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一、中國區(qū)域公共管理研究興起的背景

區(qū)域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。

（一）國際背景：全球化下新區(qū)域主義的崛起與區(qū)域一體化的發(fā)展區(qū)域主義（Regionalism）最早出現(xiàn)于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區(qū)之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區(qū)域內(nèi)社會和經(jīng)濟發(fā)展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，國際貿(mào)易競爭的加劇和生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的重組，區(qū)域主義和“新區(qū)域主義”（NewRegionalism）進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼•D•帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區(qū)的新地區(qū)主義》中首次提出新區(qū)域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區(qū)之間的聯(lián)合，建立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的國際新秩序。[1]新區(qū)域主義在西方國家產(chǎn)生了廣泛影響并形成了熱潮。在新區(qū)域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區(qū)為重點，通過構(gòu)建大都市區(qū)的各種制度、政策和管治機制，實現(xiàn)跨行政區(qū)管治的“大都市區(qū)域主義”和“大都市區(qū)域治理”改革正在進行。與此同時，“涉及不同層次政府和發(fā)展主體之間以及同級政府之間的權(quán)利互動關(guān)系”（Newman,2000），通過區(qū)域各種集團的對話、協(xié)調(diào)和合作，以達到最大程度地動員和利用區(qū)域資源的“區(qū)域治理”理念和區(qū)域合作實踐蓬勃發(fā)展。放眼世界，遍布全球五大洲的區(qū)域合作和“區(qū)域一體化協(xié)議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯(lián)合體“歐盟”已成為當今世界區(qū)域一體化的典范；美、加、墨三國締結(jié)的“北美自由貿(mào)易協(xié)議”及由此形成的“北美自由貿(mào)易區(qū)”成為了與歐盟遙相呼應(yīng)的宏觀區(qū)域聯(lián)合體；東盟“10+1”的區(qū)域合作也正在積極推進；[2]跨國界或跨境的多邊經(jīng)濟合作組織如“中華經(jīng)濟區(qū)”、“新—柔—廖成長三角”、“瀾滄江—大湄公河地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟合作”等方興未艾。顯然，當今世界是一個全球化和區(qū)域化并行發(fā)展、全球主義和新區(qū)域主義共同崛起的時代。為了迎接和應(yīng)對全球化帶來的機會與挑戰(zhàn)，當今世界的新區(qū)域主義方興未艾，區(qū)域合作與區(qū)域一體化正在蓬勃發(fā)展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應(yīng)對全球化和區(qū)域化帶來的新挑戰(zhàn)和新問題，打造區(qū)域間合作的平臺，以提升區(qū)域競爭力，推動我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化進程？這是需要區(qū)域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。

（二）國內(nèi)背景：市場化下區(qū)域公共問題的凸顯與區(qū)域合作的推進古典經(jīng)濟學的經(jīng)典代表A•斯密認為，當自由市場經(jīng)濟發(fā)軔之際，政區(qū)間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產(chǎn)權(quán)的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區(qū)競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。[3]（P408）從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經(jīng)濟市場化和社會開放化的背景下，區(qū)域間競爭已經(jīng)出現(xiàn)并有愈演愈烈之勢。一方面，經(jīng)濟發(fā)展中形形色色的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發(fā)地區(qū)之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規(guī)范區(qū)域間的競爭行為，促進區(qū)域間的良性合作，是區(qū)域公共管理需要認真研究的課題。同時，如何應(yīng)對經(jīng)濟市場化下大量區(qū)域公共問題的凸顯，也是區(qū)域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會甚至工業(yè)社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務(wù)比較簡單，加之社會處于一個封閉發(fā)展的時期，因而國內(nèi)某個行政區(qū)域內(nèi)的政府能夠在自己的管轄權(quán)內(nèi)較為得心應(yīng)手地去解決和處理其內(nèi)部公共行政問題，生產(chǎn)和供給相應(yīng)的公共物品與公共服務(wù)，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區(qū)的“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務(wù)已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區(qū)劃的“區(qū)域公共問題”逐漸凸顯，并有復(fù)雜化、多元化和規(guī)模化之態(tài)勢。[4]如跨國或跨行政區(qū)劃的環(huán)保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、區(qū)際法律沖突問題、地區(qū)穩(wěn)定問題、流行病的防治問題以及區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)互動等等，已經(jīng)遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應(yīng)對大量的“區(qū)域公共問題”，而相關(guān)區(qū)域內(nèi)由雙邊或多邊的地方合作或聯(lián)合治理便提上議事日程。在上述背景下，我國省際間、地區(qū)間的合作，如“長三角區(qū)域合作”、“環(huán)渤海區(qū)域合作”、“泛珠三角區(qū)域合作”、“粵港澳大珠三角區(qū)域合作”、“珠三角經(jīng)濟一體化”等正在蓬勃發(fā)展。[5]（P10-11）這需要從區(qū)域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區(qū)域合作機制、聯(lián)動機制等，以共同應(yīng)對解決大量的區(qū)域公共問題。

二、中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展

中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展大致分為兩個階段。

（一）區(qū)域行政研究階段（20世紀80年代初至90年代末）

該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發(fā)達區(qū)域的實證研究。如中山大學在國內(nèi)最早開設(shè)行政管理碩士點“區(qū)域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和發(fā)表系列論文。二是政府間關(guān)系研究。這些研究主要關(guān)注中央政府與地方政府關(guān)系、地方政府間關(guān)系以及在轉(zhuǎn)型過程中政府間關(guān)系的演變，如林尚立的《國內(nèi)政府間關(guān)系》、謝慶奎的《中國政府的府際關(guān)系研究》、薄貴利的《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區(qū)劃研究。區(qū)域行政與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)，甚至許多區(qū)域行政問題之所以產(chǎn)生就是因為行政區(qū)劃的約束。劉君德等在《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》、《中外行政區(qū)劃比較研究》、《從封閉走向開放———中國行政區(qū)經(jīng)濟透視》、《中國省區(qū)經(jīng)濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，用以分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形色色的地方保護主義現(xiàn)象，并研究了中國行政區(qū)劃的歷史淵源、現(xiàn)實利弊以及調(diào)整改革問題。同時，還有一些學者關(guān)注省管縣體制、市管縣體制等。[6]此外，區(qū)域經(jīng)濟學有大量的對區(qū)域公共問題的研究，從經(jīng)濟學角度研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域關(guān)系的協(xié)調(diào)，這類研究多側(cè)重從國家宏觀戰(zhàn)略的角度來分析具體區(qū)域的整合與發(fā)展，或從某一區(qū)域的角度來分析其戰(zhàn)略定位，以促進該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（二）區(qū)域公共管理研究階段（20世紀90年代末以來）

從1998年開始，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理學科發(fā)展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設(shè)置了區(qū)域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》、《區(qū)域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術(shù)研究》發(fā)表了系列較有影響力的學術(shù)論文，有關(guān)論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發(fā)表，明晰了區(qū)域公共管理研究的基本路向，構(gòu)建了國內(nèi)區(qū)域公共管理研究的基本理論框架。國內(nèi)其他學者也從不同角度研究了區(qū)域公共管理的相關(guān)問題。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構(gòu)，發(fā)表了1000多篇相關(guān)的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設(shè)立了“區(qū)域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統(tǒng)計，就有15項相關(guān)項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區(qū)域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區(qū)域公共管理基本理論的研究。隨著區(qū)域公共管理研究的興起，對區(qū)域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區(qū)域公共物品治理、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新、區(qū)域政府公共管理職能的變革、區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃問題、區(qū)域公共管理系統(tǒng)分析、區(qū)域公共管理的多元主體協(xié)調(diào)等方面的研究。二是政府間競合關(guān)系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關(guān)系的蓬勃發(fā)展，越來越多的學者進行了地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究”、“當代中國政府間競爭關(guān)系研究”、“政府間競合關(guān)系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區(qū)域合作研究”等論著的出版和論文的發(fā)表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區(qū)域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網(wǎng)絡(luò)治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)”和“政府主導(dǎo)下的流域生態(tài)補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究?？傮w上看，國內(nèi)區(qū)域公共管理研究正在發(fā)展，其學者社群也正在形成和發(fā)展。但國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區(qū)域公共管理理論體系有待完善。尤其是區(qū)域公共管理的方法論、區(qū)域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的大量區(qū)域公共問題，如大都市區(qū)治理、不同功能區(qū)域的管理、流域治理、跨界跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的建設(shè)以及區(qū)域治理的制度化、法制化建設(shè)等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內(nèi)以往的相關(guān)研究主要是關(guān)注中國，采用的是中國問題研究法（sinologicalapproach），而對國外區(qū)域公共管理的理論研究和實踐經(jīng)驗的借鑒尚關(guān)注不夠，尤其缺乏系統(tǒng)、深入地比較研究。

三、中國區(qū)域公共管理研究前瞻

（一）區(qū)域公共管理方法論研究

研究方法對一門學科的發(fā)展非常重要。區(qū)域公共管理研究本質(zhì)上是問題導(dǎo)向的，其發(fā)展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現(xiàn)實的問題出發(fā)，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發(fā)展。因此，對區(qū)域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規(guī)范的研究方法，是促進區(qū)域公共管理研究深入發(fā)展的重要前提。國外在此方面的研究已經(jīng)具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區(qū)域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區(qū)域公共問題治理，運用交易成本政治學分析大都市區(qū)治理模式，運用政策分析方法研究區(qū)域發(fā)展，運用政治經(jīng)濟學方法分析區(qū)域經(jīng)濟一體化問題等。從我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。

（二）大都市區(qū)和城市群的治理研究

一是大都市區(qū)治理研究。相關(guān)研究表明，隨著經(jīng)濟市場化和城市區(qū)域化的發(fā)展，目前我國正在逐步發(fā)育形成的有八大都市區(qū)。[7]都市區(qū)的出現(xiàn)，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)，如何從區(qū)域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區(qū)治理的經(jīng)驗，探索具有中國特色的大都市區(qū)治理路徑具有重要意義。二是城市群的治理研究。與歐美早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家的城市化道路不同，后發(fā)國家和地區(qū)的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區(qū)域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)將會出現(xiàn)幾億人口規(guī)模的大城市群，這意味著中國將面臨建設(shè)人類歷史上史無前例的大規(guī)模、高密度的城市社會的挑戰(zhàn)。

（三）區(qū)域政策研究

改革開放以來，中國區(qū)域政策經(jīng)歷了以經(jīng)濟特區(qū)為重心的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段、以浦東開發(fā)為龍頭的沿江沿邊地區(qū)重點發(fā)展階段、以縮小區(qū)域差距為導(dǎo)向的西部大開發(fā)階段和以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向的共同發(fā)展階段。從政策效應(yīng)看，它培育了經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，促進了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，增強了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，拓展了區(qū)域合作的深度和廣度，豐富了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵。但目前，區(qū)域政策尚難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協(xié)調(diào)機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。[8]在區(qū)域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。

（四）流域治理問題研究

我國已進入了環(huán)境壓力劇增、污染危害高發(fā)的階段。而在這其中，與水有關(guān)的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態(tài)補償問題等。流域治理涉及流域管理與區(qū)域管理關(guān)系，生態(tài)補償問題，上、中、下游地方政府關(guān)系以及地方政府間關(guān)系諸多復(fù)雜問題及其合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。

（五）跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制問題研究

如前所述，隨著我國改革開放的深入和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，跨區(qū)域、跨行業(yè)的區(qū)域公共問題日益凸顯，如醫(yī)藥食品安全監(jiān)管、跨境警務(wù)合作等。以食品安全監(jiān)管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調(diào)就已經(jīng)定下來?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當?shù)厥称钒踩摽傌?，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監(jiān)管，如三鹿問題奶制品事件。[9]另一方面，一旦出現(xiàn)問題，也缺乏區(qū)域間的及時通報及聯(lián)動機制，而往往以簡單化的“區(qū)域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。[10]可見，跨區(qū)域、跨行業(yè)區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制研究是區(qū)域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內(nèi)容。

（六）不同功能區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究

“十一五”規(guī)劃提出我國區(qū)域?qū)澐譃閮?yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實施不同的區(qū)域政策，預(yù)示著未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現(xiàn)這些區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及每類主體功能區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)實施分類管理的區(qū)域政策及科學的績效評估是區(qū)域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，還要特別關(guān)注老少邊窮等落后地區(qū)發(fā)展的問題。老少邊窮地區(qū)由于地理位置相對偏遠，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，社會發(fā)展相對較慢，形成了區(qū)域發(fā)展中的落后地區(qū)。如何完善對這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域方面的扶持機制，促進這些地區(qū)的發(fā)展，是區(qū)域公共管理研究不可忽視的問題。

（七）區(qū)域一體化與區(qū)域合作的制度化和法制化研究

目前，我國的長三角區(qū)域一體化、珠三角區(qū)域一體化、長株潭區(qū)域一體化等區(qū)域一體化建設(shè)正在如火如荼地進行。區(qū)域一體化的本質(zhì)是打破行政區(qū)劃界限，按區(qū)域經(jīng)濟原則統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一組織專業(yè)化生產(chǎn)和分工協(xié)作，建立統(tǒng)一大市場，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、聯(lián)合協(xié)作，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)品、生產(chǎn)要素市場的優(yōu)化配置，提高區(qū)域綜合競爭力，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與社會全面發(fā)展。可見，區(qū)域一體化及區(qū)域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區(qū)域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區(qū)域合作中存在的重形式輕內(nèi)容、重協(xié)議輕實施等問題，使區(qū)域合作和協(xié)調(diào)走上制度化和法制化的軌道，是區(qū)域公共管理需要進一步深入研究的問題。

（八）區(qū)域公共管理國際比較研究

目前，學界關(guān)于國際區(qū)域公共管理研究的文獻還有待豐富，國內(nèi)外區(qū)域公共管理的比較研究也有待加強。因此，需要加大力度翻譯國外區(qū)域公共管理研究的系列著作，對國外區(qū)域公共管理經(jīng)典文獻進行系統(tǒng)梳理，研究并參考借鑒國外區(qū)域治理前沿理論和實踐經(jīng)驗的精華，并與中國區(qū)域公共管理理論和實踐進行比較研究，以深化區(qū)域公共管理研究，推動區(qū)域公共管理的科學化和現(xiàn)代化。