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1問題的提出

山區(qū)具有獨特的自然特點和豐富的自然資源，是地球表面地理結構復雜、生態(tài)功能較為齊全的區(qū)域，豐富的自然資源影響著世界一半人口的生活。中國是一個多山的國家，山區(qū)約占全國陸地總面積的三分之二,對這樣一個多山的發(fā)展中國家來說,如何解決山區(qū)的環(huán)境問題,保護和合理利用山區(qū)的自然資源,促進山區(qū)的可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。山區(qū)不僅本身有自然脆弱因子的存在,而且人類還無節(jié)制地對山區(qū)加以開發(fā)和利用,使得山區(qū)環(huán)境的脆弱性表現(xiàn)尤為突出,環(huán)境問題更顯嚴重。山地災害類型眾多,有山洪、泥石流、水土流失和冰雪災害等,其中發(fā)生最頻繁、危害最大的是泥石流、滑坡和水土流失。長期以來,由于山區(qū)生態(tài)環(huán)境的獨特性和脆弱性,再加上人類對山區(qū)的惡性開發(fā),以及山區(qū)區(qū)域政策的缺失,在推進山區(qū)工業(yè)化進程中已產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題，表現(xiàn)為：森林覆蓋率嚴重下降；礦產(chǎn)資源儲量減少，部分礦種將面臨枯竭,同時礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程中還造成了嚴重的環(huán)境污染；山區(qū)水土流失嚴重，影響下游地區(qū)水旱災；山區(qū)野生動植物種類減少,有些種類瀕臨滅絕等等一系列的生態(tài)環(huán)境問題，它們不僅直接影響了山區(qū)的脫貧與發(fā)展，更成為全國可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。為實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2005年12月《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確提出：“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點?！秉h的十七大報告提出“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償制度?！比绾魏侠淼拈_發(fā)和利用山區(qū)豐富的自然資源且將對山區(qū)的生態(tài)環(huán)境的影響降到最低而達到全國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是山區(qū)實施生態(tài)補償制度的出發(fā)點和落腳點。

2中國山區(qū)生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀

建立和完善山區(qū)生態(tài)補償機制，是推進社會主義和諧社會建設和可持續(xù)發(fā)展的一項重要措施，是社會主義市場經(jīng)濟條件下有效保護資源環(huán)境的重要途徑，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。近年來，黨中央、國務院采取了一系列加強生態(tài)環(huán)境保護和建設的政策措施，高度關注促進生態(tài)保護和建設的長效機制，提出“按照誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費的原則，加快建立生態(tài)補償機制”，對建立和健全生態(tài)補償機制做了戰(zhàn)略部署，各地也根據(jù)實際進行了生態(tài)補償機制的探索和實踐已經(jīng)初步形成一些制度和政策，取得了一定成效?！稇椃ā返?條規(guī)定了國家和集體對自然資源擁有所有權，并規(guī)定了國家有保護和改善責任；第26條規(guī)定了國家保護環(huán)境與防治公害的義務?！稇椃ā逢P于生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定是山區(qū)生態(tài)補償制度的立法依據(jù)。

2.1礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度

礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，礦產(chǎn)資源生態(tài)補償除了經(jīng)濟價值外，還強調(diào)補償?shù)沫h(huán)境價值和公平價值。我國政府向礦山企業(yè)征收的稅費主要有礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款、采礦權價款等。我國開始第一次征收礦產(chǎn)資源稅是在1984年。1994年國家重新頒布了《資源稅征收條例》，對資源稅的征收辦法作了較大修改，實行“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”，于1994年開始征收礦產(chǎn)資源補償費。我國于1998年了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》及《探礦權開采權轉讓管理辦法》三個配套法規(guī)，將礦業(yè)權的有償取得制度具體化。

2.2草原生態(tài)補償法律制度

草地資源本應是我國生態(tài)系統(tǒng)中天然形成的最有價值的屏障，但現(xiàn)實情況卻相當嚴峻，中國90%的天然草原不同程度地退化，其中嚴重退化草原近1.8億ha。全國退化草原的面積每年以200萬ha的速度擴張，天然草原面積每年減少約65—70萬ha。草原生態(tài)環(huán)境價值補償包括直接補償和間接補償兩個方面。對草原生態(tài)環(huán)境的直接補償即使草原生態(tài)系統(tǒng)恢復或盡量恢復到原有的平衡狀態(tài)。如《草原法》第39條中有關草原植被恢復費的規(guī)定；第46條中對退耕還草，已造成沙化、鹽堿化、石漠化的限期治理的規(guī)定。間接補償即給予因草原生態(tài)環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民的補償如《草原法》第35條對草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，國家對實行圈養(yǎng)的給予糧食和資金補助的規(guī)定；第39條對建設使用國家所有的草原的、對草原承包經(jīng)營者給予補償?shù)囊?guī)定；第48條對實施退耕還草的農(nóng)牧民，按照國家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費補助的規(guī)定。

2.3流域生態(tài)補償法律制度

環(huán)境影響因素作用于流域生態(tài)時具有從上游到下游的單向性，加之上下游地區(qū)對流域生態(tài)資源做出的貢獻性質(zhì)上的差異，導致了上下游地區(qū)在利用流域生態(tài)資源上的不公正。流域生態(tài)補償是指以實現(xiàn)社會公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個地區(qū)之間展開的以直接支付生態(tài)補償金為內(nèi)容的行為?！董h(huán)境保護法》第24條和第41條對流域生態(tài)補償作出了概括性規(guī)定；《水污染防治法》第15條的規(guī)定明確了企事業(yè)單位向水體的排污行為，應當交納生態(tài)補償費用?！端ā返?9條、第31條、第35條、第48條、第49條和《水土保持法》第23條、27條等條款中都有關于流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。2003年8月江西省人民代表大會常務委員會通過的《加強東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設的決定》、2004年12月九江市人民代表大會常委會通過的《關于加強修河流域生態(tài)環(huán)境保護和建設的決定》、2007年9月江蘇省十屆人民代表大會常委會通過的《江蘇省太湖水污染防治條例》等地方性法規(guī)中也存在關于流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。

2.4森林生態(tài)補償法律制度

森林生態(tài)效益的補償，即為了保護和改善生態(tài)環(huán)境，提高林業(yè)生產(chǎn)的積極性，凡納入公益林管理的森林資源，政府以多種方式對投資者和生產(chǎn)經(jīng)營者給予合理的經(jīng)濟補償。我國政府很早就相當重視森林資源的生態(tài)補償問題，1992年國務院在批轉國家體改委《關于1992年經(jīng)濟體制改革要點的通知》中明確提出“要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用”。1993年國務院《關于進一步加強造林綠化的通知》、1996年中共中央、國務院《關于“九五”時期和今年農(nóng)村工作的主要任務和政策措施》等一系列文件都明確提出建立完善的森林生態(tài)補償制度。1998年《森林法》修正案第八條第二款規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源林木的營造、撫育、保護和管理?！睆?004年12月起中國政府正式啟動中央森林生態(tài)效益補償基金制度。

3現(xiàn)行山區(qū)補償政策的缺陷

中國現(xiàn)行的山區(qū)生態(tài)補償制度不完整，涉及這一內(nèi)容的相關政策已經(jīng)有退耕還林、天然林保護、礦產(chǎn)資源稅及補償費、流域生態(tài)補償?shù)鹊?。雖然這些法律與政策涉及到保護和恢復山區(qū)生態(tài)環(huán)境的相關內(nèi)容，但是它們并不能滿足現(xiàn)今山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的實際需要。通過對現(xiàn)行的山區(qū)生態(tài)補償機制實踐的研究，大致可以總結出以下幾方面的局限：

3.1山區(qū)生態(tài)補償制度帶有強烈的部門性

將山區(qū)分割成不同的部分加以規(guī)定造成政策制定的重復性，不僅使得立法資源的浪費且各行政部門各自為政管理混亂的局面。山區(qū)本身的特殊性與復雜性使其在資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護方面涉及多個行政部門，要達到可持續(xù)的開發(fā)利用山區(qū)資源就需要多個行政部門的通力合作。林業(yè)部門的生態(tài)補償政策發(fā)展的較為系統(tǒng)全面、水資源方面關于水源地生態(tài)補償也是一大新鮮熱點、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償政策一直就是一個“老大難”問題，如能將這些部門在山區(qū)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的功能合為一體，通過協(xié)調(diào)合作將功效發(fā)揮到最大。

3.2山區(qū)生態(tài)補償制度未成為合理協(xié)調(diào)的系統(tǒng)、缺乏長期性

從目前中國實施的山區(qū)生態(tài)補償相關政策來看，絕大部分是各行政部門各自為政，從自己部門的利益出發(fā)而制定，不是將山區(qū)作為一個統(tǒng)一的整體為其健康和諧發(fā)展來制定生態(tài)補償制度，且很多都是短期性的，缺乏一種持續(xù)和有效的生態(tài)補償政策。像退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林補償金等都是最具有生態(tài)補償涵義的政策，但是當項目期限過后，農(nóng)、牧民的利益得不到補償，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會再從保護生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，從而持續(xù)對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境形成壓力。這不僅不能改善和保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，還可能造成更為嚴重的生態(tài)破壞。

3.3山區(qū)生態(tài)補償政策制定過程中缺乏法律支持和人民參與

雖然我國關于山區(qū)生態(tài)補償政策已開始建設，但是無論是這些政策本身內(nèi)容的全面具體性來看，還是其法律強制性來看都無法滿足我國建立一個全面系統(tǒng)有效的山區(qū)生態(tài)補償政策的現(xiàn)實需要。生態(tài)補償制度的根本目的是調(diào)節(jié)生態(tài)保護背后相關利益者的經(jīng)濟利益關系，因此，涉及眾多利益相關者。但是在現(xiàn)行許多政策的制定過程中，非常缺乏相關利益者廣泛參與的機制和實現(xiàn)途徑，而更多地體現(xiàn)了政府的意志，卻不能廣泛代表廣大生態(tài)保護相關利益方的利益。

3.4山區(qū)生態(tài)補償標準普遍過低、補償對象不明晰、補償資金來源不穩(wěn)定

在補償標準的制定上，沒有能充分考慮農(nóng)民、牧民、企業(yè)團體和各級地方政府的意愿和希望。如退耕還林的補償標準，在黃河上游地區(qū)，每畝退耕還林土地補償糧食200斤或140元，并補助種苗費50元、管護費20元。然而，這一補償標準事實上造成退耕農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟補償?shù)陀凇⑸踔吝h低于其在同一土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益，其結果必然導致農(nóng)民響應并參與生態(tài)保護的積極性降低。如果這種情況普遍存在，生態(tài)補償機制就難以發(fā)揮其應有的效應。

3.5山區(qū)生態(tài)補償制度的技術障礙和經(jīng)濟約束

生態(tài)補償實質(zhì)是對生態(tài)效益的補償,這需要有科學的生態(tài)效益的計量技術。目前,我國的生態(tài)效益的計量技術很不完善,這也是實施生態(tài)補償政策的障礙因素。生態(tài)補償政策的建立會打破原有的利益分配格局,這種改變必然引發(fā)不同利益群體之間的爭端，一些利益群體出于自身利益而抵制生態(tài)補償政策。同時,我國的經(jīng)濟實力不強,政府、企業(yè)和個人也難以拿出更多的資金進行生態(tài)補償。

4完善山區(qū)生態(tài)補償制度的建議

上述所論述的現(xiàn)行山區(qū)生態(tài)補償制度的局限性決定了其在實踐中難以發(fā)揮其應有的生態(tài)功能。針對以上幾個局限性，提出以下幾點建議：

4.1將山區(qū)的生態(tài)補償制度作以整體籌劃，協(xié)調(diào)各個部門之間的職責和權利

建立生態(tài)補償機制是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，在進行生態(tài)補償時，由于部門分割、空間分散、行政色彩濃厚，管理成本過高，往往很難以達到政策的效果。多種渠道的補償辦法又不與生態(tài)績效直接掛鉤，投入效果大打折扣。要有效地克服部門分割引起的矛盾和脫節(jié)，建立生態(tài)補償整體框架，通過上級對下級、國家對地方的縱向管理制定相關政策，以便為地方生態(tài)補償運行導向，逐步實現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過程的生態(tài)補償。

4.2以法律為基礎，加快制定山區(qū)法和山區(qū)生態(tài)補償?shù)南嚓P法制、稅制建設

加快生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO，急需以法律形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等的制定和實施確立下來。理順環(huán)保基本法和其他環(huán)境資源法律、法規(guī)之間的關系，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完善的自然資源生態(tài)利益補償制度，規(guī)范各級政府的行政行為。借鑒國外建議山區(qū)生態(tài)補償制度的經(jīng)驗，將山區(qū)法的制定作為建立此制度的最好保障。

4.3形成多元化生態(tài)補償機制的資金補償方式

直接補償與間接補償相結合、強化間接補償、盡快發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)補償?shù)拈L效機制。生態(tài)補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是農(nóng)民得到的物資和現(xiàn)金補償。間接補償是逐漸產(chǎn)生效應的,受損者在這個過程中陸續(xù)得到實際的好處,所以,間接補償可以被視為多次補償、分期補償。應把直接補償和間接補償相結合,利用直接補償?shù)臋C遇,強化間接補償,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構,盡快發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè),通過產(chǎn)業(yè)化開發(fā)促進經(jīng)濟發(fā)展,增加農(nóng)戶收入,才能變“輸血”為“造血”,從而使生態(tài)重建與經(jīng)濟發(fā)展有機結合,真正實現(xiàn)該地區(qū)的自然—社會—生態(tài)—經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.4支持和鼓勵地方探索有效生態(tài)補償機制模式，擴大生態(tài)補償資金來源

具體實施如下：1）公共財政年度預算資金。建立政府公共財政預算制度,編制年度國家預算時,在中央和地方財政預算科目中建立環(huán)境保護和生態(tài)建設支出預算項目,穩(wěn)定和提高對環(huán)境保護與建設的財政投入。2）培育和發(fā)展生態(tài)資本市場。國家可以發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券,通過適度舉債將社會上的消費基金、保險基金等引導到生態(tài)補償資金上來。3）生態(tài)建設補償基金。在國家財政撥款的基礎上,吸收有關企業(yè)、組織和個人捐款,開辟生態(tài)補償資金的來源渠道。4）開征“生態(tài)稅”。生態(tài)補償稅(費)的納稅人應是所有享用生態(tài)效能的個人消費者和經(jīng)濟組織,體現(xiàn)“誰受益、誰分擔”的原則。

4.5建立一套完善的、科學合理的生態(tài)補償標準

首先，盡快建立生態(tài)價值檢測、評價體系,制定合理的補償標準。根據(jù)山區(qū)各類資源的生態(tài)價值制定與之配套的評價體系作出補償標準。其次，根據(jù)生態(tài)地位制定不同的補助期限。根據(jù)生態(tài)的脆弱度劃分出不同等級的生態(tài)補償區(qū)域，按照其自身的生態(tài)狀況制定生態(tài)補償?shù)钠谙蕖?/p>