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前不久，全國人大代表工作計劃與立法、監(jiān)督計劃同時公布，這是前所未有的，顯示出高層對“做好代表工作是常委會的重要責(zé)任”這一政治理念的認(rèn)同。代表法實(shí)施16年來，代表職務(wù)內(nèi)含漸漸清晰：人大代表不只是一種榮譽(yù)，更是一種國家職務(wù)，應(yīng)真正為最大多數(shù)人謀利益。但隨著代表履行職務(wù)“情勢變遷”，尤其是社會轉(zhuǎn)型時期，人大代表的行為方式、價值體系發(fā)生了一些明顯的變化，代表工作和代表活動出現(xiàn)了一些新情況和新困惑。人們期望加快人大代表制度調(diào)適的步伐，以加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作。

代表行為新現(xiàn)象

**8年3月20日，廣東省的農(nóng)民工全國人大代表胡小燕通過媒體公布自己的手機(jī)號碼后，陸續(xù)有農(nóng)民工反映其手機(jī)無法接通。據(jù)佛山市三水區(qū)政府的官方解釋，原因是胡小燕的手機(jī)被來自各地的“海量”電話打爆，一個小時未接電話達(dá)上千個之多，嚴(yán)重影響她的正常工作和生活，胡小燕無奈關(guān)機(jī)。

而在**4年初，十屆全國人大代表、浙江新光飾品有限公司董事長周曉光自費(fèi)8000元在電視臺做廣告，以人大代表的名義向公眾征求議案。此后不久，全國許多地方都出現(xiàn)了代表直接征集民意和自費(fèi)履職的現(xiàn)象。

近年來，類似新情況、新困惑漸漸浮出水面，這是社會轉(zhuǎn)型期的必然現(xiàn)象。社會轉(zhuǎn)型包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變。社會轉(zhuǎn)型時期，人們的行為方式、生活方式、價值體系都會發(fā)生明顯的變化，這直接影響人大代表行權(quán)方式和選民訴求表達(dá)模式的轉(zhuǎn)型。

這些現(xiàn)象，歸結(jié)起來就是如何實(shí)現(xiàn)代表行為與選民訴求的平衡。這既涉及政治體制和國家政權(quán)對代表如何進(jìn)一步發(fā)揮作用的總體設(shè)計，涉及社會和公眾對作為“民意代表”和“權(quán)力使者”的人大代表權(quán)能和行為績效的期望。同時，按照現(xiàn)行代表法規(guī)定，又難以對一些新情況作出處理。

比如說，一線工人、農(nóng)民代表比例過低問題。從代表結(jié)構(gòu)來說，以第十屆全國人大代表為例，農(nóng)民與工人代表共551名，占代表總數(shù)的18.46%。按照統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，全國人大代表中的縣鄉(xiāng)干部、知識分子屬于農(nóng)民。據(jù)此，有人認(rèn)為，全國人大代表中真正屬農(nóng)民身份的人大代表不足5%。全國總工會研究室主任李濱生表示：“這些年來人大代表中一線工人的比例應(yīng)該說是非常少的，這是一個非常突出的問題。”

還有，代表審議意見的處理、代表持證視察、代表約見有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、人大代表監(jiān)督本級人大常委會等等，類似的代表權(quán)利在實(shí)踐中往往較難把握，迫切需要制度層面作出更明確的規(guī)定。“在對代表的監(jiān)督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強(qiáng)監(jiān)督的措施之一?！?*6年7月，全國人大法律委員會委員張春生在一次新聞會上指出，代表法規(guī)定的對代表的監(jiān)督還弱一點(diǎn)，需要加以改進(jìn)。

代表的知情權(quán)、閉會期間履職經(jīng)費(fèi)、表決秘密和真實(shí)性保障、人大常委會為代表行權(quán)提供條件等問題，也需要代表制度作進(jìn)一步細(xì)化。此外，在制度層面，像間接選舉的人大代表向原選舉單位述職，代表在本行政區(qū)域內(nèi)調(diào)動后造成難以履職和喪失代表性而辭職，代表參加賄選的制裁，人大常委會審查新當(dāng)選的同級人大代表的資格、罷免代表的程序等，都是完善代表制度面臨的重要問題。

總而言之，無論是觀念，還是制度，我們感到還缺乏足夠的準(zhǔn)備來應(yīng)對轉(zhuǎn)型期人大代表和選民行為的新情況、新問題。

中央9號文件：政策先行“修補(bǔ)”

**5年的中央9號文件對進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用提出了一些新要求。輿論認(rèn)為，中央9號文件是遵循憲法和代表法原則，對“加強(qiáng)”、“規(guī)范”人大代表權(quán)能的一次調(diào)適。

中央9號文件特別強(qiáng)調(diào)了“集體有權(quán)，個人無權(quán)”的精神，意在對開始活躍的以代表個體為單位開展的職務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。文件對人大代表在會議期間審議、提出議案和建議、選舉、表決等4項(xiàng)工作作了非常重要的規(guī)定。同時，對于規(guī)范和加強(qiáng)代表在閉會期間的活動，文件規(guī)定了統(tǒng)一組織、集體活動為主、集中視察、專題調(diào)研等“要點(diǎn)”。

人大代表不是一個政治安排，不只是一個榮譽(yù)稱號，而是一個公權(quán)力職務(wù)。正是基于這一理念，高層從政策層面先行一步，即順應(yīng)情勢細(xì)化和充實(shí)代表制度。因?yàn)檎哒{(diào)適比修法的程序簡單。正如全國人大常委會辦公廳聯(lián)絡(luò)局巡視員李伯鈞所言：“十屆全國人大常委會高度重視代表工作，9號文件的出臺，是代表工作進(jìn)入建立健全具體制度階段的重要標(biāo)志?！?/p>

其實(shí)，近年來，全國人大代表紛紛提議修改代表法。**5年，全國人大代表劉華國建議修改代表法；**6年，全國人大代表提出了4件修改代表法的議案；**7年3月，全國人大代表許金和、羅益鋒又分別提出了關(guān)于修改代表法的議案。**8年，有周洪宇、任玉奇等代表分別領(lǐng)銜提出修改代表法的議案。

面對修改代表法的建議，全國人大作出了回應(yīng)。**6年12月，全國人大法律委員會對修改代表法議案審議結(jié)果的報告認(rèn)為，修改代表法“條件尚不成熟，建議進(jìn)一步研究”。在全國人大常委會**8年立法工作計劃中也沒有見到修改代表法的影子。修改代表法是緩行，還是速行？高層的意思已經(jīng)明朗化。在整個代表制度的框架不大可能實(shí)質(zhì)性改動的情況下，修改代表法充其量是適當(dāng)?shù)闹贫刃扪a(bǔ)，但是中央9號文件和一些配套制度的出臺，加強(qiáng)和規(guī)范代表工作就有了可替代的制度資源。

適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的制度安排

事實(shí)上，高層面對社會轉(zhuǎn)型期的代表行為已著手從制度上予以規(guī)范。中央9號文件和全國人大常委會辦公廳配套文件的出臺就是一個例證。比如說，“周曉光現(xiàn)象”發(fā)生后，就明確提出，不提倡代表自己掏錢辦國家的事。全國人大代表活動經(jīng)費(fèi)從每人每年1**元增加到3600元。

針對基層代表偏少的問題，**7年3月，全國人大通過有關(guān)決定，規(guī)定第十一屆全國人大代表中，在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表。全國人大同時還要求，第十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆。

經(jīng)過高層的示范推動，“進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)漸行漸近。資料顯示，新一屆全國人大代表結(jié)構(gòu)中，省級政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部代表比上屆減少了三分之一，而一線工人代表比上屆增加了一倍以上，基層農(nóng)民代表比上屆增加了70％以上。

**8年年初，廣東省、上海市、重慶市人代會分別選舉出胡小燕、朱雪芹、康厚明為全國人大代表。這三位農(nóng)民工從農(nóng)村到城市打工，有豐富而艱難的底層體驗(yàn)，在全國人代會上，顯露了他們樸素表達(dá)民意的政治品格。農(nóng)民工當(dāng)選全國人大代表，是高層開始治理人大代表結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象的一個積極信號。

**8年4月16日，中國人大網(wǎng)受權(quán)公布了《全國人大**8年代表工作計劃》。這份計劃從為代表知情知政提供信息服務(wù)、擴(kuò)大代表對常委會和專門委員會活動的參與、組織好代表履職培訓(xùn)、努力提高議案建議處理質(zhì)量等六個方面采取措施，以“更好地發(fā)揮代表參與管理國家事務(wù)的作用”。全國人大的代表工作計劃與立法、監(jiān)督計劃并列公布，這是前所未有的，顯示出“做好代表工作是常委會的重要責(zé)任”的理念。

正如**8年3月，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中總結(jié)十屆全國人大代表工作時所說，“制定關(guān)于代表活動、代表議案、代表建議等方面的工作文件，促進(jìn)了代表工作制度化、規(guī)范化、程序化。”

這表明，人大代表制度的完善的側(cè)重點(diǎn)是執(zhí)行好現(xiàn)行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免觸動整個代表制度的框架。

調(diào)適代表制度的期望

代表法實(shí)施以來，在完善人大制度，保障代表依法履行職責(zé)，規(guī)范代表工作等方面，發(fā)揮了重要作用。盡管修改代表法不會馬上進(jìn)入立法視野，但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主法治進(jìn)程的加快，代表履行職務(wù)的環(huán)境、條件等都發(fā)生了很大變化，在新情境下，代表法如何完善、如何細(xì)化，確實(shí)是一個不容回避的話題。

從長遠(yuǎn)來看，修改代表法應(yīng)觸及減少代表人數(shù)，增加專職代表人數(shù)。比如說，全國人大代表的“席位”由第一、二屆的各1226人翻番到第三屆的3000多人，目前是2900多名。**4年，全國人大代表周洪宇建議逐步實(shí)行各級人大代表特別是人大常委會委員專職化，全國人大代表總數(shù)量應(yīng)適當(dāng)減少、常委會委員數(shù)量應(yīng)適當(dāng)增加等。**8年4月，針對廣東省人大代表朱列玉提出“廣東在全國率先設(shè)置一些專職的人大代表，以及時準(zhǔn)確地反映民意”的建議，廣東省人大常委會主任歐廣源表示，人大代表不可能全部專職，但在一些界別中可以挑選一些人成為專職代表，比如說教育界、農(nóng)民工代表等等。盡管人大實(shí)務(wù)界已經(jīng)意識到設(shè)立專職代表的必要性，但是，考慮到具體因素，從目前來說，大面積減少人大代表人數(shù)的可能性不大。

從現(xiàn)實(shí)來看，修改代表法，完善人大代表制度的可行路徑是在現(xiàn)有的框架下，針對代表履行職務(wù)的困惑，對代表結(jié)構(gòu)、代表權(quán)利、代表保障、代表監(jiān)督、人大代表與本級人大常委會關(guān)系等方面的規(guī)定做一些充實(shí)。

代表結(jié)構(gòu)問題。在人大代表的組成方面，應(yīng)充分考慮增加基層代表的名額和比例。可以規(guī)定工人、農(nóng)民代表的下限，如不少于30%。農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的組成部分，在各級人大代表中應(yīng)有適當(dāng)?shù)拿~。在**6年的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中，吉林省規(guī)定干部代表候選人不超過25%，工人、農(nóng)民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉(xiāng)級占65%左右，結(jié)果使“官代表”比例減少了10個百分點(diǎn)，一線工人、農(nóng)民代表比例躍升到10%左右。這些實(shí)證經(jīng)驗(yàn)為修改代表法提供了某種借鑒。具體的代表名額由選舉法規(guī)定，代表法可以對代表結(jié)構(gòu)作出規(guī)定。

代表權(quán)利方面。對于人大代表職權(quán)，有全國人大代表建議，代表法應(yīng)增加“必須讓代表獨(dú)立履職行權(quán)，不得暗示和脅迫代表作出或不作出某種決定”的規(guī)定，以確保代表行權(quán)不受干擾。對于代表視察、約見、詢問、提出議案和建議等，代表法可以規(guī)定得更細(xì)一些。有代表提出，宜將代表個人持證視察分三步進(jìn)行：本人要求、人大常委會聯(lián)系安排、代表持證就地視察。這些建議值得參考。

代表保障問題。吳邦國委員長曾指出，“把支持和保障代表依法履職作為充分發(fā)揮代表作用的重要舉措”。主要是代表知情權(quán)、履職經(jīng)費(fèi)管理和使用、人大常委會提供條件、人身特別保護(hù)權(quán)等應(yīng)細(xì)化規(guī)定。中央9號文件對保障代表的知情權(quán)作了非常重要的規(guī)定，如全國人大常委會以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)向代表寄送公報、常委會會議情況通報稿、常委會工作安排、年度立法計劃、執(zhí)法檢查計劃、聽取和審議專題工作報告安排等。這些規(guī)定，可以為代表法所吸收。代表職務(wù)經(jīng)費(fèi)制度尚需改革，制度設(shè)計既要保障代表集中活動的經(jīng)費(fèi)，又要保障代表個體依法執(zhí)行職務(wù)的經(jīng)費(fèi)，如推行代表個體、代表小組履職經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)報銷制。為保障代表表決意志的真實(shí)和秘密，應(yīng)禁用鼓掌表決，限制舉手表決，推行無記名投票表決。

監(jiān)督代表的問題。主要是增加代表述職、辭職、懲處代表賄選等內(nèi)容。按照“誰授權(quán)、誰監(jiān)督”的政治原則，代表需要向原選區(qū)選民和原選舉單位述職，并接受評價。在代表法中增加代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對執(zhí)行職務(wù)的詢問，通過一定方式進(jìn)行述職的規(guī)定。對于選民聯(lián)名罷免人大代表的規(guī)定應(yīng)細(xì)化，尤其是應(yīng)明確規(guī)定，本級人大常委會不得擱置選民的罷免案。只有從制度上保證選民監(jiān)督力量，才能真正治理人大代表開會“打瞌睡”等現(xiàn)象。同時，可以增加對人大代表參與賄選的懲處條款。

按照黨的十七大報告“保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系”的要求，人們期盼，通過集思廣益，通過制度的調(diào)適，代表法在保障人民當(dāng)家作主、完善人民代表大會制度等方面，會發(fā)揮更為重要的作用。