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摘要：公益訴訟是為懲罰公益性違法行為、保護(hù)公共利益而采取的一項(xiàng)司法救濟(jì)措施。自2005年被社會(huì)廣泛關(guān)注時(shí)起至今，公益訴訟在實(shí)踐中步履維艱。文章針對造成中國公益訴訟處境尷尬的現(xiàn)狀及原因進(jìn)行分析，并對現(xiàn)階段如何破解公益訴訟處境尷尬問題進(jìn)行探索，以期找到公益訴訟在我國發(fā)展的新突破。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；現(xiàn)狀；困境破解；策略

Abstract:Thepublicwelfarelawsuitisjudicaturereliefmeasureswhichforthepenaltypublicwelfareillegalactivity,theprotectionpublicinterestadopts.From2005bysocialwidespreadattentionwhenuntilnow,thepublicwelfarelawsuitwalkswithdifficultyinreality.ThearticleinviewofcreatestheChinesepublicwelfarelawsuitsituationawkwardpresentsituationandthereasoncarriesontheanalysis,andhowtoexplainthepublicwelfarelawsuitsituationawkwardquestiontothepresentstagetocarryontheexploration,foundthepublicwelfarelawsuitbythetimethenewbreakthroughwhichdevelopedinourcountry.

keyword:Publicwelfarelawsuit;Presentsituation;Thedifficultpositionexplains;Strategy

前言

2008年5月6日無錫市中級人民法院在江蘇省率先建立了環(huán)保庭，首次將“環(huán)保公益訴訟案件”列入其職責(zé)范圍，并對其轄區(qū)內(nèi)環(huán)境公益訴訟的適格原告條件和案件受理范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。然而，“環(huán)境保護(hù)審判庭”正式成立2個(gè)月之久卻遭遇了“零公益訴訟”的尷尬現(xiàn)狀，這與成立之初社會(huì)的深度關(guān)注、各界民眾乃至官員的熱切期待形成了鮮明的對比，這一現(xiàn)象值得法學(xué)界深入而冷靜的思考。筆者認(rèn)為，“零公益訴訟”現(xiàn)象的出現(xiàn)與中國公益訴訟在實(shí)踐中遭遇的尷尬狀況有直接關(guān)系。中國公益訴訟實(shí)踐步履維艱的原因是多方面的，本文試對此進(jìn)行探索，以期找到公益訴訟在中國發(fā)展的新突破。

一、公益訴訟現(xiàn)狀分析

（一）公共利益遭受侵害現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，大量的侵害國家利益和社會(huì)公共利益的民事、行政違法行為不斷涌現(xiàn)出來。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料披露，近幾年國有資產(chǎn)以年均5%的速度流失。進(jìn)入90年代后，每年流失1000億元，日均流失3億元。?在環(huán)境污染方面，酸雨、沙塵暴、水土流失、土壤沙化等等生態(tài)問題無一不與違法行為有關(guān)，且已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重地影響到了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。歸納分析，我國公益利益廣泛遭受侵害的嚴(yán)峻事實(shí)主要表現(xiàn)在以下方面：（1）污染環(huán)境；（2）破壞生態(tài)平衡；（3）侵害廣大消費(fèi)者權(quán)益；（4）危害社會(huì)公眾生命和身體健康；（5）擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，侵害民事公益；（6）不當(dāng)處分國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失；（7）破壞社會(huì)公益事業(yè)（主要包括文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)）；（8）危害公共安全；（9）侵害其它民事公益。

（二）公益訴訟在實(shí)踐中處境尷尬

公益訴訟從2005年開始受到媒體和社會(huì)的高度關(guān)注，然而2007年以后媒體上關(guān)于公益訴訟的新聞減少很多。其中的原因既有媒體自我限制，也有公益訴訟自身沒有實(shí)現(xiàn)新的突破的因素?？疾煳覈陙韼в泄嫘再|(zhì)的訴訟，結(jié)果大都不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：

1．受害者無法或不愿意提起訴訟。以國有資產(chǎn)流失案件為例，國有資產(chǎn)屬于全體公民國家機(jī)關(guān)依照全體公民的授權(quán)管理國有資產(chǎn)。但對于國有資產(chǎn)的流失，公民卻無法直接提起訴訟，而國有資產(chǎn)管理部門往往以不具有法人資格為由拒絕提起訴訟。例如在湖南岳陽縣的一個(gè)案例中，受害者縣日用雜品公司和其主管機(jī)構(gòu)縣供銷社明確表示不愿意提起訴訟，而岳陽縣國資辦表示其不具備法人資格，有管理權(quán)卻沒有訴權(quán)。

2．法院以各種理由不予受理、駁回起訴。由于公益訴訟涉及的是廣大群眾的利益，而對方往往是大企業(yè)或政府機(jī)關(guān)，人民法院出于各種顧慮，不愿立案。此外，長期以來中國司法界一直認(rèn)為，法官在訴訟中必須嚴(yán)格依據(jù)制定法進(jìn)行審判。這導(dǎo)致法官遇到無明文規(guī)定的情況就無能為力，此種情況下法院往往不予受理，或者判決原告敗訴。在轟動(dòng)全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時(shí)機(jī)還不成熟”為理由，于2001年9月24日向全國各級法院下發(fā)406號通知，要求各級法院暫不受理相關(guān)訴訟。

3．受害者雖然勝訴，但未能達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果。河南淮陽縣青年農(nóng)民葛銳以鄭州市火車站廁所收費(fèi)違法為由起訴鄭州鐵路分局。該案經(jīng)過近三年的審理，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還葛銳0.3元廁所收費(fèi)，并承擔(dān)一審、二審訴訟費(fèi)用各50元。然而根據(jù)媒體的報(bào)道，鄭州火車站在敗訴后，仍然繼續(xù)收取入廁費(fèi)用。

4．公益訴訟案件的結(jié)果來看，通常敗訴的居多。在已發(fā)生公益訴訟案件中，除少數(shù)幾起個(gè)人公益維權(quán)訴訟獲勝之外，多數(shù)訴訟案件尤其是以公權(quán)力和強(qiáng)勢部門為被告的公益訴訟，多以敗訴或原告撤訴而告終，如引起全國關(guān)注的“進(jìn)津費(fèi)”訴訟案一審原告敗訴；全國首例納稅人狀告財(cái)政局私自超過預(yù)算購買小轎車案，無果而終；全國首例新聞?dòng)浾咭虿稍L政府機(jī)關(guān)被拒絕而引發(fā)的行政訴訟，戛然而止……這充分顯示公益訴訟成者少，“敗”者多，凸顯公益訴訟的步履維艱。

5．部分案件以中國特色的方式取得了民眾的勝利，但這并不能導(dǎo)向一種理性的法治社會(huì)。這種模式流程如下：起訴，不在乎法院是否受理，也不在乎是否能勝訴；新聞媒體的炒作，討論，有關(guān)部門出面表態(tài)堅(jiān)決制止或取締，結(jié)果是成功的。這種正義實(shí)現(xiàn)模式存在致命缺陷：因?yàn)檫@并不能導(dǎo)向一種理性的法治社會(huì)。個(gè)案的成功反而使人們過分相信并依賴于這種非法治甚至可以說是反法治模式的力量，而這種力量并不一定永遠(yuǎn)將結(jié)果導(dǎo)向正義，容易被誤導(dǎo)甚至被操縱。

二、公益訴訟困境之原因分析

造成公益訴訟處境尷尬的原因是多方面的，包括制度設(shè)計(jì)的缺陷、法院審判能力的欠缺以及政府和公眾為公益訴訟意識淡薄等等，大體可歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）我國法律制度排斥非刑事性公益訴訟

在中國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會(huì)公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起刑事訴訟，除此之外，立法上沒有關(guān)于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進(jìn)行法律追究。我國《民事訴訟法》對原告資格采用“適格說”，即原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。在行政訴訟領(lǐng)域，原告的主體資格取決于“是否有法律上的利

害關(guān)系”，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起行政訴訟。從法律制度設(shè)計(jì)上排除了公益訴訟存在的可能性，這也是近年來許多公益訴訟雖然引起媒體和公眾的廣泛關(guān)注卻得不到法律支持的最根本原因。

（二）公益訴訟得到公眾的稱贊卻沒有得的公眾的響應(yīng)

違法行為侵害了國家利益、公共利益、但并未給公眾、社會(huì)組織造成直接經(jīng)濟(jì)利益的損失，所以，現(xiàn)實(shí)生活中，公眾大多會(huì)采取?“袖手旁觀，明哲保身”的態(tài)度，不愿提起公益訴訟。一方面是由于我國相當(dāng)多的民眾和社會(huì)組織的法律意識比較淡薄的，另一方面是對手相對強(qiáng)大，弱者屈于壓力，被迫忍氣吞聲。因此，以實(shí)際行動(dòng)支持公益訴訟的人太少。

（三）公益訴訟受到政府的關(guān)注卻沒得到政府的支持

公益訴訟往往涉及重大的公民權(quán)利和社會(huì)問題，牽涉眾多，一般都會(huì)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，對政府造成極大壓力，這可能是政府不能接受和支持的一個(gè)因素。2006年02月14日《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》曾指出要“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！比欢?，事實(shí)是公益訴訟案件依然是立案難、勝訴難；政府方面沒有出臺任何鼓勵(lì)公益訴訟的措施，相反，主管律師業(yè)務(wù)的行政機(jī)關(guān)和協(xié)會(huì)卻從上往下傳達(dá)了不鼓勵(lì)律師從事公益訴訟的信息。

（四）公益訴訟舉證困難導(dǎo)致最終敗訴

我國《民事訴訟法》第64條第1款規(guī)定，當(dāng)事人對自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。簡言之，就是“誰主張，誰舉證”。在公益訴訟中，原告一方多是公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體，而被告往往是享有某些特殊權(quán)力或擁有先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的企事業(yè)單位，對處于劣勢地位的原告一方，要求其對被告的違法行為提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明，難度相當(dāng)大。在實(shí)踐中，因原告舉證不能而敗訴的公益訴訟屢見不鮮。

三、破解公益訴訟處境尷尬之對策分析

目前，我國對社會(huì)公共利益受到侵害的行為，一般由主管部門出面解決。對公益訴訟在實(shí)踐中的尷尬遭遇，有資深法律專家分析在我國公益訴訟機(jī)制缺失，法律上對此還沒有專門的程序規(guī)定，法院在實(shí)體上很難支持原告的訴請。因此，在現(xiàn)階段發(fā)展公益訴訟有賴于社會(huì)各界的支持和幫助。

（一）行政機(jī)關(guān)樹立公益保護(hù)意識，積極支持和鼓勵(lì)公益訴訟的發(fā)展

目前對公眾利益侵害最大的往往是一些行政性壟斷集團(tuán)，這些集團(tuán)或者自身直接具有行政權(quán)力，或者與行政權(quán)力部門有著種種利益上的一致性。以上主體往往為實(shí)現(xiàn)部門自身利益最大化而無視公眾利益的存在和保護(hù)。在此種情況下，政府及相關(guān)主管部門要樹立公益保護(hù)意識，加大監(jiān)管力度，積極支持公益訴訟，為公益訴訟開方便之門.

(二)司法機(jī)關(guān)應(yīng)排除干擾，積極保護(hù)國家公共利益

我國憲法規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但實(shí)際上在涉及行政性壟斷部門的案件時(shí)，面對行政機(jī)關(guān)尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，法院、法官在履行職責(zé)時(shí)往往處于非常尷尬的境地，尤其是在涉及到法官個(gè)人利益的時(shí)候，法官往往不得不屈從于外來的干預(yù)。從這方面來看，造成目前公益訴訟之所以不能勝訴的根本原因并非在于立法，而在于司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性、能動(dòng)性未能充分發(fā)揮出來。本文來自范文中國網(wǎng)。

一個(gè)公益案件，如果法院只判決其停止對本案的侵權(quán)，賠償十元錢，這個(gè)案例就只有個(gè)案意義和宣傳意義。一個(gè)公益案件，如果法院在判決本案侵權(quán)成立、賠償十元錢的同時(shí)，延伸到其基礎(chǔ)性行為的審查，判令其依據(jù)的文件違法無效，不得適用，停止其所有的侵權(quán)行為、判令禁止其所有的收費(fèi)行為，那么，一個(gè)五元十元的判決，就可能影響到一個(gè)大公司和公權(quán)部門的幾億幾十億的收入，而這樣的判決，在我國的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中，都是有明確的法律依據(jù)的。即使現(xiàn)在的法律框架不作修改，中國的法官們?nèi)绻嬲斫饬斯嬖V訟的意義，同樣是可以大有作為的。

（三）法學(xué)界應(yīng)繼續(xù)深入探索公益訴訟理論機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)公益立法推波助瀾

公益訴訟是比較復(fù)雜的訴訟類型和權(quán)利義務(wù)調(diào)整機(jī)制，如果制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，也可能導(dǎo)致公益性行動(dòng)受阻滯。目前我國公益訴訟立法缺失，需要相關(guān)法律人士和專家學(xué)者繼續(xù)深入的研究，嘗試突破立法技術(shù)瓶頸，為實(shí)現(xiàn)立法鋪墊扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。在這方面，文章認(rèn)為有若干關(guān)鍵問題需要解決：一是如何區(qū)分公益訴訟和私益訴訟，以便確定公益訴訟的范圍和公益訴訟的原告資格；二是探索公益訴訟制度的保障制度，主要體現(xiàn)在訴訟費(fèi)用的分?jǐn)倖栴}、訴訟激勵(lì)機(jī)制的建構(gòu)和限制訴權(quán)濫用問題上；三是探討訴訟請求和責(zé)任承擔(dān)方式改革問題，以便實(shí)現(xiàn)公益訴訟真正維護(hù)公共利益的目的；四是研究確保公益訴訟有效執(zhí)行的保障制度，包括訴訟過程中和訴訟終結(jié)后的執(zhí)行制度保障，以使公益訴訟達(dá)到預(yù)期目的。

（四）公眾要提高法律意識，積極參與公益訴訟

目前的公益訴訟其實(shí)質(zhì)為帶有公益色彩的私益訴訟，是基于平等主體之間的民事糾紛。根據(jù)目前法律的規(guī)定，只要符合起訴的條件，法院就應(yīng)該尊重當(dāng)事人的訴權(quán)立案受理。按照今天的《民事訴訟法》，無論是必要的共同訴訟還是非必要的共同訴訟，幾百人、幾千人作為共同原告、推舉代表人進(jìn)行訴訟也完全是可以的。這樣，即使不修改現(xiàn)行法律，只要公眾具備必要的法律素養(yǎng)，提高法律意識，完全可以通過現(xiàn)在的公益訴訟類型以實(shí)現(xiàn)維護(hù)多數(shù)人公共利益的目的。在客觀上，這種帶有公益色彩的私益訴訟不論是一人起訴或是多人共同起訴都有助于維護(hù)公眾利益。

（五）構(gòu)建完善的公益立法是公益訴訟發(fā)展的根本所在

公益訴訟實(shí)踐困難重重，很大的原因就是立法空白。中國公益訴訟要真正開展起來，從現(xiàn)在的實(shí)際問題和實(shí)踐總結(jié)來看，立法上的突破是萬河之源。近年來，我國以建設(shè)法治國家為重要國策，現(xiàn)在又致力于建設(shè)和諧社會(huì)，當(dāng)然需要高度重視包括公益訴訟機(jī)制在內(nèi)的理性化、法治化治理之道的發(fā)展和提高。公益訴訟既能解決很多矛盾和沖突，又有利于社會(huì)穩(wěn)定與和諧，且利于法治等更根本的價(jià)值和目標(biāo)。因而，法治國家對公益訴訟往往采取是容許、鼓勵(lì)態(tài)度。在當(dāng)今倡導(dǎo)法治現(xiàn)代化和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，應(yīng)當(dāng)明確除環(huán)保領(lǐng)域外，在國有資產(chǎn)流失、破壞資源、壟斷、不正當(dāng)競爭等等所有關(guān)系公共利益的領(lǐng)域，都應(yīng)該發(fā)展與完善公益訴訟制度。在我國只有構(gòu)建完善的公益訴訟制度才能從根本上克服公益訴訟所遭遇的各種尷尬狀況。

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