公平效率行政法論文
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效率起初是一個物理學(xué)上的專有詞匯，是指用功與總功的比值。隨著社會的發(fā)展，效率一詞又引申出較為廣泛的含義，應(yīng)用于不同的領(lǐng)域。有學(xué)者將行政法中的效率定義為“國家行為(含設(shè)定組織或進(jìn)行任何程序)的節(jié)約、合于經(jīng)濟(jì)的計(jì)算,一般指在特定目的之下的時間、人員、財(cái)政等方面之節(jié)約?！比欢P者認(rèn)為這是對行政法上的效率與行政效率的混淆。行政立法的根本目的在于規(guī)范行政行為，限制行政權(quán)力，從而更好地保障行政相對方的權(quán)益，維護(hù)公共秩序。很明顯地，行政法中的效率概念應(yīng)是行政主體與行政相對方共同作用的體系化的效率。而上述定義則過于片面，將定義的中心僅僅落在國家行為之上，只將國家行為的節(jié)約作為衡量效率高低的標(biāo)準(zhǔn)。因此，又有學(xué)者指出，上述的效率只是行政主體進(jìn)行活動的效率即行政效率。區(qū)別于行政法上的效率，是整體與部分的關(guān)系。對于行政法上效率概念的混淆，也進(jìn)一步導(dǎo)致我國對于效率提升的途徑上也存在誤區(qū)。我國在過去很長一段時間里過多地將精力集中在行政主體行政管理效率的提升上，而忽視了行政相對方對于效率提升的重要意義。“真理是最終價(jià)值”，基于行政法的本質(zhì)與特點(diǎn)，行政作為國家職能的一種，將限制作為價(jià)值目標(biāo)，離開了對于公眾合法權(quán)益的保障，忽略了公平正義的實(shí)現(xiàn)，未達(dá)到行政目的，便可以看作是無效的行政。提高行政效率應(yīng)當(dāng)將實(shí)現(xiàn)滿足公共利益，保障行政質(zhì)量作為前提與基礎(chǔ)。
二、行政法中公平效率的關(guān)系
公平與效率二者是對立統(tǒng)一、相輔相成的。一方面，離開效率，談公平的實(shí)現(xiàn)是沒有意義的，此時是一種平均主義下的普遍的缺乏。離開了物質(zhì)的保障，公眾的權(quán)益也難以得到實(shí)現(xiàn)與滿足。今年年初，海南省人大代表邢詒川在“曬”出了他經(jīng)過調(diào)研，并結(jié)合他個人的真實(shí)經(jīng)歷制作的“行政審批長征圖”。長達(dá)五頁的A3紙張。圖中詳細(xì)地記錄著一個投資項(xiàng)目從獲得土地到辦完手續(xù)，要經(jīng)過土地獲取、方案審查、工程許可等八個階段，30多項(xiàng)審批，蓋百余個章，全程最短也需經(jīng)歷272個審批日。如果哪一環(huán)節(jié)手續(xù)不全，材料不合格還要被打回重走流程，使得很多項(xiàng)目審批短則1年，長則3年。冗長的審批流程充分展現(xiàn)了的行政法中效率缺失，無疑是對國家資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。對于行政相對人而言，耽誤的時間、損耗的精力更是難以彌補(bǔ)的，這都構(gòu)成了對行政相對人利益的侵害。低效率的行政帶來的真的就是高質(zhì)量的公平嗎？其實(shí)不然，行政效率的低下脫離不開認(rèn)為的設(shè)卡。效率提升的關(guān)鍵其實(shí)不在于環(huán)節(jié)的減少，而在與不透明環(huán)節(jié)的縮減。如果真正做到陽光行政，對行政環(huán)節(jié)、內(nèi)容進(jìn)行公示，那么出于不正當(dāng)利益的認(rèn)為干擾因素自然減少。公平正義的實(shí)現(xiàn)自然帶動了行政效率的大幅提升。另一方面，“不患寡而患不均”，片面地追求效率而忽視公平，更是十分危險(xiǎn)的。我國改革開放以來最大的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)就是以效率犧牲公平。現(xiàn)如今，在追求行政效率的背景下，許多執(zhí)法機(jī)關(guān)為了提升效率而采取一定程度上對行政相對人的權(quán)益構(gòu)成損害的行政手段。例如，釣魚執(zhí)法，是指行政相對人本沒有違法的主觀故意，卻在行政主體的引誘之下做出違法行為。上海市為整治非法運(yùn)營的黑車現(xiàn)象，曾采取“釣黑車”方法，由執(zhí)法人員假扮遇到緊急情況或身患疾病的乘客，打同情牌攔截私家車，并最終抓獲所謂的“黑車”。這樣的做法雖大大減少了黑車現(xiàn)象，但也使不少只是出于熱心的私家車主為此被定為是黑車，挨了罰單。這樣的做法表面上雖維護(hù)了社會秩序，但卻實(shí)際上造成了社會公信力的喪失，加劇了道德滑坡現(xiàn)象，對于社會平穩(wěn)運(yùn)行埋下隱患。人民日報(bào)也曾經(jīng)因此評論：釣魚執(zhí)法，危害猛于虎。作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，對于效率的追求如果不以正義價(jià)值為準(zhǔn)繩，就與盧梭所講的“最強(qiáng)者的暴力”沒有區(qū)別。
三、新時期下公平效率的平衡
“效率優(yōu)先，兼顧公平”自十四屆三中全會提出以來，作為一項(xiàng)基本原則指導(dǎo)著我國經(jīng)濟(jì)、分配制度、行政等各個領(lǐng)域的實(shí)踐。效率超過了公平成為了我國重點(diǎn)提倡的發(fā)展策略。這一原則的提出背景是基于我國在建國初期長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。干好干壞一個樣，很大程度上抑制了社會生產(chǎn)的積極性，導(dǎo)致效率的普遍低下，阻礙國家發(fā)展。改革開放后，為了摘掉貧困的帽子，亟需將提高效率擺在在更為突出的位置。鄧小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這樣的價(jià)值選擇更有利于大力優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)力，帶領(lǐng)人民擺脫貧困，提高綜合國力，符合當(dāng)時改革開放初期與社會主義初級階段的基本國情。改革開放幾十年間，我國在經(jīng)濟(jì)政治文化法治等方面都取得了飛速的發(fā)展。然而，在新時期，新的社會背景下，新的社會問題也隨之出現(xiàn)。一方面，社會差距拉大，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異，東西部差異，職業(yè)差距等等。另一方面，只重效率滋生的拜金主義，道德滑坡。公正的缺失也導(dǎo)致政府公信力的下降，人們自我實(shí)現(xiàn)的需求難以滿足。與此同時，雖然說我國長期以來堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但受多種因素影響，我國的行政效率并不高。行政立法欠缺成熟，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置分工不明確，多頭執(zhí)法，出現(xiàn)權(quán)力的交叉與空白。行政程序也過于繁瑣，導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。我國歷史上君主專制體制根深蒂固，對于行政的價(jià)值取向理解出現(xiàn)較大誤區(qū)，行政主體的觀念一段時間內(nèi)沒有得到矯正，導(dǎo)致行政手段與其目的的背離。因此，在新的發(fā)展階段，隨著對于行政價(jià)值取向認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的建立，民主法治、公平正義、和諧發(fā)展成為新的時代背景下的發(fā)展目標(biāo)。中共第十七屆五中全會上，討論并制定了“十二五”規(guī)劃，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、更加注重統(tǒng)籌兼顧、更加注重保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義。這更加明確地提出對于協(xié)調(diào)效率與公平的關(guān)系的要求，從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“公平與效率并重”轉(zhuǎn)變。今年黨的十八屆四中全會，更是明確指出：公正是法治的生命線。并在公報(bào)中多次提到了公平、公正對于法治建設(shè)，社會發(fā)展的引領(lǐng)作用。體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法等多個方面。因此符合新時期實(shí)踐的行政法下的新型公平效率關(guān)系已逐漸顯現(xiàn):“公平與效率并重，更加注重公平”。
四、行政法下新型公平效率關(guān)系的實(shí)現(xiàn)
平衡效率與公平，如何最大程度上實(shí)現(xiàn)行政目的的探索任重而道遠(yuǎn)。效率與公平相協(xié)調(diào)的原則應(yīng)當(dāng)貫穿行政法的各個方面與各個階段。首先在立法層面來講，我國一直未出臺一部體系化的行政程序法典。行政主體實(shí)施行政行為的方式、步驟、順序和時限依靠的僅僅是單行立法獨(dú)立、割離式的進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。一方面，系統(tǒng)化的行政程序立法的缺失使得行政實(shí)體法內(nèi)容的具體實(shí)現(xiàn)難以保障，行政的公正性沒有收到足夠的規(guī)制。換句話說，行政主體的行政權(quán)力沒有收到強(qiáng)有力的限制，行政相對方的利益沒有得到明確的保障。這便可以看作是沒有很好地實(shí)現(xiàn)行政目的，行政的基礎(chǔ)便不復(fù)存在。另一方面，由于行政程序立法沒有經(jīng)過系統(tǒng)化的創(chuàng)制，法條之間難免存在橫向?qū)用嫔系臎_突與空白，這樣勢必導(dǎo)致行政行為在具體執(zhí)行過程中的困惑，從而進(jìn)一步導(dǎo)致行政效率難以提升。因此制定出臺一部行政程序法典，對于保障公平提高效率方面具有不可替代的作用。然而行政程序法的制定無疑是為行政機(jī)關(guān)套上“枷鎖”，受到來自行政機(jī)關(guān)的阻力也是必然的。我國行政程序法的制定路途曲折，腳步也十分緩慢。1986年行政法學(xué)研究會第一人總干事、中國行政訴訟法奠基人張尚鷟提出，要加強(qiáng)行政程序與行政訴訟的立法工作。在2000年前后，行政程序立法迎來了短暫的春天，法學(xué)界形成了三個具有較大影響力的行政程序法試擬稿。同時2003年第十屆人大常委會也將行政程序法的立法工作提上立法計(jì)劃。這也掀起了行政程序法的立法高潮。但令人沮喪的是，五年后，第十一屆全國人大常委會公布的立法計(jì)劃中卻不見行政程序法的蹤影，行政程序法的出臺再次遙遙無期。
今年黨的十八屆四中全會過后，行政法學(xué)界又嗅到了，行政程序法立法復(fù)蘇的氣息。《決定》中提出“完善行政組織和行政程序法律制度”。同時立足于依法治國的時代大背景下，有理由相信，行政程序法有望再一次被提上立法日程。再將眼光放到行政行為上。這是攻克公平效率平衡難題最直接的突破口?！靶蕛?yōu)先兼顧公平”到“公平與效率并重，更加注重公平”的新時期下公平與效率關(guān)系的革新，導(dǎo)致大量的行政行為需要從多方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這種改變既包括客觀上行政行為的原則、方法上，也應(yīng)體現(xiàn)在行政主體與行政相對方在主觀上對于行政理念的轉(zhuǎn)變。首先對于行政處罰，在堅(jiān)持處罰公正公開的原則，過罰相當(dāng)、恰當(dāng)行使自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，對于效率價(jià)值，應(yīng)提高行政處罰的效率,依法適用簡易處罰程序，落實(shí)當(dāng)場繳納等制度。在行政許可方面,對相關(guān)規(guī)定必須進(jìn)行公布；對除涉及國家秘密商業(yè)秘密或個人隱私以外的實(shí)施和結(jié)果，進(jìn)行公開，不得歧視偏私。同時盡量減少審批程序,縮短審批時效。在行政強(qiáng)制方面，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，貫徹人權(quán)保障原則，盡量從人權(quán)保障角度出發(fā)，設(shè)置完善的行政強(qiáng)制程序,選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的手段進(jìn)行行政強(qiáng)制。同時應(yīng)注重時效制度、簡易程序等執(zhí)行程序,以提高執(zhí)行效率。對于其他較為柔性的行政行為，例如行政指導(dǎo)、行政合同，首先還是應(yīng)以行政相對方的主觀意思表示作為基礎(chǔ)，給予行政相對方充分的意思自由。應(yīng)基于協(xié)商確定，而不應(yīng)承受來自行政主體強(qiáng)制力的壓力。而為了平衡效率價(jià)值，行政主體在此種行政行為下享有一定程度上的相對優(yōu)益性，來確保公共利益的更好實(shí)現(xiàn)。任何一種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為都離不開監(jiān)督。為了行政當(dāng)中，效率同公平相協(xié)調(diào)最大程度上得到保障，保證公正的前提下不損害效率，就需要來自各個層面的監(jiān)督。十八屆四中全會也提出對于行政權(quán)力的制約和監(jiān)督要從多方面入手，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，努力建設(shè)完善的監(jiān)督制度，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。
總之，行政公平與行政效率看似對立實(shí)則辯證統(tǒng)一。進(jìn)入法治社會建設(shè)的全新時期，只重視單方面的發(fā)展已經(jīng)不能適應(yīng)時代要求，不能再忽視公平追求效率，而是應(yīng)當(dāng)力求二者的有機(jī)結(jié)合與平衡調(diào)和。堅(jiān)持以人為本，為人民服務(wù)的原則宗旨，從立法，執(zhí)法，監(jiān)督各個方面著手，共同促進(jìn)行政法治的完善進(jìn)步，法治國家的早日實(shí)現(xiàn)。
作者：許月單位：大連海事大學(xué)法學(xué)院
