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本文作者：李良智吳佳偉舒成作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)

江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理存在的問(wèn)題

隨著江西新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)的廣泛試點(diǎn)和各地新農(nóng)村建設(shè)的深入，江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理在取得上述成效的同時(shí)，也存在著基層政府職能沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變、基層公共管理由于縣鄉(xiāng)村財(cái)政體制不完善而弱化、新型民間組織未能充分參與、村民自我管理未能有效發(fā)揮等問(wèn)題。

(一)基層政府職能沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前江西基層政府機(jī)構(gòu)普遍存在重行政管理、輕社會(huì)服務(wù)的情況，具體表現(xiàn)為提供公共服務(wù)和公共品的“缺位”和基層政府行為超越職能范圍和權(quán)限，政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。

1、新農(nóng)村建設(shè)具體內(nèi)涵在江西各級(jí)政府之間的職責(zé)目前為止仍然沒(méi)有明確界定，而且各級(jí)政府承擔(dān)職責(zé)所需的資金來(lái)源也沒(méi)有得到合理安排。從江西的實(shí)踐來(lái)看，省級(jí)政府層面更多的是財(cái)政資金撥付，地縣級(jí)層面是少量的資金配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是組織和落實(shí)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在江西新農(nóng)村建設(shè)實(shí)施中，新農(nóng)村建設(shè)和公共管理職責(zé)更多地落在建制村和自然村上，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能定位尚待厘清。

2、江西新農(nóng)村建設(shè)中公共財(cái)政資金管理效率亟待提高。新農(nóng)村建設(shè)中的公共財(cái)政資金往往來(lái)自不同的渠道，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn):發(fā)改委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、民政、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生等不同部門(mén)都有不同的資金投入，存在嚴(yán)重的多頭管理，很難將有限的新農(nóng)村建設(shè)資金整合為有效的新農(nóng)村建設(shè)資源。這種財(cái)政資金管理的低效率直接導(dǎo)致了各地新農(nóng)村建設(shè)的參差不齊，使新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐反而擴(kuò)大了農(nóng)村間的差距。

(二)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”，弱化了江西農(nóng)村公共管理的能力。

多年來(lái)，由于稅制改革、體制改革、機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，各級(jí)政府在改革中層層“甩包袱”，致使處于財(cái)政體制最底層的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府不堪重負(fù)，收支矛盾越來(lái)越突出，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越困難。盡管江西加大了對(duì)基層財(cái)政的扶持力度，給予一定的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但沒(méi)有從根本上緩解江西鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，反而有擴(kuò)大縣域內(nèi)公共管理職能不均等傾向。從筆者對(duì)江西“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”的調(diào)查來(lái)看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”管理模式對(duì)于緩解基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難、遏制新增債務(wù)起到了一定的積極作用。但是該模式的實(shí)行，卻反過(guò)來(lái)弱化了基層政府和農(nóng)村地區(qū)的公共管理能力。如“鄉(xiāng)財(cái)縣管”使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府很難統(tǒng)籌和整合財(cái)政資金，大大弱化了其通過(guò)資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的能力，又如“村財(cái)鄉(xiāng)管”的發(fā)票購(gòu)買(mǎi)等增加了村級(jí)負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)與村級(jí)財(cái)務(wù)銜接的不順暢影響了村財(cái)務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量。

(三)江西農(nóng)村新型民間組織自身發(fā)展不成熟，未能充分參與農(nóng)村公共管理。

在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作方面，當(dāng)前江西的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織所涉及的領(lǐng)域不斷拓寬，合作的內(nèi)容也越加豐富。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分專(zhuān)業(yè)合作社存在本身規(guī)模較小，抗風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)帶動(dòng)能力不強(qiáng)等問(wèn)題，且對(duì)龍頭企業(yè)、農(nóng)村能人和農(nóng)民企業(yè)家的依賴(lài)程度過(guò)高。另外，部分農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在運(yùn)行中還存在不夠規(guī)范，合作社與農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)方式以松散型為主，成員歸屬感不強(qiáng)等問(wèn)題。如“南城縣徐家鄉(xiāng)白洲村蔬菜種植由產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展成合作社后生產(chǎn)規(guī)模反而由2004年的200畝左右下降到了40畝左右”。［3］在農(nóng)村新型公益組織方面，筆者發(fā)現(xiàn)新型公益組織活動(dòng)缺乏組織制度保障和政府支持，存在公共管理領(lǐng)域的管理與監(jiān)督缺失，防范與控制風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。當(dāng)前，江西農(nóng)村公益組織多是農(nóng)民自發(fā)形成的，草根性比較強(qiáng)，農(nóng)村中的能人、精英是農(nóng)村公益組織的核心。這些組織大多“還是在萌芽階段，組織弱小、松散、不健全，缺乏場(chǎng)地、資金和人才，外部政策環(huán)境尚有待改善”。［4］

(四)村民自治能力未得到有效提升。

以村民自治為主旨的村委會(huì)制度，是我國(guó)當(dāng)前村級(jí)公共管理的核心。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，村民通過(guò)村委會(huì)進(jìn)行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的自治。然而從筆者的調(diào)查情況來(lái)看，受訪村村委會(huì)在運(yùn)行中仍在相當(dāng)大程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)的人，這就使得本來(lái)是村民自治核心的村委會(huì)往往被認(rèn)為是上級(jí)政府的機(jī)關(guān)，影響了村民自治能力的提升，使村民對(duì)村干部是否代表和維護(hù)農(nóng)民利益產(chǎn)生不了信任，如表2。在江西新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)運(yùn)而生和受到廣泛關(guān)注的村民理事會(huì)，使村民在新農(nóng)村建設(shè)中的自治能力得到了發(fā)揮，促進(jìn)了各地新農(nóng)村建設(shè)的因地制宜開(kāi)展。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)村民理事會(huì)在運(yùn)行中也存在許多潛在的問(wèn)題。如在機(jī)制設(shè)計(jì)上，理事會(huì)成員不計(jì)報(bào)酬，而新農(nóng)村建設(shè)周期較長(zhǎng)，使得理事會(huì)非常松散。又如，由于理事會(huì)的“應(yīng)急”性質(zhì)，理事會(huì)只是以一種臨時(shí)性組織的面目出現(xiàn)，因而其運(yùn)行更依賴(lài)于原有的村莊治理關(guān)系，使村民理事會(huì)下的村民自治能力難以充分發(fā)揮。

江西新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理優(yōu)化的舉措

根據(jù)國(guó)際和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共管理經(jīng)驗(yàn)，在江西農(nóng)村公共管理優(yōu)化過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，結(jié)合江西農(nóng)村公共管理存在的成效與問(wèn)題，筆者認(rèn)為江西應(yīng)從明確各級(jí)政權(quán)組織中農(nóng)村公共管理責(zé)任入手，完善縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)化村民委員會(huì)公共管理職能，促進(jìn)農(nóng)村新型民間組織發(fā)展等舉措入手，優(yōu)化新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共管理。

(一)明確江西各級(jí)政權(quán)組織農(nóng)村公共管理中的責(zé)任。

江西新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基本公共管理和公共服務(wù)的職責(zé)分擔(dān)，筆者認(rèn)為所需的資金應(yīng)明確為省和地(市)兩級(jí)政府的共同職責(zé)，農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)的具體運(yùn)作應(yīng)明確為縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府組織，使縣級(jí)承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)公共品供給的主要職責(zé)，原有屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的公益事業(yè)發(fā)展責(zé)任應(yīng)逐步收歸縣里，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))將逐漸成為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，執(zhí)行縣級(jí)政府的政策和指示，成為新農(nóng)村建設(shè)的執(zhí)行者和組織協(xié)調(diào)者。筆者認(rèn)為還應(yīng)明確江西縣級(jí)政府是新農(nóng)村建設(shè)中公共管理與服務(wù)的主體地位，江西應(yīng)根據(jù)職能定位，根據(jù)基本公共服務(wù)均等化原則，弱化“條條”職能，夯實(shí)縣級(jí)“塊塊”職能，通過(guò)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政資金撥付到縣級(jí)政府，由縣級(jí)政府根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和上級(jí)對(duì)資金使用的要求，統(tǒng)一安排。

(二)完善江西“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度。

針對(duì)江西“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題和新農(nóng)村建設(shè)、村民自治對(duì)江西“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度的要求，筆者建議江西在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方面，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政特點(diǎn)，完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，從體制上給予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))較為充實(shí)的財(cái)力，給予更大力度的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。同時(shí)，杜絕非規(guī)范性的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，制止鄉(xiāng)(鎮(zhèn))搞所謂的各項(xiàng)“達(dá)標(biāo)升級(jí)”、“政績(jī)工程”等活動(dòng)。在杜絕鄉(xiāng)(鎮(zhèn))新增債務(wù)的同時(shí)促進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))債務(wù)化解，同時(shí)，核定備用金，簡(jiǎn)化“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作流程。筆者建議江西在“村財(cái)鄉(xiāng)管”方面，應(yīng)根據(jù)村民自治實(shí)際，完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”，明確鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)的具體權(quán)限，并強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)江西“村財(cái)鄉(xiāng)管”應(yīng)和村民結(jié)合村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)以及村民大會(huì)、村民代表大會(huì)等形式結(jié)合起來(lái)，真正建立起村民理財(cái)小組制度、“村財(cái)鄉(xiāng)管”會(huì)計(jì)制度和“村財(cái)鄉(xiāng)審”制度。

(三)強(qiáng)化江西村民委員會(huì)公共管理職能。

筆者認(rèn)為，在江西新農(nóng)村建設(shè)中，村委會(huì)應(yīng)依法掌控鄉(xiāng)村社會(huì)的公共經(jīng)濟(jì)資源，主要承擔(dān)本區(qū)域非戰(zhàn)略性的公共生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，并輔助縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)公共生活建設(shè)和輔助民間組織做好本村非戰(zhàn)略性的生活領(lǐng)域的公共服務(wù)。因此，筆者建議在江西應(yīng)實(shí)行:1)理順農(nóng)村基層管理體制，轉(zhuǎn)變基層政府職能，對(duì)村級(jí)組織實(shí)施正確的引導(dǎo)和指導(dǎo)，而非直接領(lǐng)導(dǎo);2)大力加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，建設(shè)好一支精干高效的村級(jí)組織班子;3)每年應(yīng)按照一定的比例適度增加村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)方面的公共財(cái)政資金補(bǔ)貼金額，落實(shí)村委會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中的職能，促進(jìn)和提高村委會(huì)的自我公共管理能力。

(四)促進(jìn)江西農(nóng)村新型民間組織發(fā)展。

在江西農(nóng)民理事會(huì)的完善中，筆者建議應(yīng)反思新農(nóng)村發(fā)展方向和其運(yùn)行中存在的問(wèn)題，采取以下措施探索江西村民理事會(huì)新形式:1)堅(jiān)持以民為本，尊重農(nóng)民的選擇，加強(qiáng)村民理事會(huì)的組織化程度;2)根據(jù)新農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)，探索村民理事會(huì)的發(fā)展方向。如村民理事會(huì)可以發(fā)展成為社區(qū)村民理事會(huì)，每個(gè)自然村出1～2名成員，對(duì)跨自然村的社區(qū)化的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生的建設(shè)實(shí)施進(jìn)行融資和監(jiān)督;3)拓寬村民理事會(huì)作用，成為農(nóng)民利益表達(dá)渠道，在新農(nóng)村建設(shè)中要采取諸如村民理事會(huì)參與，農(nóng)民聽(tīng)證等形式的農(nóng)民參與機(jī)制。江西還應(yīng)積極培育農(nóng)村民間組織，充分發(fā)揮農(nóng)村民間組織作用，如江西民政部門(mén)采取降低注冊(cè)登記門(mén)檻，出臺(tái)扶持性政策，積極培育和發(fā)展如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作類(lèi)組織、社會(huì)公益類(lèi)組織、文化藝術(shù)類(lèi)組織和維權(quán)類(lèi)組織等，為民間組織蓬勃發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。