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同志們：

根據(jù)會議安排，下面我就全區(qū)規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作講以下幾點意見：

一、充分認識規(guī)范性文件備案監(jiān)督工作的重要性

規(guī)范性文件備案審查制度是我國立法制度的重要組成部分，是加強政府法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。對規(guī)范性文件實施備案審查監(jiān)督是有效維護法制統(tǒng)一、保障政令暢通的重要手段之一。加強規(guī)范性文件制定和備案審查工作關系到社會各項事業(yè)的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，關系到最廣大人民群眾的切身利益，是中國特色社會主義法治的內(nèi)在要求，是提高規(guī)范性文件制定質量、促進法制統(tǒng)一，從源頭上預防腐敗、堵塞違法行政，進而保障公民、法人和其他組織合法權益的重要途徑，在全面落實依法治國基本方略，推進依法行政、建設法治政府進程中具有重要地位和作用。

隨著行政執(zhí)法責任制的不斷深入和行政執(zhí)法依據(jù)梳理的不斷清晰，對具體行政行為的監(jiān)督將越來越規(guī)范和便捷，與此同時，對作為實施行政管理直接依據(jù)之一的抽象行政行為即規(guī)范性文件的監(jiān)督管理將會越來越重要，可以說對各級政府及其各部門規(guī)范性文件的監(jiān)督已成為政府法制監(jiān)督工作最重要的內(nèi)容。規(guī)范性文件作為行政管理的重要依據(jù)，起著執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實法律制度，彌補法律不足，規(guī)范行政行為，提高行政管理水平的重要作用。制發(fā)規(guī)范性文件的本意應當是適應政府調控的需要，適應促進改革、保障發(fā)展、維護穩(wěn)定的新形勢，為行政管理提供制度性保障。如果由于對規(guī)范性文件監(jiān)督管理不到位，造成規(guī)范性文件違法，其嚴重后果遠遠大于個別具體行政行為違法所造成的后果，將會防礙改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，成為經(jīng)濟社會健康發(fā)展的制度性障礙。因此，必須要加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理。

自治區(qū)政府始終非常重視規(guī)范性文件備案審查工作，早在1990年就確立了規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督制度，2001年實施了《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，2004年修訂出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》）。特別是近幾年，自治區(qū)政府按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的要求，采取加強機構、完善制度、創(chuàng)新機制等措施，進一步推進了規(guī)范性文件的監(jiān)督管理。今年1月份自治區(qū)政府辦公廳又下發(fā)了《關于進一步加強規(guī)范性文件制定和備案審查工作的通知》（以下簡稱《通知》）。今年5月份國務院下發(fā)了《關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》），自治區(qū)政府也配套下發(fā)了實施意見?！毒V要》、《決定》、《辦法》、自治區(qū)政府的實施意見以及《通知》是我們今后一個時期開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的主要依據(jù)。各地區(qū)、各部門一定要從推進依法行政，建設法治政府，實踐科學發(fā)展的高度，充分認識規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的重要意義，進一步強化使命感和責任感，認真貫徹落實國務院和自治區(qū)政府有關文件精神，切實加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作，切實提高規(guī)范性文件制定質量，切實為經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展提供合法、適當、科學、合理的制度保障。

二、規(guī)范性文件監(jiān)督管理的主要做法和取得的成效

《辦法》頒布實施以來，各地區(qū)、各部門不斷完善規(guī)范性文件制定、備案和審查程序，加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理，從源頭上預防了違法行政，有力地推進了依法行政和建設法治政府的進程。尤其是《通知》下發(fā)以后，能夠及時傳達學習，認真貫徹落實，制度建設進一步完善，工作程序進一步規(guī)范，監(jiān)督檢查逐步加強，機構建設日益健全。

（一）完善工作制度，進一步健全了規(guī)范性文件制定和備案審查機制。各地區(qū)、各部門都根據(jù)《辦法》規(guī)定建立了規(guī)范性文件制定和備案審查工作機制，并結合本地區(qū)、本部門實際制定了規(guī)范性文件制定和備案審查制度，一些地區(qū)還根據(jù)國務院《綱要》、《決定》和自治區(qū)政府《通知》的有關規(guī)定，重新修訂了規(guī)范性文件制定和備案審查辦法。

（二）健全制定程序，進一步提高了規(guī)范性文件質量。各地區(qū)、各部門能夠較好地貫徹執(zhí)行《辦法》和《通知》要求，積極探索規(guī)范性文件廣泛聽取意見制度、集體討論制度，注重規(guī)范性文件制發(fā)前法制機構的前置法律審核，規(guī)范性文件質量明顯提高。制發(fā)規(guī)范性文件，大多能夠提請政府法制機構進行前置法律審核，政府法制機構能夠積極發(fā)揮審核把關作用，對規(guī)范性文件制定的必要性、制度的合理性、內(nèi)容的合法適當性、格式的規(guī)范性進行全面審核，對于一些上位法規(guī)定比較明確、政策措施比較具體，不需要再進行細化的文件，以及確立制度不合理、內(nèi)容比較籠統(tǒng)，帶有“部門保護”、“地方保護”內(nèi)容的文件，能夠提出不予制發(fā)的意見，從而進一步提高了規(guī)范性文件質量，從源頭上減少了抽象行政行為違法和不當現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）嚴格備案程序，進一步提高了規(guī)范性文件報備率和報備及時率、規(guī)范率。自治區(qū)人民政府自2004年起每年對全區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作情況進行通報。情況通報制度的建立使各地區(qū)、各部門進一步提高了對規(guī)范性文件備案工作重要性的認識，規(guī)范性文件的報備率、規(guī)范率、及時率逐年提高。與2006年相比，2007年規(guī)范性文件報備率從50%提高到了69%，備案及時率從63%提高到了83%。

（四）拓寬監(jiān)督途徑，進一步加強了對規(guī)范性文件的監(jiān)督。各地區(qū)不斷拓寬監(jiān)督途徑，通過開展專項檢查、受理公民、法人和其他組織提請審查申請以及將報備情況納入行政執(zhí)法責任制和年終考核范圍加以監(jiān)督等形式，進一步加大了對規(guī)范性文件的監(jiān)督指導力度。通過扎實有效的監(jiān)督檢查，規(guī)范性文件制發(fā)數(shù)量逐年減少，尤其是盟市、旗縣政府部門制發(fā)規(guī)范性文件越來越少，規(guī)范性文件質量逐年提高，違法率逐年下降，糾錯率逐年提高。與2006年相比，2007年規(guī)范性文件的違法率從9%下降到6%，糾錯及時率從60%提高到了67%。

（五）創(chuàng)新工作方法，進一步推進了規(guī)范性文件備案審查示范工作。2006年自治區(qū)政府確定并經(jīng)國務院法制辦確認了呼倫貝爾市、赤峰市、阿拉善左旗、伊金霍洛旗為我區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查工作示范地區(qū)，2007年又確定了錫林郭勒盟為示范地區(qū)。各示范地區(qū)認真貫徹落實《辦法》和《通知》有關規(guī)定，健全完善工作制度，積極探索規(guī)范性文件有效期、定期評估清理等制度建設，全面提高了本地區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查工作的整體水平，真正發(fā)揮了示范帶頭作用。

（六）加強機構建設，為有效開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作提供了堅實的組織保障。國務院《決定》和自治區(qū)政府辦公廳《通知》下發(fā)后，為了進一步加強規(guī)范性文件制定和備案審查工作，推進工作的深入開展，各地區(qū)逐步加強了備案審查機構建設。目前，呼和浩特市、烏海市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市、興安盟等5個盟市法制辦設立了備案審查科；烏蘭察布市已經(jīng)向編辦報送了在市政府法制辦增設備案審查科的報告，正在積極協(xié)調。其他盟市也在積極請示、協(xié)調。各盟市法制辦都配備了1－2名專職人員負責規(guī)范性文件備案審查工作。

三、規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作中存在的主要問題

（一）規(guī)范性文件內(nèi)容違法現(xiàn)象不容忽視。由于個別地區(qū)和部門在制定規(guī)范性文件時缺少大局觀念，往往從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，在規(guī)范性文件中通過擅自設定行政許可、行政強制、行政處罰或增加行政許可條件等內(nèi)容，為公民、法人和其他組織增加義務、限制權利，增設行政收費，制發(fā)內(nèi)容違法文件，從而達到部門利益需求。另外，由于國務院對省部級出臺的規(guī)范性文件沒有實行備案審查制度，使省部級規(guī)范性文件處于監(jiān)督管理的盲點，上級行政機關制定的規(guī)范性文件違法既給下級行政機關的執(zhí)行造成了很大的困難，也使下級行政機關依據(jù)上級違法文件制定的規(guī)范性文件，因依據(jù)違法而被備案審查機關撤銷。

（二）制定程序不嚴格、不規(guī)范問題比較普遍。有些地區(qū)和部門沒有嚴格按照《辦法》和《通知》規(guī)定程序制發(fā)規(guī)范性文件，有的規(guī)范性文件出臺前不經(jīng)過法制機構前置法律審核或對法制機構的正確意見不予采納，不經(jīng)過政府常務會議或部門負責人辦公會議集體研究，一些涉及公民、法人和其他組織切身利益，影響重大的規(guī)范性文件未公開聽取意見，直接由分管領導簽發(fā)，也不統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布。這些違反《辦法》有關規(guī)定的做法，往往導致規(guī)范性文件違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等問題的發(fā)生。另外，很多地區(qū)和部門雖然自身制定的規(guī)范性文件數(shù)量減少了，但每年轉發(fā)上級文件的數(shù)量卻占到了全年發(fā)文總量的60%左右，有些是根據(jù)上級要求轉發(fā)，有些是因為上級文件逐級下發(fā)，不轉發(fā)基層無法貫徹實施；還有些地區(qū)和部門為了應付上級的檢查，被迫發(fā)文，照搬照抄。這些問題的存在，主要是由于個別地區(qū)和部門領導對制發(fā)規(guī)范性文件重要性的認識不足，對規(guī)范性文件制定程序重視不夠而造成的。

（三）有件不備、備案不及時、不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在，備案審查制度沒有得到切實執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計，2007年度各盟行政公署、市人民政府及自治區(qū)各部門和有關單位共制發(fā)規(guī)范性文件236件，其中，向自治區(qū)人民政府報送備案162件，未報送備案74件，報備率69%。報送備案的規(guī)范性文件中，在法定期限內(nèi)報送備案的135件，未在法定期限內(nèi)報送備案的27件，備案及時率83%。造成規(guī)范性文件有件不備、備案不及時、不規(guī)范的原因，主要是一些地區(qū)和部門領導對規(guī)范性文件備案審查工作重視不夠，沒有把備案審查工作提到重要位置，工作人員備案審查意識不強，在思想上不重視，行動上不落實，工作拖拉，消極被動，更有甚者認為備案工作是搞形式主義，多此一舉，因此對這項工作置之不理或被動應付了事，造成了規(guī)范性文件有件不備和備案不及時、不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。此外，對規(guī)范性文件的內(nèi)涵把握不準確，也是造成備案審查制度沒有得到切實執(zhí)行的主要原因之一。有的地區(qū)和部門報送備案規(guī)范性文件材料不全，備案報告不符合報備規(guī)范；有的地區(qū)和部門甚至是半年、一年一次性報備，大大的超過了法定期限，使違法文件得不到及時糾正；還有的地區(qū)和部門由于報備工作人員工作變動，工作銜接不好，不能及時掌握相關工作要求，造成了工作脫節(jié)；還有的地區(qū)和部門，由于內(nèi)部工作制度不健全，發(fā)文機構和備案機構工作不銜接，負責發(fā)文的不負責備案，負責備案的不負責發(fā)文，造成備案不及時。

（四）監(jiān)督檢查力度不夠，法制機構對規(guī)范性文件的監(jiān)督指導作用沒有得到充分發(fā)揮。雖然12個盟市大多都已將規(guī)范性文件制定和備案審查工作情況納入到領導班子年度考核目標當中，但普遍存在所占分值低，考核力度不強，考核結果沒有得到有效利用等問題。在各旗縣（市、區(qū)）中只有阿拉善左旗、伊金霍洛旗、突泉縣等個別旗縣將此項工作納入了考核目標。加之一些地區(qū)尤其是各旗縣政府法制機構不健全、工作人員不足、工作經(jīng)費短缺，對規(guī)范性文件制定和備案審查工作的監(jiān)督檢查無法正常開展，甚至對收到的備案規(guī)范性文件只備不審，使規(guī)范性文件備案審查工作形同虛設。究其原因，一是由于一些地區(qū)的領導對政府法制工作的重要性認識不足、重視不夠，沒有按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于進一步加強政府法制工作的意見》和《通知》要求建立健全政府法制機構，更沒有在法制機構中確定專門的內(nèi)設機構和專職人員負責規(guī)范性文件制定和備案審查工作，機構設置、人員配置、經(jīng)費安排等無法適應規(guī)范性文件制定和備案審查工作任務的需要；二是一些政府法制工作人員沒有充分認識到規(guī)范性文件備案審查制度對于促進行政機關依法行政、建設法治政府所發(fā)揮的重要作用，工作中只重視對本級政府制定的規(guī)范性文件的前置法律審核，而忽視了對下級政府和本級政府各部門報備文件的審查，沒有將備案審查作為行政執(zhí)法監(jiān)督的重要方式加以有效運用。

四、進一步加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的幾點要求

（一）進一步加大宣傳培訓力度，提高工作整體水平。通過加強監(jiān)督檢查、情況交流、經(jīng)驗推廣、舉辦培訓班等多種形式，進一步加強對規(guī)范性文件制定和備案審查制度的學習、宣傳培訓力度，進一步加強各級領導干部對此項工作重要性的認識；進一步提高各地區(qū)、各部門文件起草工作人員、政府法制工作人員的規(guī)范性文件制定和備案審查工作知識水平，為全面提升工作整體水平打下堅實的基礎。

（二）進一步加強制定前的征求意見和調研論證工作，切實提高規(guī)范性文件質量。根據(jù)國務院《決定》和自治區(qū)政府《實施意見》的要求，規(guī)范性文件制發(fā)前應深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證，確保規(guī)范性文件的合理、合法。各地區(qū)、各部門要認真貫徹落實國務院和自治區(qū)政府的文件要求，制定規(guī)范性文件，尤其是制定與群眾切身利益密切相關，為公民、法人或其他組織設定義務，涉及面廣、影響大的規(guī)范性文件，要深入調查研究，并通過在報刊、互聯(lián)網(wǎng)上公布文件草案，召開論證會、聽證會等方式充分聽取各方意見，使規(guī)范性文件切合實際、針對性強、易于操作，全面提高規(guī)范性文件質量。

（三）進一步加強前置法律審核力度，杜絕文件違法現(xiàn)象。各地區(qū)、各部門要采取有效措施，堅決貫徹執(zhí)行制定規(guī)范性文件的法制機構前置法律審核制度，制發(fā)規(guī)范性文件必須要經(jīng)法制機構對其必要性、合法性、適當性等進行嚴格審查，未經(jīng)法制機構審查或審查未通過的，以及未經(jīng)集體討論決定的，不得施行。

（四）加強監(jiān)督檢查力度，深入貫徹執(zhí)行規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度。各級政府法制機構要充分發(fā)揮監(jiān)督指導職能，進一步健全完善規(guī)范性文件備案登記、備案審查、情況通報、統(tǒng)計分析和責任追究等制度，進一步加強對政府各部門和下級政府規(guī)范性文件備案審查工作的監(jiān)督檢查和指導力度。要通過定期檢查、不定期抽查、考核評估及對個別工作落后地區(qū)專項督查等方式，及時發(fā)現(xiàn)有件不備、報備不及時、不規(guī)范問題，提出整改意見，進一步提高備案率、報備及時率、規(guī)范率。同時，加強對報備文件的審查力度，做到有備必審、有錯必糾，切實發(fā)揮備案監(jiān)督的作用。要加大考核力度，合理制定考核標準和分值，采取科學的考核方法，通過嚴格的考核程序促進工作深入有效開展。

（五）適當擴大示范地區(qū)范圍，深入推進示范工作。規(guī)范性文件制定和備案審查示范工作開展兩年來，各示范地區(qū)積極探索創(chuàng)新工作機制制度，開展了卓有成效的工作，很好地發(fā)揮了示范帶頭作用。各示范地區(qū)要按照《通知》的要求，不斷總結交流示范工作新經(jīng)驗、新做法，在做好本級工作的同時，要加強對下級政府和本級政府部門的監(jiān)督指導，進一步促進本地區(qū)工作的深入開展，取得新成效。未被列為自治區(qū)示范地區(qū)的盟市，可以確定一至兩個旗縣做為本地區(qū)示范點，重點推動工作，從而帶動全區(qū)工作再上新臺階。

（六）加快電子政務建設步伐，減少文件轉發(fā)數(shù)量。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》和自治區(qū)政務公開文件有關規(guī)定，進一步加強電子政務建設，加快政務公開步伐，凡正式生效的規(guī)范性文件，必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會公布，方便人民群眾了解政府決策信息。各地區(qū)、各部門要盡快建立規(guī)范性文件公布制度，提高規(guī)范性文件的透明度。未經(jīng)統(tǒng)一公開的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。同時，各地區(qū)、各部門制定規(guī)范性文件，確定各項制度規(guī)范，要盡量做到具體、明確、可操作性強，盡量減少授權或要求下級政府和部門轉發(fā)文件或制定具體細則等規(guī)定，切實減少不必要的轉發(fā)文件。

（七）加強規(guī)范性文件備案審查機構建設。目前，各地區(qū)、各部門備案審查機構不健全、人員不足已成為規(guī)范性文件制定和備案審查工作正常開展的最大障礙。自治區(qū)政府法制辦將通過加強對各地區(qū)監(jiān)督檢查等形式，督促各地區(qū)進一步加強備案審查機構建設。各地區(qū)、各部門要按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于進一步加強政府法制工作的意見》和《通知》、《實施意見》的要求，在政府法制機構中確定專門的內(nèi)設機構和專職人員負責規(guī)范性文件制定和備案審查工作，機構設置、人員配置、經(jīng)費安排等要適應規(guī)范性文件制定和備案審查工作任務的需要，保證規(guī)范性文件制定和備案審查工作的順利開展。

同志們，加強規(guī)范性文件制定和備案審查工作，意義深遠，責任重大，一定要以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照全面建設小康社會奮斗目標和堅定不移發(fā)展社會主義民主政治的新要求，在黨委政府的領導下，努力開創(chuàng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作新局面，為自治區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

謝謝大家！