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基于社會(huì)管理創(chuàng)新，行政機(jī)關(guān)囿于人力不足或是管理效率問(wèn)題，必須借助第三人的力量來(lái)完成行政任務(wù)。例如，“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，本應(yīng)當(dāng)妥善保管，但是由于行政機(jī)關(guān)人力、物力有限，可以對(duì)查封的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，委托第三人保管?！雹匐m然《行政強(qiáng)制法》對(duì)第三人協(xié)力提供了法律上的依據(jù)，但相關(guān)的規(guī)定該如何適用?第三人協(xié)力的類(lèi)型為何?以及產(chǎn)生的有關(guān)法律問(wèn)題，特別是責(zé)任問(wèn)題該如何解決?這些問(wèn)題是需要認(rèn)真探討的。

一、《行政強(qiáng)制法》引入第三人協(xié)力的規(guī)定

(一)明示排除與許可

關(guān)于行政強(qiáng)制引入第三人協(xié)力的問(wèn)題，《行政強(qiáng)制法》采取明示排除和明示許可的規(guī)定，在明示排除方面，在第17條第1款:“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！彼^的行政強(qiáng)制措施，《行政強(qiáng)制法》第9條有明確的規(guī)定，其規(guī)定如下:行政強(qiáng)制措施的種類(lèi):(1)限制公民人身自由;(2)查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物;(3)扣押財(cái)物;(4)凍結(jié)存款、匯款;(5)其它行政強(qiáng)制措施。前四點(diǎn)明確規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容，第五點(diǎn)為“兜底條款”。另外第22條也規(guī)定:“查封、扣押應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，其它任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施?！逼渲械摹安榉?、扣押”，亦屬于第9條規(guī)定的行政強(qiáng)制措施種類(lèi)。在明示許可方面，第三人協(xié)力的范圍主要在以下四類(lèi):第一類(lèi)是委托保管?！缎姓?qiáng)制法》第26條第2款規(guī)定:“對(duì)查封的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，行政機(jī)關(guān)可以委托私人保管，私人不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移、處置。因私人的原因造成的損失，行政機(jī)關(guān)先行賠付后，有權(quán)向私人追償?！钡诙?lèi)是代履行。是指義務(wù)人逾期不履行行政法義務(wù)，由他人代為履行可以達(dá)到相同目的的，行政機(jī)關(guān)可以自己代為履行或者委托私人代為履行?！缎姓?qiáng)制法》第50條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行。”第52條規(guī)定:“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行?！钡谌?lèi)是罰款、滯納金?！缎姓?qiáng)制法》第45條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法作出金錢(qián)給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢(qián)給付義務(wù)的數(shù)額?！痹谔厥馇闆r下罰款、滯納金成為了執(zhí)行的手段，這是法律允許的以罰款促執(zhí)行，但并不是“以罰代執(zhí)”，罰款后被執(zhí)行人的義務(wù)并不免除。至于如何執(zhí)行罰款、滯納金，行政機(jī)關(guān)無(wú)法自行為之，必須委由第三方為之。因而《行政強(qiáng)制法》第47條第1款:“劃撥存款、匯款應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)決定，并書(shū)面通知金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)接到行政機(jī)關(guān)依法作出劃撥存款、匯款的決定后，應(yīng)當(dāng)立即劃撥?！庇捎诮鹑跈C(jī)構(gòu)執(zhí)行罰款、滯納金對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害甚大;因此，《行政強(qiáng)制法》第47條第2款特別規(guī)定法律保留原則，即:“法律規(guī)定以外的行政機(jī)關(guān)或者組織要求劃撥當(dāng)事人存款、匯款的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒絕?！钡谒念?lèi)是調(diào)查。主要是規(guī)定在特別法律或法規(guī)中，例如《稅收征收管理法》第57條:“稅務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)，有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查納稅人、扣繳義務(wù)人和其他當(dāng)事人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關(guān)的情況，有關(guān)單位和個(gè)人有義務(wù)向稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)提供有關(guān)資料及證明材料?！痹賲⒄铡敦?cái)政違法行為處罰處分條例》(國(guó)務(wù)院令［2005］第427號(hào))第22條:“財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的單位查詢(xún)有關(guān)情況，可以向金融機(jī)構(gòu)查詢(xún)被調(diào)查、檢查單位的存款，有關(guān)單位和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合?！庇捎谡{(diào)查調(diào)查涉及行政相對(duì)人的隱私權(quán)問(wèn)保障問(wèn)題，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)親自為之或委由第三人執(zhí)行，都必須符合《行政強(qiáng)制法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守的正當(dāng)法律程序要件。

(二)規(guī)定外第三人協(xié)力空間的探討

如果不屬于上述明示排除，且又不屬于明示許可的規(guī)定內(nèi)，是否移轉(zhuǎn)給第三人執(zhí)行?例如《行政強(qiáng)制法》第44條規(guī)定:“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！比绻姓C(jī)關(guān)沒(méi)有能力進(jìn)行拆除，行政主體是否可以移轉(zhuǎn)給第三人執(zhí)行?以房屋拆遷為例，過(guò)去行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制拆除措施的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院于2001年頒布施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”)①，但是由于《條例》規(guī)定得不夠完善，導(dǎo)致許多違法強(qiáng)拆的悲劇發(fā)生②。為了避免悲劇的再發(fā)，《行政強(qiáng)制法》第5章明文規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行必須申請(qǐng)人民法院為之。如此規(guī)定，將行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到人民法院，這是一個(gè)進(jìn)步的創(chuàng)舉，因?yàn)榉戏ㄖ螄?guó)家原則下，行政機(jī)關(guān)只是行政強(qiáng)制執(zhí)行的發(fā)動(dòng)者，司法機(jī)關(guān)是行政強(qiáng)制執(zhí)行的決定者，并享有行政強(qiáng)制執(zhí)行合法性和合理性審查權(quán)。但是如果，人民法院認(rèn)定行政強(qiáng)制執(zhí)行符合合法性和合理性審查，卻無(wú)能力執(zhí)行時(shí)，是否可以移轉(zhuǎn)給第三人?筆者持肯定見(jiàn)解。因?yàn)?，司法機(jī)關(guān)人力、物力有限，不可能任何行政任務(wù)都親自為之;再者，拆遷需要大量的器械、人力和技術(shù)，也非司法機(jī)關(guān)能夠親自為之?！缎姓?qiáng)制法》第60條第3款:“依法拍賣(mài)財(cái)物，由人民法院委托拍賣(mài)機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)拍賣(mài)法》的規(guī)定辦理?！笔撬痉C(jī)關(guān)引入第三人協(xié)力的法律明文規(guī)定。

(三)引入第三人協(xié)力的程度

引入第三人協(xié)力的程度，可以將行政強(qiáng)制細(xì)分為絕對(duì)強(qiáng)制、相對(duì)強(qiáng)制和一般強(qiáng)制。絕對(duì)強(qiáng)制，除上述明示排除的規(guī)定外。凡是涉及基本權(quán)利的保障，包括合法的私有財(cái)產(chǎn)、人身自由、人格尊嚴(yán)、住宅、通訊自由等權(quán)利，參照《憲法》第13條、第37條、第38條、第39條、第40條等規(guī)定，屬于憲法保留事款，屬于絕對(duì)強(qiáng)制的范圍，不但不能移轉(zhuǎn)第三人行使，而且必須嚴(yán)格依照法律為之。至于相對(duì)強(qiáng)制，在有行政機(jī)關(guān)人員在場(chǎng)時(shí)，第三人可以協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。由于絕對(duì)強(qiáng)制針對(duì)第三人協(xié)力的明文禁止規(guī)定，因此相對(duì)強(qiáng)制一般也僅適用于緊急的情況下，若無(wú)第三人協(xié)力則會(huì)造成更嚴(yán)重的無(wú)法挽回的損失，通常是對(duì)人身自由的立即限制權(quán)，例如在醉酒、精神病發(fā)作等狀態(tài)下，非管制不能避免對(duì)其本人的危險(xiǎn)或?qū)λ说陌踩珮?gòu)成威脅;或者意欲自殺，非管制不能保護(hù)其生命;或者是存在其它嚴(yán)重危害公共安全或他人人身安全，非管制不足以預(yù)防或救護(hù)的情形等。至于一般強(qiáng)制，即《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的明示許可措施，則可以交由第三人行使，惟其行使的內(nèi)容，必須遵守法律保留原則;行使的手段，必須符合比例原則;行使的過(guò)程也必須符合正當(dāng)法律程序原則，以符合依法行政原則。

二、《行政強(qiáng)制法》引入第三人協(xié)力的衍生問(wèn)題

(一)公法遁入私法的疑慮所謂公法遁入私法，是指行政機(jī)關(guān)有選擇行為方式的自由，因而把本來(lái)應(yīng)以公法形式的作為而改采私法行為為之。因?yàn)樗椒ㄐ袨轭I(lǐng)域有充分的法律條文足資應(yīng)用;再者，因?yàn)槭芩椒ㄗ灾?，契約自由原則支配，容易取得相對(duì)人合作，便于達(dá)成行政上的目標(biāo)。［1］43，［2］33不過(guò)應(yīng)該注意，對(duì)于僅可以公法方式達(dá)成目標(biāo)的事款，行政機(jī)關(guān)則不能因有選擇自由而任意改用私法方式為之;一旦改采私法行為為之，則應(yīng)全面適用私法，不能僅適用私法中有利的部分，其余又援引公法。公法遁入私法，雖然因?yàn)樗椒ㄓ谐渥愕臈l文和法律原則(契約自由、誠(chéng)信原則)可資運(yùn)用;但是如果行政機(jī)關(guān)以選擇私法的方式，逃避依法行政的約束，使行政機(jī)關(guān)原本不可以作為者，變相作為，則屬于違反法治國(guó)家原則。

(二)引入第三人協(xié)力的方式隨著時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)關(guān)系的多樣化和復(fù)雜化，政府職能跟著轉(zhuǎn)變，行政行為的方式也多樣性。除傳統(tǒng)的行政處分外，行政契約在行政實(shí)務(wù)上扮演越來(lái)越重要的角色，已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)行政事務(wù)的一種重要的方式和手段，與行政處分可謂行政作用法的“兩大支柱”。另外行政機(jī)關(guān)以私法行為的方式來(lái)處理行政事務(wù)也逐漸受到行政機(jī)關(guān)的重視，尤其是不受行政法律原則的規(guī)定，且具有極高的效率，逐漸受到青睞。換言之，行政機(jī)關(guān)在引入第三人協(xié)力的方式，至少有行政處分(例如行政委托)、行政契約和私法行為等三種方式。三者間的相互替代，已經(jīng)變成一種常態(tài)性的現(xiàn)象。無(wú)論是上述哪種類(lèi)型，這里產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)是不是有選擇自由?過(guò)去行政機(jī)關(guān)在行政處分和行政契約的選擇權(quán)上，有“授權(quán)說(shuō)”和“除外說(shuō)”兩種觀點(diǎn)，早期因?yàn)橛蟹杀Ａ粼瓌t的緣故，行政機(jī)關(guān)簽訂行政契約嚴(yán)格要求必須有法律的明確依據(jù)或授權(quán)，沒(méi)有選擇自由，故采“授權(quán)說(shuō)”。現(xiàn)今通說(shuō)采用“除外說(shuō)”，行政機(jī)關(guān)簽訂采用行政契約或具體行政行為屬于行政裁量的事款，在法律沒(méi)有嚴(yán)格限定必須采用具體行政行為，都能以行政契約替代。換言之，根據(jù)“除外說(shuō)”的觀點(diǎn)，只要在不違反法令的限度內(nèi)，即使沒(méi)有法律的明確依據(jù)或授權(quán)，行政機(jī)關(guān)有選擇的自由。［3］86

(三)再移轉(zhuǎn)其他第三人問(wèn)題第三人參與行政強(qiáng)制任務(wù)執(zhí)行后，如果無(wú)法繼續(xù)完成或無(wú)法親自為之，可以再移轉(zhuǎn)給另外其它第三人為之?移轉(zhuǎn)的方式可以有兩種方式，一種是授權(quán)，一種是委托。我國(guó)法律、法規(guī)中關(guān)于授權(quán)、委托的規(guī)定往往是并列的，例如《行政許可法》、《行政處罰法》和《國(guó)家賠償法》，可以說(shuō)兩個(gè)是不同的概念。參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》)第21條:行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。關(guān)于授權(quán)，可以再區(qū)分為法律、法規(guī)授權(quán)和行政授權(quán)①，根據(jù)上述《若干解釋》，無(wú)論是那種授權(quán)，必須在有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，才可以為之。換言之，不可能再以授權(quán)的方式移轉(zhuǎn)給其它第三人。另外，第三人可否委托給其它第三人?《行政強(qiáng)制法》未明文規(guī)定，采肯定見(jiàn)解者認(rèn)為，根據(jù)上述《若干解釋》的精神，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其它組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。因此，有學(xué)者認(rèn)為，行政委托不需要有法律依據(jù)。只有那些剝奪行政相對(duì)人的權(quán)利的行政職權(quán)以及專(zhuān)有職權(quán)的行政委托才必須要有明文的法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)［4］6。因此，在某些情況下，具體法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以根據(jù)行政法的一般原理自行確定委托事宜。換言之，《行政強(qiáng)制法》未明文規(guī)定，就屬于《若干解釋》的范圍內(nèi)。采否定見(jiàn)解認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》未明文規(guī)定應(yīng)該屬于法律漏洞，但是參照《行政處罰法》第18條第3款:“受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰;不得再委托其它任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！币约啊缎姓S可法》第24條第3款:“受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可;不得再委托其它組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可?！?004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第22點(diǎn)明確要求各級(jí)政府建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)，亦即“一次委托原則”。［5］42筆者認(rèn)為否定見(jiàn)解較為可采，行政強(qiáng)制對(duì)行政相對(duì)人的侵害程度不亞于行政處罰;因此，不但行政處罰和行政許可不得進(jìn)行再委托，行政強(qiáng)制也應(yīng)該如此解釋。

三、《行政強(qiáng)制法》引入第三人協(xié)力的法律責(zé)任

(一)基于行政委托行政強(qiáng)制引入第三人協(xié)力的第一種類(lèi)型為行政委托。關(guān)于行政委托，系指行政機(jī)關(guān)將其權(quán)限之一部分，依法委托給第三人(包含公民個(gè)人、私法人及非法人團(tuán)體)，借用第三人之專(zhuān)業(yè)及技術(shù)，使之執(zhí)行行政任務(wù)。關(guān)于行政委托的概念，大陸學(xué)界有很多種說(shuō)法，有學(xué)者認(rèn)為，被行政機(jī)關(guān)委托的組織是基于行政機(jī)關(guān)的委托而行使行政權(quán)的，并無(wú)法律、法規(guī)的明確授權(quán)。因此被委托的組織不能以自己的名義，而只能以委托機(jī)關(guān)的名義，在委托權(quán)限內(nèi)行使行政權(quán)，其行為的法律責(zé)任由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。［6］192有學(xué)者認(rèn)為，行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織，以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。［7］145有學(xué)者認(rèn)為，是指行政機(jī)關(guān)依法將其行政職權(quán)的一部分委托給非行政機(jī)關(guān)行使的行為。［8］78有學(xué)者認(rèn)為，是指行政主體以指定或委托的方式將一定的行政事款交由人辦理，并授與人相應(yīng)的權(quán)，其中也人的范圍為企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民。［9］214也有學(xué)者認(rèn)為，是指行政機(jī)關(guān)基于優(yōu)化行政職能的需要或者其它公益目的，將自身一定行政職能委托給非國(guó)家機(jī)關(guān)組織，由被委托組織以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使被委托的行政職能，由委托機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。［10］439第三人基于行政委托而參與行政強(qiáng)制，因?yàn)樯婕肮珯?quán)力行使，成立國(guó)家賠償責(zé)任上并無(wú)爭(zhēng)議。至于如何適用《國(guó)家賠償法》，此時(shí)法律責(zé)任關(guān)系涉及兩個(gè)面向，一個(gè)面向是第三人與行政相對(duì)人之間，此時(shí)第三人涉及公權(quán)力行使，視為行政機(jī)關(guān)及其工作人員，因此適用《國(guó)家賠償法》第7條第1款(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)賠七I):“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！绷硗庖粋€(gè)面向是行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間，行政機(jī)關(guān)為委托方，因此適用《國(guó)家賠償法》第7條第4款(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)賠七IV):“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?！逼澮韵聢D2表示之:

(二)基于行政助手行政強(qiáng)制引入第三人協(xié)力的第二種類(lèi)型為行政助手，或稱(chēng)“行政輔助人”。關(guān)于行政助手，是指公民在行政機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督下，為達(dá)成行政目的，協(xié)助執(zhí)行行政任務(wù)，為行政機(jī)關(guān)手足之延伸，縱令事實(shí)上行使公權(quán)力，權(quán)限未發(fā)生移轉(zhuǎn)，必須在行政機(jī)關(guān)之指揮監(jiān)督下始得發(fā)揮作用，而無(wú)獨(dú)立的法律地位，一切對(duì)外權(quán)利義務(wù)關(guān)系均由行政機(jī)關(guān)吸收。換言之，行政助手的特色在于不是以自己的名義獨(dú)立行使公權(quán)力，而系依行政機(jī)關(guān)之指令而執(zhí)行職務(wù)，猶如行政機(jī)關(guān)的“延長(zhǎng)之手”，其行為只是行政機(jī)關(guān)行為的延伸，與行政機(jī)關(guān)自己為之無(wú)異。關(guān)于第三人基于行政助手而參與行政強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任問(wèn)題，因?yàn)榈谌瞬⒎且宰约好x獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)，而系依行政機(jī)關(guān)之指令而執(zhí)行，因而被視為行政機(jī)關(guān)延長(zhǎng)的手臂，其行為只是行政主體自己行為的延伸，與行政機(jī)關(guān)自己為公權(quán)力行使無(wú)異。再者，行政助手之選任是否恰當(dāng)，下達(dá)指令是否正確，均不影響行政助手即行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的化身，行政機(jī)關(guān)自應(yīng)就行政助手所為之行為概括承受，亦即應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任。［11］71關(guān)于行政助手與行政機(jī)關(guān)間的內(nèi)部關(guān)系，是公法關(guān)系或私法關(guān)系，存有爭(zhēng)議;不過(guò)，行政助手故意或過(guò)失而侵害行政相對(duì)人的自由或權(quán)利者，無(wú)論其內(nèi)部關(guān)系不論是公法關(guān)系或私法關(guān)系，均不會(huì)影響外部關(guān)系的認(rèn)定，其法律效果直接歸屬于行政機(jī)關(guān)，成立國(guó)家賠償責(zé)任。綜上所述，第三人因故意或過(guò)失而不法侵害行政相對(duì)人的自由或權(quán)利者，或是行政機(jī)關(guān)于選任公民時(shí)未盡其應(yīng)盡之注意義務(wù)，或是為錯(cuò)誤的指揮，其法律效果皆直接歸屬于行政機(jī)關(guān);因此，成立國(guó)家賠償責(zé)任在結(jié)論與理由上并無(wú)爭(zhēng)議。換言之，行政助手為實(shí)質(zhì)意義的公務(wù)員，行政機(jī)關(guān)在選任行政助手，指揮監(jiān)督有無(wú)過(guò)失，均成立國(guó)家賠償責(zé)任，因而行政助手因故意或過(guò)失而侵害第三人自由或權(quán)利者，其效果直接歸屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)國(guó)家賠償責(zé)任。因此，受侵害的行政相對(duì)人可以依《國(guó)家賠償法》第7條第1款規(guī)定向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償，與第三人無(wú)涉，不過(guò)行政機(jī)關(guān)可以依《行政強(qiáng)制法》第26條第2款或《國(guó)家賠償法》第16條等規(guī)定向第三人追償。茲以下圖3表示:

(三)基于私法行為行政強(qiáng)制引入第三人協(xié)力的第三種類(lèi)型為私法行為。關(guān)于私法行為，是指行政機(jī)關(guān)與第三人協(xié)議(通常為委托契約、承攬契約)，借助第三人的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)或力量完成一定的行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)按照約定支付報(bào)酬，例如修筑道路、清理垃圾等。私法行為的特色在于:首先，因行政機(jī)關(guān)與公民系屬私法關(guān)系，并不具有行政委托的公法性質(zhì);再者，該公民系本于自己的權(quán)力獨(dú)立執(zhí)行行政任務(wù)，其活動(dòng)不受到行政機(jī)關(guān)詳細(xì)的指令拘束，而具有獨(dú)立實(shí)施的特征，故亦與行政助手非獨(dú)立執(zhí)行行政任務(wù)有別。私法行為是一個(gè)極具爭(zhēng)議的類(lèi)型，卻普遍存在目前第三人參與行政任務(wù)執(zhí)行的模式。按凡非屬公權(quán)力性質(zhì)，如私經(jīng)濟(jì)或不對(duì)外發(fā)生法律效力的事實(shí)行為，均可以和第三人簽訂私法契約，以外包的方式交由處理。由于以私法契約委托辦理并不涉及權(quán)限移轉(zhuǎn)，因此不需適用法律保留原則，只要不違反法律、法規(guī)明文規(guī)定即可(即法律優(yōu)位原則)，不過(guò)容易造成前面所述的“公法遁入私法”的問(wèn)題。例如，行政機(jī)關(guān)為完成執(zhí)行某房屋的拆遷任務(wù)，與第三人簽訂承攬契約，借助第三人的力量完成該任務(wù)，若在此期間對(duì)行政相對(duì)人或無(wú)關(guān)其它人造成損害，其責(zé)任歸屬如何?因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是基于私法行為移轉(zhuǎn)給第三人行使，造成的損害賠償，必須尋求民事侵權(quán)責(zé)任來(lái)解決。在過(guò)去，民事侵權(quán)責(zé)任是適用《民法通則》，現(xiàn)在則是適用《侵權(quán)責(zé)任法》。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第6條規(guī)定:“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他行政相對(duì)人事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)法律規(guī)定推定行為人有過(guò)錯(cuò)，行為人不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”第35條規(guī)定:“個(gè)人之間形成勞務(wù)關(guān)系，提供勞務(wù)一方因勞務(wù)造成他人損害的，由接受勞務(wù)一方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。提供勞務(wù)一方因勞務(wù)自己受到損害的，根據(jù)雙方各自的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！本C上所述，基于私法行為的法律責(zé)任應(yīng)該適用《侵權(quán)責(zé)任法》第6條和第35條(簡(jiǎn)稱(chēng)侵權(quán)6、侵權(quán)35)的規(guī)定加以解決，茲以下簡(jiǎn)圖表示:不過(guò)，這樣的觀點(diǎn)不僅完全不考慮第三人在行政法上的地位，同時(shí)也無(wú)視第三人所實(shí)施者仍為高權(quán)性質(zhì)的行政強(qiáng)制行為，似乎也無(wú)法解釋行政機(jī)關(guān)如何能透過(guò)私法契約讓第三人參與行政強(qiáng)制執(zhí)行?對(duì)此，大陸學(xué)界探討較少，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)界對(duì)此探討甚多，并引述德國(guó)聯(lián)邦法院的先后判決作為論述的依據(jù)。例如早期德國(guó)聯(lián)邦法院的基本立場(chǎng)，行政機(jī)關(guān)與民間業(yè)者或私人所簽訂的私法契約(通常為承攬契約)，該民間業(yè)者在履約過(guò)程中，享有相當(dāng)大的自主空間，本于自己之意思而從事活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)難以產(chǎn)生相當(dāng)之影響力，在性質(zhì)上屬于私法行為，不成立國(guó)家賠償責(zé)任，由該民間業(yè)者承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。［12］71后期德國(guó)聯(lián)邦法院改采“工具理論”或“內(nèi)外緊密關(guān)聯(lián)理論”，以第三人是否實(shí)質(zhì)上失去自主的程度，或是第三人與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系緊密結(jié)合程度，以至于第三人自主決定空間受到限制，甚至完全受其指揮，則該第三人的行為應(yīng)該視同行政機(jī)關(guān)自己的行為，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。例如行政機(jī)關(guān)以簽訂私法契約方式委托民間業(yè)者進(jìn)行強(qiáng)制拆除業(yè)務(wù)，若該強(qiáng)制拆除任務(wù)是在行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員指揮監(jiān)督下進(jìn)行，則該民間業(yè)者會(huì)被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的工具，或是該等拆除業(yè)務(wù)與行政任務(wù)間的關(guān)系緊密結(jié)合，而失其自主決定之空間。因此，該民間業(yè)者的拆除行為視為行政機(jī)關(guān)自己的行為，此時(shí)應(yīng)該成立國(guó)家賠償責(zé)任。不過(guò)，上述理論是否可以引進(jìn)我國(guó)，必須要審慎評(píng)估;對(duì)此，筆者采取保留的態(tài)度。因?yàn)槿羰且M(jìn)德國(guó)聯(lián)邦法院的“工具理論”或“內(nèi)外緊密關(guān)聯(lián)理論”，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)奇怪現(xiàn)象:本來(lái)在私法行為類(lèi)型中，雙方屬于私法關(guān)系，故適用《侵權(quán)責(zé)任法》，可以獲得較高賠償標(biāo)準(zhǔn)。但是引進(jìn)“工具理論”或“內(nèi)外緊密關(guān)聯(lián)理論”后，改適用《國(guó)家賠償法》，卻獲得較低賠償標(biāo)準(zhǔn)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果，還是因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》或《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于賠償規(guī)定的差異問(wèn)題。因?yàn)槲覈?guó)的國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)并不等于民事侵權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》是采取“相應(yīng)賠償原則”;例如，第36條(三)規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)損壞的，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀，不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金?！钡?6條(四)規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金?！比欢?，《侵權(quán)責(zé)任法》是采取“實(shí)際賠償原則”;例如，第19條規(guī)定:“侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其它方式計(jì)算?！?/p>

(四)小結(jié)縱上所述，在行政委托和行政助手的類(lèi)型上，第三人參與行政強(qiáng)制的責(zé)任問(wèn)題上，不難發(fā)現(xiàn)其思考脈絡(luò)主要系沿著:第三人是否有自主決定的空間、對(duì)外公權(quán)力行使、與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，最后論述其法律責(zé)任的歸屬，并在結(jié)論上成立國(guó)家賠償責(zé)任。在于私法行為，根據(jù)我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，則應(yīng)該成立民事侵權(quán)責(zé)任。以下就第三人協(xié)力類(lèi)型，加以整理如下表:

四、結(jié)論與建議

《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)為行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施、進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行提供了重要的法律依據(jù)，該法從行政強(qiáng)制措施的制定，采取行政強(qiáng)制措施及行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序，到法律責(zé)任的承擔(dān)都有明確的規(guī)定。隨著國(guó)家角色的變遷，行政任務(wù)私人化，第三人參與行政任務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，但應(yīng)該有其界限。尤其是對(duì)行政強(qiáng)制的相對(duì)人而言必須給予法律上的保護(hù)和明確的救濟(jì)途徑。不過(guò)，因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》或《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于賠償規(guī)定的差異問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)低于民事侵權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，請(qǐng)求國(guó)家賠償反而較為不利。要解決這一問(wèn)題，必須修改《國(guó)家賠償法》，將上述賠償標(biāo)準(zhǔn)等同于《侵權(quán)責(zé)任法》，否則上述問(wèn)題仍無(wú)法解決。另外，隨著《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)，第三人參與行政強(qiáng)制執(zhí)行雖然已經(jīng)有了初步法律上的基礎(chǔ)，但是仍然要確保以下事款:

(一)確保公私部門(mén)權(quán)限與責(zé)任分明法治政府建設(shè)的公法保障要求的是一種理性的統(tǒng)治，以避免恣意的可能性，行政任務(wù)的執(zhí)行愈理性，其行為的預(yù)見(jiàn)性、控制性與審查性就愈高。法治國(guó)原則的目標(biāo)落實(shí)到國(guó)家機(jī)關(guān)組織的設(shè)計(jì)時(shí)，要求必須清楚劃分，藉此使行政相對(duì)人得以事先預(yù)先預(yù)見(jiàn)其行為和責(zé)任范圍。在《行政強(qiáng)制法》引入第三人協(xié)力時(shí)，第三人是基于私部門(mén)的地位執(zhí)行行政任務(wù)，若未能清楚劃分公私部門(mén)的權(quán)限分配，容易混淆公私部門(mén)間的責(zé)任分配;亦將影響行政任務(wù)執(zhí)行的可預(yù)見(jiàn)性，行政相對(duì)人將無(wú)法預(yù)見(jiàn)，進(jìn)而主張和保護(hù)其權(quán)利。

(二)確保第三人協(xié)力的中立性法治政府建設(shè)的公法保障要求行政任務(wù)能夠以客觀、理性的方式做成，藉此防止恣意，并達(dá)成保障行政相對(duì)人權(quán)利，確保法安定性與形成社會(huì)正義的目標(biāo)。為達(dá)成此等目標(biāo)，第三人必須保持中立，其做成決定時(shí)，不能著眼于自身的利益，而必須客觀、公平地考慮所有相關(guān)的利益。然而，在《行政強(qiáng)制法》引入第三人協(xié)力時(shí)，如何確保其中立，避免自利和違法亂記，是必須注意的問(wèn)題。因此，必須確保其中立性和利益回避的問(wèn)題。基于法治國(guó)原則的要求，在行政強(qiáng)制中關(guān)于第三人協(xié)力，必須建構(gòu)一套選擇的機(jī)制，以確保其專(zhuān)業(yè)和資格，并合法地和公正地執(zhí)行行政任務(wù)

(三)確保有效的監(jiān)督機(jī)制公權(quán)力壟斷原則的目的就是禁止第三人參與行政任務(wù)的執(zhí)行，盡管?chē)?guó)家角色的變遷，但在行政強(qiáng)制引入第三人協(xié)力時(shí)，也必須置于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督控制之下。由于在《行政強(qiáng)制法》中，第三人是居于輔助人員的地位，不能獨(dú)立執(zhí)行行政任務(wù)，而必須取決于行政機(jī)關(guān)的決定和指示。換言之，行政機(jī)關(guān)必須隨時(shí)監(jiān)督行政強(qiáng)制中第三人的協(xié)力行為，并提供明確的決定和指示;當(dāng)?shù)谌诉`法執(zhí)行或執(zhí)行不力時(shí)，行政機(jī)關(guān)立即采取介入措施。

(四)確保有效的救濟(jì)程序法治政府建設(shè)的公法保障要求國(guó)家必須保障行政相對(duì)人的權(quán)利，在行政相對(duì)人的權(quán)益受到侵害時(shí)，為救濟(jì)該權(quán)益，要求國(guó)家應(yīng)提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)渠道。如果只保障行政相對(duì)人的實(shí)體法上權(quán)利，卻不提供主張此等權(quán)利的程序上的權(quán)利，例如尋求法院的救濟(jì)程序和請(qǐng)求國(guó)家賠償責(zé)任，實(shí)體法上的權(quán)利保障將喪失其價(jià)值。因此，在《行政強(qiáng)制法》中引入第三人協(xié)力中，行政機(jī)關(guān)必須確保提供有效的權(quán)利救濟(jì)的訴訟制度和國(guó)家賠償責(zé)任的制度。此外，也必須確保行政機(jī)關(guān)無(wú)法借由行政手段來(lái)阻止行政相對(duì)人主張權(quán)利救濟(jì)的可能性。