影響直接補(bǔ)貼政策的效率高低。信息反饋系統(tǒng)負(fù)責(zé)直接補(bǔ)貼政策實施的效率和所存在問題的及時監(jiān)測,以便于提高直接補(bǔ)貼決策系統(tǒng)決策的科學(xué)性和有效性。所以,執(zhí)行系統(tǒng)的不完善對直接補(bǔ)貼政策效率的影響尤為突出。目前,各地區(qū)直接補(bǔ)貼政策的執(zhí)行系統(tǒng)基本上都是由財政、稅收、物價(計劃)、農(nóng)業(yè)和糧食等多部門聯(lián)合、縣鄉(xiāng)村三級干部全體出動模式。雖然這些部門確實都涉及到直接補(bǔ)貼政策,但涉及到并不一定都要參加。有一些部門是不適合承擔(dān)直接補(bǔ)貼主體資格的。在具體實踐上,由于各參加部門更多地是從本部門利益出發(fā),因此,這種模式運行效率偏低,運行成本十分不經(jīng)濟(jì)。所以,建立科學(xué)、高效的執(zhí)行系統(tǒng)是直接補(bǔ)貼政策實踐中急待解決的問題。鑒于直接補(bǔ)貼資金的特殊性和我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際,建立以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主體,由農(nóng)村信用社為依托的直接補(bǔ)貼政策執(zhí)行系統(tǒng)是比較可行而又經(jīng)濟(jì)的。信息反饋系統(tǒng)則由目前的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)執(zhí)行則是比較合適的。

范圍應(yīng)該擴(kuò)大到農(nóng)戶“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)項目

直接補(bǔ)貼范圍的大小既取決于直接補(bǔ)貼政策的預(yù)期目標(biāo),也取決于補(bǔ)貼能力。就我國直接補(bǔ)貼政策預(yù)期目標(biāo)而言,直接補(bǔ)貼范圍是比較廣泛的,但就我國直接補(bǔ)貼能力而言,直接補(bǔ)貼的范圍又不可能太大。在這二方面條件約束下,結(jié)合我國直接補(bǔ)貼政策預(yù)期目標(biāo),直接補(bǔ)貼范圍還是有擴(kuò)大空間的。在可擴(kuò)大的直接補(bǔ)貼范圍中,農(nóng)戶“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)是應(yīng)該首先選擇的。理由有五:一是對農(nóng)戶“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼有利于國家的糧食質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)等直接補(bǔ)貼目標(biāo)的實現(xiàn)。二是直接原因就是農(nóng)戶實施“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)必須減少化肥、農(nóng)藥的使用量。農(nóng)戶減少化肥、農(nóng)藥使用量后,糧食產(chǎn)量也隨之減少,農(nóng)戶糧食生產(chǎn)收入因此而降低。如果不對農(nóng)戶“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)所減少的收入予以適當(dāng)補(bǔ)貼,農(nóng)戶就不會繼續(xù)糧食的清潔生產(chǎn),國內(nèi)居民日益增長的糧食質(zhì)量安全需求就不能滿足。三是對農(nóng)戶的糧食清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼是國際上直接補(bǔ)貼最新趨勢。四是對農(nóng)戶的糧食清潔生產(chǎn)補(bǔ)貼符合農(nóng)業(yè)多功能理論的要求。五是我國糧食生產(chǎn)的土壤資源污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。我國耕地中因工業(yè)和化肥農(nóng)藥污染的比重已占全國耕地的20%多。在糧食生產(chǎn)的土壤資源污染中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身污染已經(jīng)占35%-40%。在國際綠色壁壘日益趨升的形式下,糧食繼續(xù)污染生產(chǎn),別說是難以提高我國糧食的國際競爭力,就是國內(nèi)市場上的競爭力也難以維持。對農(nóng)戶“親環(huán)境”生產(chǎn)補(bǔ)貼,從即期看既給農(nóng)戶增加了收入,又有助于改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境;從遠(yuǎn)期看則有助于保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力,防止未來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和農(nóng)戶收入的下降。

選擇體現(xiàn)農(nóng)戶即期生產(chǎn)對國家糧食安全實際貢獻(xiàn)率的模式

直接補(bǔ)貼方式的選擇對補(bǔ)貼政策的公平和效率具有一定的影響。目前實施的直接補(bǔ)貼方式概括起來基本上是二種模式:一種模式是與農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼,一種是不與農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼。比較這二種補(bǔ)貼模式的結(jié)論是:不與農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼方式在實踐中出現(xiàn)了一定程度的非公平現(xiàn)象。按農(nóng)戶計稅面積補(bǔ)貼的結(jié)果是不管耕地是否種植糧食都可以獲得補(bǔ)貼。按照只有糧食生產(chǎn)農(nóng)戶才可以獲得直接補(bǔ)貼原則,這對糧食生產(chǎn)農(nóng)戶不公平。而按種植面積補(bǔ)貼時,農(nóng)戶即期實際種植糧食面積與所得補(bǔ)貼的面積不一定完全一致。得補(bǔ)貼的不種植糧食,不得補(bǔ)貼的反而種植糧食。這對真正種植糧食的農(nóng)戶也不公平。按以往幾年交售糧食量補(bǔ)貼時,農(nóng)戶即期交售的糧食量大于補(bǔ)貼數(shù)量得不到直接補(bǔ)貼。補(bǔ)貼獲得量與其糧食生產(chǎn)數(shù)量不對稱,真正生產(chǎn)糧食的農(nóng)戶收入不能提高。這些農(nóng)戶因應(yīng)得而得不到補(bǔ)貼收入會減少未來的糧食生產(chǎn),直接補(bǔ)貼政策效率也因此而受到了沖擊。而與農(nóng)戶即期糧食生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼則比較好地實現(xiàn)了直接補(bǔ)貼政策運行中的公平與效率。至于補(bǔ)貼是按農(nóng)戶即期的糧食生產(chǎn)面積,還是按農(nóng)戶實際交售糧食數(shù)量則可以視具體情況確定。所以,應(yīng)該本著公平與效率的原則,盡量選擇與農(nóng)戶即期的糧食生產(chǎn)掛鉤的直接補(bǔ)貼模式,以便于最大限度地發(fā)揮直接補(bǔ)貼政策應(yīng)有的作用。

在可能的空間內(nèi)增加直接補(bǔ)貼投入,減少農(nóng)民

直接補(bǔ)貼改善糧食生產(chǎn)農(nóng)戶比較收入的程度取決于補(bǔ)貼力度的大小。補(bǔ)貼力度越大,糧食生產(chǎn)農(nóng)戶比較收入改善程度也越大。從這個意義上說,補(bǔ)貼力度越大對提高糧食生產(chǎn)農(nóng)戶收入越有利。如果按照1998-2001年我國糧棉油價格補(bǔ)貼平均數(shù)605.3775億元為補(bǔ)貼資金。設(shè)補(bǔ)貼效率為100%。根據(jù)國家統(tǒng)計局2002年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報2002年我國鄉(xiāng)村人口78241萬計算。這些直接補(bǔ)貼資金能夠使農(nóng)民人均收入增加77.37元。直接補(bǔ)貼收入占該年農(nóng)民人均純收入的3%。如果把“九五”期間農(nóng)民收入平均增長和直接補(bǔ)貼收入加一起也不如2001年我國城鎮(zhèn)居民個人可支配收入8.5%的增長率。事實上我國每年的直接補(bǔ)貼資金并沒有達(dá)到605.3775億元。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入均衡增長,就直接補(bǔ)貼而言,還需要加大直接補(bǔ)貼投入,提高補(bǔ)貼收入在農(nóng)民收入中的比例。從我國財政負(fù)擔(dān)能力和財政支出結(jié)構(gòu)看,適度提高直接補(bǔ)貼力度可行也可能。但提高直接補(bǔ)貼的收入效率的根本還在于減少農(nóng)民。不從根本上減少農(nóng)民,增加直接補(bǔ)貼支出的收入效率也不會發(fā)生根本性變化。值得指出的是,無論是已有或增加的補(bǔ)貼支出都要適應(yīng)直接補(bǔ)貼范圍變化新趨勢,盡量地提高農(nóng)戶“親環(huán)境”糧食生產(chǎn)支持力度。

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