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本文作者：曾罛作者單位：武漢大學(xué)

在我國(guó)，建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)一定范圍內(nèi)的民事公訴權(quán)，不僅有其現(xiàn)實(shí)的必要性，而且具備充分的可行性。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有堅(jiān)實(shí)的憲政基礎(chǔ)

按照馬克思列寧主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)特別是列寧關(guān)于法律監(jiān)督的理論，并在吸收中華法治文明結(jié)晶的基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。作為專司法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)，通過(guò)法定的檢察權(quán)的行使，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)切實(shí)執(zhí)行法律，監(jiān)督一切公民和社會(huì)組織嚴(yán)格遵守法律，以保障國(guó)家法律得到統(tǒng)一、正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)之所以適合并能夠擔(dān)負(fù)起提起民事公訴的職責(zé)，正是其作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和依法享有的法律監(jiān)督權(quán)的屬性所決定的。在我國(guó)人民代表大會(huì)制度的議行合一模式中，由人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，在人民代表大會(huì)制度上，按照人民民主的原則和國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的需要，將行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)分別授予人民政府、人民法院和人民檢察院行使，由此形成了所謂“一府兩院”的權(quán)力構(gòu)成格局。雖然人民政府、人民法院和人民檢察院在依法進(jìn)行各自的職能活動(dòng)中，都能代表國(guó)家，其職能活動(dòng)中都包涵維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公法秩序的要求和目的，但是他們的職能活動(dòng)的特點(diǎn)以及所扮演的角色各不相同。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使審判權(quán)，但審判權(quán)的消極性、被動(dòng)性和必須保持中立的屬性，決定了人民法院不能以國(guó)家和公共利益的代表者的身份，自己起訴并由自己審判案件。人民政府是通過(guò)組成政府的各個(gè)職能部門行使職能和管理社會(huì)公共事務(wù)職權(quán)的，這些政府職能部門雖然在某些方面可以代表國(guó)家，但作為公益的具體監(jiān)管機(jī)關(guān)，其本身是不統(tǒng)一的，有時(shí)難免會(huì)因部門利益的考慮和影響，故不宜由其承擔(dān)公益的最后保護(hù)者的角色；而且由它在民事公訴中統(tǒng)一代表國(guó)家，有時(shí)可能會(huì)造成公益在不同部門之間的沖突，不利于有效地保護(hù)公益和維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。而檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定了其實(shí)施的執(zhí)法行為和法律監(jiān)督行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，都是為維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公法秩序。法律監(jiān)督不是一個(gè)抽象的概念，它包括了若干項(xiàng)具體的權(quán)能，這些具體的權(quán)能是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定并結(jié)合有關(guān)法學(xué)理論，一般認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容大致分為公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。公訴權(quán)作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的一項(xiàng)權(quán)能，就其本來(lái)含義來(lái)講，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)刑事案件提起公訴的權(quán)力即刑事公訴權(quán)、對(duì)民事案件提起公訴的權(quán)力即民事公訴權(quán)和對(duì)行政案件提起公訴即行政公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使民事公訴權(quán)，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民合法民事權(quán)益的民事違法行為提起公訴并請(qǐng)求法院通過(guò)審判權(quán)予以追究民事責(zé)任，其結(jié)果是，既能監(jiān)督國(guó)家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施，又能保護(hù)社會(huì)公共利益和其他民事主體的合法權(quán)益。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有成熟的法理基礎(chǔ)

根據(jù)社會(huì)契約理論，國(guó)家是自由的人民基于自由協(xié)議的產(chǎn)物，是根據(jù)自由協(xié)議，行使人民依協(xié)議授予的權(quán)力，并為人民謀福祉。國(guó)家作為一個(gè)抽象的集合體可以參與一定的民事活動(dòng)，這是人們公認(rèn)的事實(shí)，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，國(guó)家以特殊民事主體的身份參與民事活動(dòng)的機(jī)會(huì)將越來(lái)越多，這樣，其利益遭受損害的可能性和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越大。國(guó)家作為民事主體，同公民、法人、其他組織作為民事主體一樣，同樣應(yīng)該擁有實(shí)體民事法律關(guān)系上的民事權(quán)利并享有實(shí)體權(quán)益受到不法侵害時(shí)的救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，即國(guó)家民事訴權(quán)。這種國(guó)家民事訴權(quán)的產(chǎn)生，只能是基于如下兩種事實(shí)：一是基于國(guó)家作為社會(huì)公共利益的保護(hù)者和公法秩序的維護(hù)者的身份。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，人們關(guān)于國(guó)家職能的認(rèn)識(shí)也在不斷發(fā)展變化。在當(dāng)代，國(guó)家不再被僅僅定義為暴力機(jī)器，更重要的是作為社會(huì)公共利益保護(hù)者和公法秩序的維護(hù)者，有效地組織對(duì)社會(huì)的管理，為全體社會(huì)成員謀取福利。一切破壞社會(huì)公共利益和公法秩序的行為，實(shí)際上都是對(duì)國(guó)家利益的侵害。對(duì)于這種侵害行為，根據(jù)其情節(jié)和造成的后果等因素，可區(qū)別為刑事侵害和民事侵害。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)這些侵害，國(guó)家應(yīng)分別給予相應(yīng)的刑事制裁或民事制裁，而這種制裁的手段之一就是刑事公訴或民事公訴。二是基于國(guó)家利益尤其是國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份。我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，全民所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，是國(guó)家政權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)和人民富裕的物質(zhì)源泉。由于全民所有制財(cái)產(chǎn)歸屬代表全體人民的國(guó)家掌握，所以全民所有制亦即國(guó)家所有權(quán)。國(guó)家作為一種虛幻的共同體，其一般并不直接占有、使用和經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)，它只能將屬于全民而又由其掌握的大量的國(guó)家財(cái)產(chǎn)授予國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，以充分發(fā)揮國(guó)家財(cái)產(chǎn)的效用，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、滿足人民需要的目的。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)，但是它本身卻不享有國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。所以，當(dāng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)受到民事違法行為侵害時(shí)，真正受到侵害的權(quán)利主體是作為所有者的國(guó)家。在此種情況下，國(guó)家當(dāng)然享有民事訴權(quán)［6］。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論認(rèn)為，訴權(quán)并非是人皆有之的權(quán)利，“沒(méi)有利益便沒(méi)有訴權(quán)”的法諺表明，具有特定的利益是享有訴權(quán)的前提條件。申言之，有利益才有訴權(quán)，沒(méi)有利益就沒(méi)有訴權(quán)。基于這一認(rèn)識(shí)，通常認(rèn)為，訴權(quán)是指有特定利益的主體對(duì)特定的民事糾紛，享有以當(dāng)事人的名義提起和參加民事訴訟并請(qǐng)求法院行使審判權(quán)的權(quán)利。在這里，當(dāng)事人是否享有提起和參加訴訟的訴權(quán)，取決于是否與特定民事糾紛有法律上的利害關(guān)系。但是，馬克思主義認(rèn)為，法律關(guān)系作為一種社會(huì)關(guān)系，是“基于不依人們意志和意識(shí)為轉(zhuǎn)移而形成的那些物質(zhì)關(guān)系的上層建筑物，是不依人們?yōu)榫S護(hù)本身生存而活動(dòng)的形成”［7］?！胺ǖ年P(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它們本身來(lái)理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來(lái)理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系?！保?］隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民事訴訟制度也在進(jìn)一步發(fā)展，訴權(quán)理論只有與之相適應(yīng)，對(duì)訴訟關(guān)系和訴訟活動(dòng)不斷作出新的理論闡釋，才能突現(xiàn)出其固有的價(jià)值。從羅馬法時(shí)期訴權(quán)理論的起源，到歐洲中世紀(jì)訴權(quán)的衰落，再到近現(xiàn)代訴權(quán)與實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的分野，都無(wú)不說(shuō)明了這一道理。在訴權(quán)理論的發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了形式意義上的訴權(quán)與實(shí)質(zhì)意義上的訴權(quán)的分離，直接享有現(xiàn)實(shí)的實(shí)體法上的權(quán)利不再是享有訴權(quán)并向法院提起訴訟的基本條件。換言之，即使與特定的民事權(quán)利義務(wù)糾紛沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，也可以作為當(dāng)事人享有必要的訴權(quán)。這樣，就使得“利益者”以外的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟主體行使民事訴權(quán)具備可行性。還需要進(jìn)一步指出的是，民事領(lǐng)域中的意思自治原則并不是絕對(duì)的，對(duì)于侵犯了社會(huì)公共利益和公法秩序的民事違法行為，任何人都不享有自由處分權(quán)，這是法治社會(huì)的基本特征和基本要求之一［6］。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有現(xiàn)實(shí)的法律基礎(chǔ)

我國(guó)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，從憲法到各個(gè)部門法，都已有明確規(guī)定，可以說(shuō)已經(jīng)建立起了以憲法為統(tǒng)帥，以部門法為落實(shí)的基本完整的關(guān)于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法律保障體系。我國(guó)憲法第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展?！钡?2條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或破壞國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)?！钡?6條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡?3條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，遵守勞動(dòng)紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會(huì)公德?！蔽覈?guó)民法通則第7條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，破壞國(guó)家計(jì)劃，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。”我國(guó)《合同法》第7條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益。”我國(guó)新刑事訴訟法第99條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過(guò)程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定人、近親屬有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！蔽覈?guó)新民事訴訟法第15條規(guī)定，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。前文提到的新民事訴訟法第55條則對(duì)有關(guān)公益訴訟的問(wèn)題作出了更為明確的規(guī)定。我國(guó)有關(guān)公司和法人組織和活動(dòng)的法律以及有關(guān)公民身份和涉及環(huán)境保護(hù)的法律﹙如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《專利法》、《票據(jù)法》等等﹚，都強(qiáng)調(diào)了對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。我國(guó)憲法第129條還規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這些規(guī)定表明，國(guó)家有義務(wù)保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，而檢察機(jī)關(guān)是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要主體，其行使權(quán)力的方式可以是督促起訴，也可以是支持起訴即提起民事公益訴訟。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度具有可貴的實(shí)踐基礎(chǔ)

事實(shí)上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人相比，其所擁有的人力、物力和財(cái)力及參與訴訟方面所享有的職權(quán)和專業(yè)能力優(yōu)勢(shì)十分明顯，特別是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)近二十年來(lái)民事行政檢察工作得到了迅猛發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事案件的法律監(jiān)督，積累了豐富的民事訴訟活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)素質(zhì)，這些優(yōu)勢(shì)的存在特別有利于扭轉(zhuǎn)和平衡當(dāng)前公益訴訟中存在的原告弱勢(shì)、被告強(qiáng)勢(shì)的實(shí)力差距。為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，近年來(lái)，我國(guó)部分檢察機(jī)關(guān)因應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展就民事公益訴訟的問(wèn)題進(jìn)行了卓有成效的探索，得到了社會(huì)各界的普遍好評(píng)。1997年7月1日，我國(guó)河南省方城縣人民檢察院以原告的身份代表國(guó)家對(duì)一起國(guó)有資產(chǎn)流失案件提起了民事公訴，開了我國(guó)民事公益訴訟之先河。自此以后，黑龍江、山東、河北、河南、陜西、貴州、浙江、上海、江西、廣東等省市檢察機(jī)關(guān)都積極開展了相關(guān)的實(shí)踐探索，至今全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起和參與的公益訴訟案件已逾100例，且均獲得法院判決的支持，社會(huì)效果良好。以廣東省為例，2008年以來(lái)，全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共提起18宗公益訴訟，全部獲得法院的判決支持。其中，廣州市海珠區(qū)檢察院辦理了國(guó)內(nèi)第一宗具有判決給付內(nèi)容的環(huán)保公益訴訟案，深圳市寶安區(qū)檢察院訴深燃石油氣有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案被評(píng)為“2011年中國(guó)十大公益訴訟”案例。我國(guó)部分地區(qū)檢察院還專門制定《開展公益訴訟的指導(dǎo)意見》，規(guī)范開展環(huán)境公益訴訟的原則、程序和條件。一切法律的制定、修改和補(bǔ)充完善，都是在認(rèn)真總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并借鑒人類法治中能夠?yàn)槲宜玫挠幸娉煞荻瓿傻?。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐探索已經(jīng)表明，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的客觀條件已經(jīng)比較成熟，在實(shí)施修改后的《民事訴訟法》的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮職能作用，總結(jié)近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范提起公益訴訟的范圍和程序，以更好地運(yùn)用法律武器捍衛(wèi)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。