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鄉(xiāng)村債務(wù)作為稅費改革以后首當(dāng)其沖的農(nóng)村熱點和難點問題，引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注和探討。本書作者陳文勝同志以鄉(xiāng)村債務(wù)的形成根源為主線，以預(yù)防社會的公共危機(jī)為重點，觀察農(nóng)村公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的供給與決策機(jī)制，考察鄉(xiāng)村債務(wù)背景下的農(nóng)村社會的政治生態(tài)和鄉(xiāng)村組織的生存狀況，把鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)和諧社會的方略中來考慮，提出了通過制度創(chuàng)新來構(gòu)建治理鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)長效機(jī)制的政策建議。

鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)已經(jīng)日益成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會生活中存在的一個嚴(yán)重問題，其實質(zhì)是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)方面存在的一些深層次矛盾的反映。如果將治理理解為制度規(guī)則的制訂及其執(zhí)行，可以說，鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)就是現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)所存在的制度性缺陷的有力印證。所說的制度性缺陷大致可以從兩個層面分析：

第一，由于宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制的改革滯后，國民收入分配格局扭曲的局面尚未根本改觀。

當(dāng)前，國民收入分配格局扭曲的狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)，“條條”與“塊塊”的關(guān)系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向城市、向政府的上級層次傾斜。中央與地方的財政收入的劃分比例，1990年約為34：62，*0年上升為52：48，*4年已經(jīng)上升到55：45。這種格局在一定程度上造成地方各級的財權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲，總的態(tài)勢是財權(quán)上收，事權(quán)下放，基層的財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對稱。就目前的財政體制看，已不能被稱作真正意義上的分稅制。有增長潛力的所得稅先是被劃為共享稅，現(xiàn)在共享的比例又進(jìn)一步向縣以上調(diào)整?？h級政府除了營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅外，幾乎是一些沒有什么發(fā)展?jié)摿?、稅基窄小的稅種?？h及縣以下的財力減少，但要保障的方面、要完成的任務(wù)卻越來越多。

行政管理體制的改革與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革緊密相連。從全國來看，行政管理體制的改革同樣滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀反而有所加強(qiáng)。中央各部門集中了過多的財力，但在向地方和基層轉(zhuǎn)移時又存在許多弊端，突出表現(xiàn)在專項資金的數(shù)額和發(fā)放方式上。

據(jù)從有關(guān)部門了解，中國*4年財政轉(zhuǎn)移支付總額約1萬億元多一點，其中稅收返還占40%，實際轉(zhuǎn)移支付約6000億元。在這6000億元當(dāng)中，專項轉(zhuǎn)移支付占57%，財力性轉(zhuǎn)移支付僅占43%；在財力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付不到750億元，占財力性轉(zhuǎn)移支付的29%，僅占實際轉(zhuǎn)移支付的12%。財力性轉(zhuǎn)移支付的其余部分用于調(diào)整工資補(bǔ)貼，農(nóng)村稅費改革，以及縣鄉(xiāng)財政補(bǔ)貼、民族地區(qū)補(bǔ)貼等。國家審計署李金華署長*6年6月在一次發(fā)言中曾指出，“中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專項轉(zhuǎn)移支付，可現(xiàn)在到底有多少專項轉(zhuǎn)移支付、有多少項目，在中國，沒有一個人搞得清楚”。專項轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在中央各部門手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)力越來越大。中央政府的部委處于社會利益管理和分配的重要環(huán)節(jié)上，在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于財富和利益的大量涌現(xiàn)，除去黨政干部中出現(xiàn)的消極腐敗現(xiàn)象外，本應(yīng)該代表社會公共利益的某些政府部門也出現(xiàn)了政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化的傾向。

宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制存在的問題就必然導(dǎo)致作者在書中揭示的廣大農(nóng)民群眾日益增長的對鄉(xiāng)村公共品和社會服務(wù)的需求與不斷萎縮的鄉(xiāng)村財政供給能力之間的矛盾。作者指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有賴于農(nóng)村公共財政、公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)教育、公共安全、社會保障、環(huán)境等公共產(chǎn)品供給體系的建構(gòu)與完善。為加速工業(yè)化進(jìn)程，長期以來我們選擇了以滿足最低公共產(chǎn)品需要為目標(biāo)和重城市輕農(nóng)村的公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)二元供給政策。農(nóng)村地域?qū)拸V、人口眾多，不僅城鄉(xiāng)收入差距大，而且農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平更大大低于城市。鄉(xiāng)村組織承擔(dān)了義務(wù)教育、衛(wèi)生、交通、水利等部分公共建設(shè)職能，但卻未獲得相應(yīng)的財力保障，不得不借款滿足事業(yè)發(fā)展的需要。一些事權(quán)及債務(wù)的不合理轉(zhuǎn)移也最終沉淀為鄉(xiāng)、村債務(wù)，包括因教育“兩基”達(dá)標(biāo)、農(nóng)村“兩會一部”清理劃轉(zhuǎn)等形成的債務(wù)。在這種情況下，鄉(xiāng)村債務(wù)的存在和狀況的惡化則是必然的。

第二，政府職能和管理模式尚未根本轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制尚未退出歷史舞臺。

由于垂直體系的強(qiáng)大影響力，在農(nóng)村，基層政府的職能和管理模式很難轉(zhuǎn)變。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織應(yīng)由統(tǒng)治型轉(zhuǎn)為服務(wù)型的管理模式，可是當(dāng)前在許多地區(qū)傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。追求政績，以搞運動的方式，定指標(biāo)，下任務(wù)，指標(biāo)層層分解，打分，一票否決。對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)的體制還沒有退出歷史舞臺。目前很多事情是自上而下布置下來，而在很大程度上，通過垂直系統(tǒng)插到底也是部門利益的需要。對于下面部門來說，沒有明確的分稅體系，基層的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱，專項資金、項目等都由上級部門控制，他們也只好跟著上面的指揮棒轉(zhuǎn)。一些地方進(jìn)行農(nóng)村綜合改革，減人、減事、減支，轉(zhuǎn)換職能，“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”，但上邊一直統(tǒng)下來的垂直體系不變，這些典型經(jīng)驗往往不具有推廣性和可復(fù)制性。

由于條條專政，各個垂直部門自己立法自己執(zhí)法，官僚主義嚴(yán)重，沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，這已成為阻礙農(nóng)村社會發(fā)展的極大障礙，也是多年以來無法真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡的主要原因。基層的問題大多都是由于各個條條和上級單位的原因形成的，但是上級部門卻采取行政強(qiáng)制性的手段要基層解決問題，使得基層政府忙于應(yīng)付上級的各種報表檢查，形成巨大的基層政府運行成本，但是都不能解決問題，這些成本最終還是要老百姓負(fù)擔(dān)。同志曾指出，“上級部門要大力支持基層改革，不得以機(jī)構(gòu)‘上下對口’，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段，干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，為基層改革創(chuàng)造好的環(huán)境”。但真正做到這點，在現(xiàn)實中也有一定的難度。

這也就引發(fā)了作者所指出的第二對矛盾：鄉(xiāng)村組織的收入來源（注：似乎也應(yīng)包括管理權(quán)限）日益縮小與鄉(xiāng)村社會管理成本日益上升之間的矛盾。書中寫道，在委任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級政府的意志和承擔(dān)上級政府委派的事宜而非以轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志為主。由于存在著從上到下的考核制度，上級政府給下級政府的壓力，也就會出現(xiàn)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部不顧群眾利益、不顧經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的各種短期行為，鄉(xiāng)村債務(wù)也就成為了近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)、群眾利益和干部官員利益、顯績和隱績等眾多沖突與矛盾之下的必然產(chǎn)物。

為了解決這些深層次的矛盾，作者提出了要推進(jìn)三項改革：改革公共品供給和服務(wù)的城鄉(xiāng)二元財政體制，建立鄉(xiāng)村民眾民主參與的公共品供給和服務(wù)的決策制度；合理劃分事權(quán)與財權(quán)，明確縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)力邊界；科學(xué)定位鄉(xiāng)村組織職能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐。我個人認(rèn)為這三項改革也可以歸結(jié)為兩個層面的改革：

第一，深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和行政管理體制的改革，要更自覺地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個更為公平的國民收入再分配體系，為構(gòu)建農(nóng)村和諧社會提供經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制的保障，這也是化解鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的治本之策。

第二，改進(jìn)和完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)，真正落實農(nóng)村基層民主制度。

同志曾指出，“沒有村民自治，就不可能建成社會主義新農(nóng)村。沒有基層民主，就不可能有社會主義民主政治”。農(nóng)民群眾是農(nóng)村集體的主人，是農(nóng)村集體財產(chǎn)（包括土地）的所有者，是“老板”。但在許多情況下，“老板”不能當(dāng)家作主，而村干部或基層政府替“老板”當(dāng)家，廣大農(nóng)民群眾對于集體事務(wù)或集體財產(chǎn)的處置不僅沒有決策權(quán)、參與權(quán)，有時甚至連知情權(quán)都沒有，這是導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)生沖突、矛盾，出現(xiàn)不和諧現(xiàn)象的重要因素，也是引發(fā)鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的一個重要因素。在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，民主選舉取得的成績最為突出，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻處于被忽視和較低的水準(zhǔn)。其實，與民主選舉相比，后三個民主的實現(xiàn)更為重要也更為困難。因為民主政治的發(fā)展，不僅要有選舉制度實現(xiàn)官由民選，而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度作保障，實現(xiàn)廣大群眾對基層事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。后“三個民主”發(fā)展的狀況，往往決定基層民主的質(zhì)量和水平。應(yīng)通過改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，探索在鄉(xiāng)村兩級建起一種有效的民主制衡機(jī)制。這樣才能真正做到作者所提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)化，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，按照市場化、民營化、自治化的原則重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

作者的這部學(xué)術(shù)專著提出和研究了農(nóng)村現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會生活中的一個重大問題。綜觀全書，作者以鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的制度性根源作為研究的突破點，來研究解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題的對策，視角獨特，有助于拓展鄉(xiāng)村債務(wù)問題研究的廣度和深度；以化解社會公共危機(jī)作為研究的出發(fā)點，目的明確，重點突出，特色鮮明；以建立鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的防范體系作為研究的著眼點，以構(gòu)建治理鄉(xiāng)村債務(wù)的長效機(jī)制作為研究的落腳點，在制度創(chuàng)新的層面上探討治理鄉(xiāng)村債務(wù)問題的指導(dǎo)思想、基本思路、基本原則、戰(zhàn)略目標(biāo)等，具有較強(qiáng)的前瞻性?？傊@部書在理論上提供了新的視角，在操作層面上用綜合性的研究方法提出具體的政策建議，具有較強(qiáng)的理論價值。

我本人與并陳文勝同志并不熟識，通過書稿和有關(guān)材料得知，陳文勝同志長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般工作人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的正副職務(wù)，他見證了撤銷后農(nóng)村的一系列變化，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題積累了大量的第一手農(nóng)村資料。為了分析取消農(nóng)業(yè)稅后湖南農(nóng)村的鄉(xiāng)村債務(wù)狀況，從*5年10月開始，他采取實地和問卷兩種調(diào)查方式對全省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行了深入的調(diào)查。在廣泛的鄉(xiāng)村實地調(diào)查的基礎(chǔ)上，他將定性分析與定量分析相結(jié)合，理論分析與實證分析相結(jié)合，從鄉(xiāng)村債務(wù)層面，多方位描述國家政策在農(nóng)村執(zhí)行的效果和存在的癥結(jié)；對農(nóng)村公共財政體制的建立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的定位、公共產(chǎn)品的供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、基層民主政治的建設(shè)等問題，進(jìn)行了自己的理論闡述和實證分析。在創(chuàng)新制度層面上，他以自己的親身感受和鄉(xiāng)村的視角，分析黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，觀察法律、政策的預(yù)期與鄉(xiāng)村組織在農(nóng)村執(zhí)行的實際成本與現(xiàn)實效果，考察新時期農(nóng)村社會的政治生態(tài)。在黨中央全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大戰(zhàn)略中，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，通過對鄉(xiāng)村債務(wù)各因素之間的聯(lián)系和發(fā)展趨向的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，完成了這部鄉(xiāng)村債務(wù)問題專著，并為鄉(xiāng)村債務(wù)問題的解決提供了他自己的理論框架、方法論和實際操作體系。

讀完陳文勝同志的書稿，感到他是從基層走出來的一位勤于學(xué)習(xí)、善于思考、勇于探索的從農(nóng)村基層走出來的研究工作者。讀他的書，我們可以追尋他思考的軌跡，分享他思想的火花，感受他真情的流露。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史征程中，我們需要更多的像陳文勝同志這樣的了解基層情況又能將理論與實踐緊密結(jié)合的研究者，我們需要更多的象呈現(xiàn)在讀者面前這部書稿一樣的能揭示問題、剖析問題并尋求解決問題的方法和途徑的著作。