教育SWOT可行性分析及發(fā)展
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(一)教育特區(qū)發(fā)展的機(jī)遇
1．國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃提供的機(jī)遇
2010年，備受關(guān)注的《綱要》出臺。這是進(jìn)入2l世紀(jì)后，我國頒布的第一個教育規(guī)劃，也是指導(dǎo)今后教育改革與發(fā)展工作的綱領(lǐng)性文件。對=教育體制改革，《綱要》提出要改變直接管理學(xué)校的單一方式，減少不必要的行政干預(yù)；探索適應(yīng)不同類型教育和人才成長的學(xué)校管理體制與辦學(xué)模式，推進(jìn)政校分開、管辦分離，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；探索省際教育協(xié)作改革試點(diǎn)，建立跨地區(qū)教育協(xié)作機(jī)制；根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、試點(diǎn)先行、動態(tài)調(diào)整的原則，選擇部分地區(qū)和學(xué)校開展重大改革試點(diǎn)。《綱要》的提出及貫徹落實(shí)，為教育特區(qū)的籌備建立提供了極大的機(jī)遇。中央政府的戰(zhàn)略導(dǎo)向性使教育教育體制改革受到了空前的重視，社會各界紛紛對教育體制改革的創(chuàng)新提出了獨(dú)特的看法，周洪宇、朱相遠(yuǎn)等一批教育專家學(xué)者提出了構(gòu)建“教育特區(qū)”的思路與想法。這些都為教育特區(qū)的成立及發(fā)展提供了政策依據(jù)。
2．國家級教育改革試驗(yàn)區(qū)提供的機(jī)遇
為響應(yīng)《綱要》提出的教育體制改革，2010年底，中央頒布了《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》。通知要求深化教育體制改革要立足基本國情，遵循教育規(guī)律，解放思想，勇于實(shí)踐，大膽突破，努力形成有利于教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。堅持因地制宜，鼓勵各地各校大膽試驗(yàn)J。通知從專項(xiàng)改革、重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革和省級政府教育統(tǒng)籌綜合改革等三個層面，確定了改革試點(diǎn)的任務(wù)。隨后，一批教育改革試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)域相繼確立。教育改革試驗(yàn)區(qū)的成立，讓部分區(qū)域和部門進(jìn)行體制創(chuàng)新試驗(yàn)，進(jìn)而通過示范與輻射，實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的梯度轉(zhuǎn)移。教育改革試驗(yàn)區(qū)是教育特區(qū)的前期探索，通過試驗(yàn)區(qū)內(nèi)分項(xiàng)改革試驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而為區(qū)域性的教育特區(qū)籌建提供借鑒性啟示。
3．教育投入進(jìn)一步加大提供的機(jī)遇
國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展以及教育投入的進(jìn)一步加大為教育特區(qū)的成立提供了財政支持。2011年《政府工作報告》中提出，五年來全國財政教育支出累計4．45萬億元，年均增長22．4％，并提出在2012年國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例要達(dá)到4％，在“十二五規(guī)劃”期間研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到2．2％。此外，《綱要》還提出要按增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅的3％足額征收教育費(fèi)附加，專項(xiàng)用于教育事業(yè)。教育投入是教育改革發(fā)展的重要保障?！墩ぷ鲌蟾妗访鞔_了近階段的教育投入目標(biāo)，體現(xiàn)了國家對教育投入的高度重視。教育投入的加大使得教育特區(qū)的成立在經(jīng)濟(jì)層面上得到了有力的保障，為特區(qū)籌建發(fā)展提供了極大的機(jī)遇。
4．民眾對優(yōu)質(zhì)教育渴求的機(jī)遇
雖然目前我國教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但是要注意到人民群眾期盼良好教育與資源相對短缺的矛盾愈發(fā)凸顯。當(dāng)前，擇校熱等一系列教育發(fā)展不均衡問題將教育改革推到風(fēng)口浪尖。教育部部長袁貴仁指出，要解決人民群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，就必須要深化改革，推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展J。廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求為教育特區(qū)的成立奠定了民意基礎(chǔ)。通過成立教育特區(qū)，打破行政區(qū)域的局限，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動，采取聯(lián)合辦學(xué)、對口支援等方式擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，推進(jìn)特區(qū)內(nèi)教師資源流動，從而滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的渴望，實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育均衡化。
(二)教育特區(qū)發(fā)展面臨的風(fēng)險
1．試誤的風(fēng)險
回顧過去我國教育體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，既有改革成功者，也有失敗者。長期以來，政策決策的方式，包括試誤法(trialanderror)在內(nèi)，幾乎沒有什么變化。只有通過不斷試誤，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動和校正改革的步驟，才有可能沖破傳統(tǒng)教育觀念和體制機(jī)制的束縛。敢于試誤即意味著要承擔(dān)改革失敗的風(fēng)險，這種風(fēng)險不僅僅在政治層面上，還囊括經(jīng)濟(jì)、社會等各個層面。這種制度創(chuàng)新的風(fēng)險性為特區(qū)的創(chuàng)建制造了一定的阻礙。
2．輿論的壓力
對于教育特區(qū)的建立，一些民眾擔(dān)心特區(qū)會進(jìn)一步加劇教育不公。從宏觀層面來看，輿論擔(dān)心特區(qū)會加大沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)陸老少邊窮地區(qū)的教育差距，從而形成惡性循環(huán)，好的越好，差的越差。從微觀層面看來，輿論擔(dān)心特區(qū)內(nèi)外的學(xué)生享受到不同的教育，造成學(xué)生心理的不平衡。從本質(zhì)來說，面面俱到的公平恰恰是不公平，是少數(shù)人抵制改革的借口。教育的發(fā)展必須尋求某個點(diǎn)的深入改革與發(fā)展，以點(diǎn)帶面，從而憑借區(qū)域發(fā)展的梯度轉(zhuǎn)移效應(yīng)，進(jìn)而帶動教育全面發(fā)展。然而，在教育體制的改革過程中，總有一些反對的輿論聲音左右改革動向，這對教育特區(qū)的籌建發(fā)展帶來了不利影響。
3．既得利益群體引發(fā)的不穩(wěn)定性
教育體制的一些實(shí)質(zhì)性變革，都與經(jīng)濟(jì)刺激和經(jīng)濟(jì)信息有關(guān)。教育有關(guān)部門都需要根據(jù)這些經(jīng)濟(jì)刺激和經(jīng)濟(jì)信息作出各種經(jīng)濟(jì)決策】l∞。道格拉斯•C•諾思認(rèn)為，一項(xiàng)制度(或一種產(chǎn)品)的初始必要條件是貼現(xiàn)的預(yù)期收益超過預(yù)期成本，只有在這一條件被滿足時我們才希望能試圖改變一個社會中既存的制度結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但在現(xiàn)行教育體制下，既得利益群體愿意分享改革帶來的好處，卻不愿意付出成本，不愿意以長遠(yuǎn)的目光等待教育特區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)成果，甚至既得利益群體可能還會抵制改革。同時，在改革過程中，利益關(guān)系的調(diào)整也會給社會或?qū)W校帶來不穩(wěn)定的隱患。這些都是在教育特區(qū)創(chuàng)建過程中不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題。
(三)教育特區(qū)的優(yōu)勢
1．有利于實(shí)現(xiàn)低成本教育轉(zhuǎn)型
教育特區(qū)是一種漸進(jìn)式體制轉(zhuǎn)型的方式。它由國家教育行政部門根據(jù)體制改革的全局需要，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和安排，選擇部分地區(qū)和部門進(jìn)行體制創(chuàng)新試驗(yàn)，進(jìn)而通過示范和輻射，逐漸推向全國。從改革成本上來說，特區(qū)試驗(yàn)的成本是極低的。教育特區(qū)的建立可以將改革風(fēng)險和試誤成本控制在一定區(qū)域之內(nèi)，符合改革的“風(fēng)險”分散原則，從而使教育改革的收益最大化，風(fēng)險最小化，少走彎路不折騰。
2．有利于教育統(tǒng)籌發(fā)展
加強(qiáng)省級政府教育統(tǒng)籌是國家教育體制試點(diǎn)改革的突出內(nèi)容，從教育部公布的承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的315個單元(省、市、學(xué)校組或?qū)W校)分布看，以省級為試點(diǎn)單位占67．6％，是試點(diǎn)改革的主題。這種安排有利于加強(qiáng)省級政府對各級各類教育的統(tǒng)籌，統(tǒng)籌推進(jìn)教育綜合改革，強(qiáng)化教育發(fā)展保障機(jī)制，支持和督促市、縣級政府履行職責(zé)。教育特區(qū)的成立，可以將不同地域、不同層級的政府和學(xué)校有效地溝通串聯(lián)起來，通過對體制創(chuàng)新的區(qū)位因素(地理臨近、體制邊際、地域文化和教育特征等)的通盤考慮，從而推動教育發(fā)展的區(qū)域性突破。
3．有利于教育家的涌現(xiàn)
早在2006年的《政府工作報告》中，總理就提出了“造就一批杰出的教育家”。但是何以遲遲難以出現(xiàn)這一批人?真正的教育家具有獨(dú)特的創(chuàng)造力和開辟性以及理想主義，要培養(yǎng)出教育家就要涉及教育體制的整體性變革，需要教育行政部門轉(zhuǎn)變職能，改變“官員辦學(xué)”的狀態(tài)，讓“教育家辦學(xué)”成為普遍現(xiàn)實(shí)¨。建立教育特區(qū)，其在制度上的創(chuàng)新可以為教育家提供一個能夠辦學(xué)的環(huán)境。教育特區(qū)可以在辦學(xué)體制上賦予教育家們財力及人事的自主權(quán)，可以“鼓勵教師和校長在實(shí)踐中大膽探索，創(chuàng)新教育思想、教育模式和教育方法，形成教學(xué)特色和辦學(xué)風(fēng)格”_2J，甚至可以進(jìn)一步細(xì)化到課程設(shè)置、教育評價方式的自主，真正促使一批教育家的涌現(xiàn)。
4.有利于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)
“為什么我們的學(xué)?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出的人才?”世紀(jì)之交的“錢學(xué)森之問”迫使廣大教育工作者不斷反思教育人才培養(yǎng)模式?！毒V要》提出要創(chuàng)新人才培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、教育管理體制，改革質(zhì)量評價和考試招生制度，改革教學(xué)內(nèi)容、方法、手段，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。所以，教育特區(qū)的成立無論是從理論上還是在實(shí)踐中都為優(yōu)秀人才的培養(yǎng)提供了條件。教育特區(qū)就是要讓教育者依據(jù)自己的教育理念與方法，依據(jù)教育特區(qū)對人才類型的不同需求，面對各類有差異的學(xué)生，采用有別于傳統(tǒng)的教育評價方式，積極探索教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律。這種具有創(chuàng)新性的培養(yǎng)模式及評價體系，可以促進(jìn)每個學(xué)生主動地、生動活潑地發(fā)展，可以為每個學(xué)生提供差異性的教育，可以確保優(yōu)秀人才不斷出現(xiàn)。
(四)教育特區(qū)的劣勢
1．制度構(gòu)建內(nèi)部的不穩(wěn)定性
在教育特區(qū)制度創(chuàng)新的過程中，地方政府官員既是創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，又是利益相關(guān)者，在很大程度上會影響到創(chuàng)新政策的制定和執(zhí)行，很難實(shí)現(xiàn)自我改革。同時，地方政府各部門往往存在逐利行為，看重對資源的控制和壟斷，對公共利益和教育發(fā)展的關(guān)注不夠。從微觀層面來看，特區(qū)的建立勢必要打破行政區(qū)域的限制，改變現(xiàn)有建校體制，在招生考試制度、教育教學(xué)模式等方面有所突破，這勢必涉及人事、財政、管理機(jī)制及理念等多方面變遷，給教育特區(qū)制度建設(shè)帶來了一些不穩(wěn)定性。
2．制度構(gòu)建操作的不完善性
一項(xiàng)新制度的制定與實(shí)現(xiàn)必然是一個探索與實(shí)踐的過程。在教育特區(qū)的構(gòu)建過程中，我們雖有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功案例可以借鑒，但教育特區(qū)卻與經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著截然不同之處。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)具有短期可見的收益性，這就使得地方政府愿意“摸著石頭過河”。而教育特區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益短期難以見效，這就使得相關(guān)政府建設(shè)特區(qū)的積極性不高。此外，特區(qū)如何建設(shè)與發(fā)展，未來規(guī)劃如何，在建設(shè)過程中遇到危機(jī)如何解決，缺乏一些具體性操作指導(dǎo)。
二、教育特區(qū)的發(fā)展策略
綜上所述，對于教育特區(qū)而言，當(dāng)前是挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。根據(jù)SWOT矩陣分析模型(如表1所示)，有四種可供選擇的策略，即SO策略、WO策略、ST策略和wT策略。WT策略需要把教育特區(qū)弱點(diǎn)和威脅降到最少；ST策略要求根據(jù)教育特區(qū)的優(yōu)點(diǎn)，對付外界環(huán)境中的威脅；WO策略力圖把教育特區(qū)的缺點(diǎn)降到最少，而使得機(jī)遇最大化；最理想的局面就是S0策略，教育特區(qū)運(yùn)用它的優(yōu)點(diǎn)充分利用良機(jī)加以發(fā)展，從而起到杠桿效應(yīng)，撬動整個教育體制的改革。因而，在教育特區(qū)的發(fā)展策略上，應(yīng)該從思想、制度和環(huán)境等三個方面考慮實(shí)施有突破性的創(chuàng)新方法，從而引領(lǐng)、指導(dǎo)和確保教育特區(qū)的推廣發(fā)展。
(一)思想之“特”引領(lǐng)發(fā)展
教育特區(qū)之特，首先應(yīng)該集中體現(xiàn)在思想觀念上，即解放思想，用于探索，敢于跳出現(xiàn)行體制，大膽地闖、大膽地試。只要法律法規(guī)沒有明令禁止的，都可以去試去闖。教育特區(qū)作為新的教育體制改革試點(diǎn)，沒有現(xiàn)成的模式遵循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)去搬，因此要靠大膽的創(chuàng)新來摸索經(jīng)驗(yàn)，這就是鄧小平同志所說的，沖破舊觀念舊框框的束縛，敢于提出新措施。在思想改革創(chuàng)新層面，教育特區(qū)應(yīng)該“敢為天下先”，依據(jù)《綱要》的指導(dǎo)，對于國家深化教育改革的重大舉措先行先試，對全國具有重大示范帶動作用的教育體制機(jī)制創(chuàng)新先行先試，對于一些復(fù)雜敏感的改革措施先行先試，對于人才培養(yǎng)模式的各種改革試驗(yàn)先行先試¨。教育特區(qū)應(yīng)該要通過思想創(chuàng)新上的獨(dú)特性，引領(lǐng)國內(nèi)教育體制改革的發(fā)展。
(二)制度之“特”指導(dǎo)發(fā)展
在教育特區(qū)制度構(gòu)建中，需要將國家層面的教育改革謀劃和地方層面的教育改革實(shí)踐相結(jié)合，通過教育特區(qū)內(nèi)生的制度創(chuàng)新反推國家層面的制度改革。道格拉斯•c•諾思認(rèn)為，在人類社會發(fā)展的歷史長河中，除了戰(zhàn)爭、革命、政府這些“非連續(xù)”的制度變革，重大的制度變遷往往是通過無數(shù)次具體且微小的非正式約束的變化累積而成的，這些微小變化在整體上構(gòu)成了根本性的制度變遷。當(dāng)前改革最核心的舉措是放權(quán)，擴(kuò)大地方和學(xué)校的管理權(quán)限，使得地方和學(xué)校有足夠的能量促使內(nèi)發(fā)型制度變革的形成。在教育特區(qū)內(nèi)，國家通過下放各類審批權(quán)、招生自主權(quán)、學(xué)科及課程設(shè)置權(quán)，以及人事任免權(quán)、學(xué)位授予權(quán)、學(xué)術(shù)授予權(quán)等，給予各類各級學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，從而為內(nèi)發(fā)型變革提供制度保障。
(三)環(huán)境之“特”確保發(fā)展
為確保教育特區(qū)能夠得以長足的發(fā)展，就必須要為其提供一個自主寬松的環(huán)境。政府部門要賦予特區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)，包括自主管理、自主改革和自主創(chuàng)新，自主引進(jìn)國際先進(jìn)的教育模式。教育特區(qū)很難像經(jīng)濟(jì)特區(qū)那樣在短期內(nèi)看到經(jīng)濟(jì)收益，這就要求政府能以遠(yuǎn)大的眼光為教育特區(qū)提供自主寬松的環(huán)境，因?yàn)榻逃氖找媛首阋猿^物質(zhì)資本投資的收益率，從而能夠激發(fā)出這種形式的人力資本所隱含的更大增長率。此外，還需要在教育特區(qū)內(nèi)創(chuàng)設(shè)寬松的政策支持教育創(chuàng)新，允許基層政府和各級各類學(xué)校大膽創(chuàng)新。更重要的是，要在教育特區(qū)內(nèi)營造出教育家能夠辦學(xué)的環(huán)境，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，讓學(xué)校真正由教育家來主導(dǎo)和管理。
三、余論
依據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，創(chuàng)新活動大都發(fā)生在高梯度地區(qū)，并隨著時間的推移逐步向低梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移。教育特區(qū)的創(chuàng)新最終體現(xiàn)在教育體制的梯度轉(zhuǎn)移推廣作用上，要像經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新所涌現(xiàn)出的“溫州模式”、“蘇南模式”那樣，培養(yǎng)出一批區(qū)域教育突破的典型，解決城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后的問題，承擔(dān)起教育特區(qū)應(yīng)有的歷史使命和責(zé)任。教育特區(qū)的主要使命，是以綜合配套改革創(chuàng)新的方式，以體制機(jī)制改革為指向，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域突破，從而帶動整體建設(shè)和發(fā)展。一項(xiàng)政策的制定及發(fā)揮作用都需要時間，這就會出現(xiàn)政策的滯后效應(yīng)，這種滯后效應(yīng)可能使政策實(shí)行的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。但我們不能因?yàn)樾┰S的挫折而影響了教育改革創(chuàng)新之路，而是應(yīng)該不斷摸索，不斷探究符合中國特色社會主義的教育特區(qū)建設(shè)之路。教育特區(qū)是一個新生事物，未來研究和探索之路還很長。教育特區(qū)在未來建設(shè)過程中會遇到怎樣的危機(jī)?人口數(shù)量與特區(qū)發(fā)展之間會有怎樣的相互影響?區(qū)域協(xié)同發(fā)展如何開展?這些問題都有待于學(xué)者們進(jìn)一步研究。
