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中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中，出現(xiàn)了*種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。但這一時(shí)期，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無(wú)法支撐一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國(guó)家機(jī)器和現(xiàn)代化工業(yè)體系，從而形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。從*年*月*日起，中國(guó)農(nóng)民徹底告別延續(xù)了*多年的“皇糧國(guó)稅”，標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”已經(jīng)到來。因此，下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本方向和總體目標(biāo)是：改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步完善“村民自治”制度，發(fā)展農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)中介組織，加快建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，不斷提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

總的看來，傳統(tǒng)中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型明顯滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷。譬如，“清代大部分屬于現(xiàn)代時(shí)期，但其政權(quán)與社會(huì)秩序仍舊忠于傳統(tǒng)，很少變化。它代表了中國(guó)傳統(tǒng)政治最輝煌以及最黯淡的一頁(yè)。”進(jìn)入*世紀(jì)，“從形式上看，辛亥革命是皇權(quán)終民權(quán)始的標(biāo)志，也是政治轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。這就是仿照西方國(guó)家實(shí)行地方自治。但由于傳統(tǒng)的統(tǒng)治根基沒有改變，人民主權(quán)的地方自治只是流于形式?！边@樣就很難弄清傳統(tǒng)中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的原始起點(diǎn)。然而，現(xiàn)代政治學(xué)研究中最重要的是發(fā)現(xiàn)新的政治因素的出現(xiàn)與發(fā)展。如果這種新的政治因素大量地、集中地反復(fù)出現(xiàn)，并且其發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，那么就是現(xiàn)代化因素。這種新的政治因素必然會(huì)尋找適合于它生存和發(fā)展的制度環(huán)境，否則就會(huì)被舊的僵化了的制度所扼殺。反過來，由此引發(fā)的政治制度變革勢(shì)必影響社會(huì)結(jié)構(gòu)、家族制度、等級(jí)結(jié)構(gòu)、群體權(quán)利、人們行為和習(xí)俗的變遷。所以，一個(gè)國(guó)家的“政治轉(zhuǎn)型期”就意味著傳統(tǒng)的社會(huì)秩序出現(xiàn)了裂痕、混亂或崩潰，而新的社會(huì)政治秩序正在確立的時(shí)期。沿著這樣的研究思路，本課題把中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中出現(xiàn)的*種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式概括為：即晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，中國(guó)共產(chǎn)黨建立的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”的體制和“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式。在此基礎(chǔ)上，本文試圖探討影響和制約我國(guó)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制轉(zhuǎn)型的制度性障礙，進(jìn)一步研究如何建設(shè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的法制型、公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。

一、目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究方法上的“理論誤區(qū)”

中國(guó)現(xiàn)階段正處在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的雙重建構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)日益深入地卷入和融入到這一建構(gòu)過程。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家看，越是地方基層政府，其行政管理體制愈具有多樣性、靈活性、有限性、自治性等特征。但在中國(guó)歷史上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的建制或重視或忽略，或延續(xù)或中斷，或繼承或革新，大多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。迄今為止，世界上還沒有哪一個(gè)國(guó)家像中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)頻繁變動(dòng)、混亂無(wú)序。尤其是*世紀(jì)以來，國(guó)家行政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸，逐漸形成了“資源汲取型”和“全能型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，顯然已不適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大基層民主政治的需要，且在實(shí)踐中衍生出了諸多矛盾和問題。為此，我國(guó)自改革開放以來已對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制進(jìn)行過*次較大的改革：即*年至*年，進(jìn)行“社改鄉(xiāng)”和建立“鄉(xiāng)政村治”二元治理模式；*年至*年，進(jìn)行“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推廣“村民自治”；*年至*年，進(jìn)行縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；*年至今，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和積極推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。但目前的改革，許多地方主要是基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力的考慮，實(shí)際上變成了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮財(cái)政支出等所謂的“倒逼機(jī)制”。針對(duì)目前我國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“有政無(wú)財(cái)”的尷尬局面，學(xué)術(shù)界提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“縣政鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等政策建議。這既表明人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的功能和地位認(rèn)識(shí)不清，也顯示出目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革已陷入“方向迷失”的被動(dòng)局面。

追根溯源，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論與分歧，主要是來自于西方政治社會(huì)學(xué)中關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立的認(rèn)識(shí)范式。其實(shí)，這一理論命題是馬克斯·韋伯早在*世紀(jì)初提出的關(guān)于傳統(tǒng)中國(guó)“有限官僚制”的看法。他認(rèn)為，“事實(shí)上，中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ?，統(tǒng)轄權(quán)的有效性便大大地減弱，乃至消失?！泵绹?guó)著名的家族史專家W·古德也認(rèn)為，“在中華帝國(guó)統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安定和秩序。”正如G·羅茲曼所言，“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能?！庇谑?，我國(guó)著名的社會(huì)人類學(xué)家費(fèi)孝通先生提出了，“中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基層結(jié)構(gòu)是一種差序格局?！蕶?quán)政治在人民實(shí)際生活中，是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的?！边@種所謂的“二元社會(huì)理論”或“雙軌政治理論”，即“一方面是自上而下的皇權(quán)，另一方面是自下而上的紳?rùn)?quán)和族權(quán)，二者平行運(yùn)作，互相作用，形成了‘皇帝無(wú)為而天下治’的鄉(xiāng)村治理模式。”其實(shí)質(zhì)和核心都在于，無(wú)限地夸大和美化了“地方精英階層”在輔佐國(guó)家治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中的地位與作用，而忽略了隱藏其背后的深層社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。然而近幾年，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者卻不遺余力、煞費(fèi)苦心去為這種“草根民主”尋根，所謂的“根”也無(wú)非是“儒家文化決定論”之類的陳谷子爛芝麻。譬如，溫鐵軍教授把它概括為*個(gè)字，即“國(guó)權(quán)不下縣”。秦暉教授則將其完整的概括為：“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！毙煊陆淌诓粌H提出了“國(guó)家政治——社會(huì)政治”二分法的理論觀點(diǎn)，而且還提出了建議實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的具體政策主張?？梢哉f，這些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)都是“單憑旁觀者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如馬克思、恩格斯晚年在關(guān)于歷史唯物主義的*封信中所言，“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根到底是現(xiàn)實(shí)生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！駝t把理論應(yīng)用于任何歷史時(shí)期，就會(huì)比解一個(gè)最簡(jiǎn)單的一次方程式更容易了?！笔聦?shí)上，在中國(guó)歷史上“土地——賦稅——戶籍”是三位一體的，任何一個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生問題都會(huì)直接的或間接的影響到國(guó)家政權(quán)的鞏固與社會(huì)穩(wěn)定。如果撇開土地制度、賦稅制度、戶籍制度等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，那么單靠分析儒家文化的倫理統(tǒng)治是沒有出路的。美國(guó)著名的中國(guó)問題研究專家費(fèi)正清教授曾經(jīng)指出，中華帝國(guó)“地方上的精英階層主要靠其田產(chǎn)生活，并且將科舉考試作為進(jìn)身之階，因此這種帶有田園風(fēng)味和懷舊色彩的世界觀在中國(guó)一直盛行不衰。……當(dāng)天下太平、五谷豐登之時(shí)，朝廷、官府和百姓之間還可相安無(wú)事。但當(dāng)統(tǒng)治腐朽黑暗之時(shí)，政府利益與地方縉紳階層的利益就不可避免地分道揚(yáng)鑣了。地方上的地主階層本能地要謀求私利，如果不加限制，這就會(huì)使百姓不堪重負(fù)而導(dǎo)致政權(quán)失去‘天命’走向滅亡。官方呈報(bào)朝廷的表面文書實(shí)際上蘊(yùn)含了地主、官府與百姓這三者之間愈演愈烈的利益之爭(zhēng)。”可見，在中國(guó)歷史上，“地方行政在總體上的收縮與在局部上的延伸是同時(shí)并存的兩種趨勢(shì)，不能強(qiáng)調(diào)一種而忽視另一種，也不能單純地將地方精英的職能擴(kuò)張理解為是‘民治’領(lǐng)域的擴(kuò)展與‘官治’領(lǐng)域的退縮。”事實(shí)上，“士紳公共功能的一切擴(kuò)展并非都意味著某種獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)自主性日增的長(zhǎng)期趨向?！笨傊暗胤骄⒓仁菄?guó)家權(quán)力的向心力量，又是國(guó)家權(quán)力的離心力量，而國(guó)家權(quán)力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社會(huì)的保護(hù)者，也是地方社會(huì)的掠奪者，而地方社會(huì)既是地方精英的權(quán)力基礎(chǔ)，也是地方精英的權(quán)力制約。”換言之，地方精英理論過分偏重于考察“皇權(quán)——紳?rùn)?quán)”之間的互動(dòng)關(guān)系，卻忽視了“國(guó)家/皇權(quán)－地方精英/士紳－鄉(xiāng)村社會(huì)/農(nóng)民”這三者之間的“制度場(chǎng)域”。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于地方精英的身份屬性及其與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系問題，歷來看法不一，爭(zhēng)論不休。

歸根結(jié)底，所謂“社會(huì)”是泛指基于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群，是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑共同構(gòu)成的整體，也叫“社會(huì)形態(tài)”。而“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國(guó)家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)’，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)’。確切說，國(guó)家是從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量?！笨梢?，“國(guó)家——社會(huì)”決不是二元對(duì)立的，而是互相影響、互相作用、互相滲透的互動(dòng)合作過程。在中國(guó)歷史上，表面看，秦漢以降至清末的地方行政建制都是停留在縣一級(jí)；但事實(shí)上，“專制主義中央集權(quán)的國(guó)家政權(quán)對(duì)于鄉(xiāng)族社會(huì)仍具有潛在的無(wú)限的控制力?！?p*)也就是說，“無(wú)論在哪一個(gè)階段，都談不上“地方自治的民主體制’，而集權(quán)專制與缺乏自治是兩千年以來中國(guó)文明的一大特色?！币虼耍袊?guó)農(nóng)民自古以來并非“只是臣民、小民、草民，而不是主權(quán)者的公民，因此處于政治之外?！鼻∏∠喾?，“從秦朝的陳勝、吳廣、項(xiàng)羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國(guó)，總計(jì)大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動(dòng)，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭(zhēng)。中國(guó)歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國(guó)封建社會(huì)里，只有這種農(nóng)民的階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民的起義和農(nóng)民的戰(zhàn)爭(zhēng)，才是歷史發(fā)展的真正動(dòng)力?！保╬*）總之，我們必須徹底拋棄西方政治社會(huì)學(xué)關(guān)于“國(guó)家——社會(huì)”二元對(duì)立理論中的“工具論”國(guó)家觀，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來分析近代中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)與發(fā)展軌跡，從中找出一些帶有規(guī)律性的真實(shí)內(nèi)容，以便為建構(gòu)*世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提供有價(jià)值的理論參考。正如有的學(xué)者所提出的，“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’應(yīng)當(dāng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，不同的歷史時(shí)期有著不同的內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)用結(jié)論式的成功與否之類的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)價(jià)。研究者的任務(wù)是分析不同歷史時(shí)期的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的‘國(guó)家政權(quán)建設(shè)’的特點(diǎn)和發(fā)展的規(guī)律，從而為中國(guó)的政治學(xué)的發(fā)展做出一定的理論貢獻(xiàn)?！?/p>

但是，“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并非一個(gè)自上而下的過程，而是一個(gè)國(guó)家與地方社會(huì)相互作用的過程，其結(jié)果通常為長(zhǎng)期的社會(huì)演變過程所預(yù)先決定?！币虼耍覀?cè)谶\(yùn)用“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)”這一理論分析框架來分析整個(gè)*世紀(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制演變過程中，也應(yīng)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)。所謂“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”理論，是指“在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，按照民主和法治的政治原則，建立起新的行政管理體制和政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)，有效地行使其征收賦稅、維持治安、興辦教育、多種經(jīng)營(yíng)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、合理配置資源等基本職能?！卑凑瘴鞣綄W(xué)者杜贊奇的觀點(diǎn)，成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的含義，即“政府權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面的干預(yù)和控制逐漸加強(qiáng)；在現(xiàn)代化的民族國(guó)家內(nèi)，公民的權(quán)利和義務(wù)也在逐步擴(kuò)大。在發(fā)展中國(guó)家，盡管政權(quán)更迭頻繁，但國(guó)家權(quán)力卻持續(xù)擴(kuò)張?！保╬*）這一理論分析框架，基本符合中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)的“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”中的鄉(xiāng)村政治演變特點(diǎn)與發(fā)展軌跡。然而，盡管這一理論已經(jīng)注意到了“國(guó)家——社會(huì)”非均質(zhì)性的特點(diǎn)，但其整體論與實(shí)體論的理論品格仍然成為其致命的缺陷。綜合西方各派現(xiàn)代化理論的觀點(diǎn)，“現(xiàn)代化的主要特征是：經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化——工業(yè)化、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和貨幣經(jīng)濟(jì)、高額的群眾消費(fèi)、嚴(yán)密的勞動(dòng)分工；政治上的民主化——以民族國(guó)家代替宗教和種族控制、普遍的法制、公民權(quán)、有代表性的政府、能勝任的行政機(jī)關(guān)；社會(huì)上的整合化——眾多的社團(tuán)和利益集團(tuán)、社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大、都市化、以國(guó)家利益為重的社會(huì)精英、人口控制；文化上的大眾化——大眾傳播工具作用的擴(kuò)大、活躍的知識(shí)界、文化的世俗化?！憋@然，進(jìn)入*世紀(jì)之初的中國(guó)并不具備這些基本條件，而且中國(guó)現(xiàn)代化的原始起點(diǎn)首先是通過暴力革命以取得民族獨(dú)立，其后又把“現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)”與“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”同步進(jìn)行，由此形成了國(guó)家行政權(quán)的下沉與“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的制度設(shè)計(jì)、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化與政治上的民主化嚴(yán)重對(duì)立的局面，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)頻繁且反復(fù)無(wú)常。因此，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)在整個(gè)*世紀(jì)建構(gòu)起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，“經(jīng)歷了新民主主義革命階段漫長(zhǎng)的艱苦斗爭(zhēng)過程和激烈戰(zhàn)爭(zhēng)的血與火的嚴(yán)峻考驗(yàn)，又經(jīng)歷了社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)初級(jí)階段的曲折變化和不斷完善，最終形成了現(xiàn)行的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系。它同黨和國(guó)家政權(quán)組織一樣，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，是我國(guó)人民前仆后繼用鮮血和生命換來的偉大成果之一。”如果不了解這一點(diǎn)，那么很可能會(huì)對(duì)當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革基本方向和總體模式產(chǎn)生誤解。

二、晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”

現(xiàn)代意義的“地方自治”是西方國(guó)家憲政體制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，被馬克思稱贊為歐洲資產(chǎn)階級(jí)早期取得的一項(xiàng)“政治成就”（參見《共產(chǎn)黨宣言》）。但晚清至民國(guó)時(shí)期的所謂“地方自治”，基本是一場(chǎng)“政治鬧劇”。清朝末年，中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)日趨分化與解體，中央政府權(quán)力式微，地方勢(shì)力迅速膨脹，鄉(xiāng)紳精英階層逐漸走向了國(guó)家政權(quán)的反面。尤其是到*年，中國(guó)人口已由清朝入關(guān)時(shí)的*億人陡增至*.*億人，這對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)政治秩序構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)與威脅。因此，重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，逐漸使國(guó)家的政治權(quán)力下移，以加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的行政控制，已成為晚清政府當(dāng)時(shí)所面臨的一項(xiàng)重大政治課題?！熬彤?dāng)時(shí)的政治情勢(shì)來看，主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)的駕馭；一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治的重組與整合。對(duì)清朝封建統(tǒng)治階級(jí)而言，前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實(shí)現(xiàn)；選擇后者，雖然并不情愿，但又有不得不為之勢(shì)?！彼?，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖。”

事實(shí)上，清末倡導(dǎo)推行“地方自治”的基本精神和組織形式，完全是模仿明治維新后的日本地方自治制度。*年*月*日，晚清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉章程》中規(guī)定：城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，府、州、縣所在地居民人口在*萬(wàn)人以上者設(shè)為“區(qū)”；城廂以外的市鎮(zhèn)、村莊人口*萬(wàn)人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，*萬(wàn)人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“自治公所”，成立“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。但清末推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，大多停留于“文本制度”層面，且引發(fā)了不少地方強(qiáng)烈抵制的風(fēng)潮?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，僅江蘇省就發(fā)生了抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的惡性事件*起，或搗毀自治公所，或破壞學(xué)堂，或毆打自治職員等。”總的來看，自晚清政府倡導(dǎo)推行地方自治以后，“政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾希矣。”于是，袁世凱執(zhí)政后，立即宣布取消省、縣兩級(jí)的地方自治，且在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行區(qū)、村二級(jí)制。此時(shí)的“區(qū)”是縣以下的最低一級(jí)行政單位，區(qū)下設(shè)為“村”，主要職責(zé)是協(xié)助區(qū)政權(quán)處理行政、司法、監(jiān)察與福利等事宜，“企圖把清末地方紳士領(lǐng)導(dǎo)下的非正式組織官僚化、正規(guī)化，并以此來鞏固縣級(jí)政權(quán)?！笨梢?，清末推行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治者進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，并由此造成了國(guó)家行政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸延伸。

執(zhí)政以后，首次提出了“以黨治國(guó)、以黨建國(guó)”的現(xiàn)代政治理念，并仿照蘇俄體制模式建立起一套黨、政、軍自成系統(tǒng)、互不統(tǒng)屬、權(quán)力制衡的獨(dú)裁統(tǒng)治。國(guó)民黨在中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分部，與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，從而形成了從中央至地方與國(guó)家行政區(qū)劃體制并行運(yùn)作的“雙重官僚衙門體制”。而在廣大農(nóng)村地區(qū)，國(guó)民黨“實(shí)行的保甲制度與以往歷代尤其是明清兩代并沒有多少不同，都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。”此外，還規(guī)定：“保甲長(zhǎng)都是本黨的忠實(shí)的黨員?！薄懊恳槐＜组L(zhǎng)均能兼政治警察之任務(wù)，并能域?qū)鶎偃嗣?，一致防制異黨之活動(dòng)?！贝藭r(shí)的保甲長(zhǎng)完全被警察化和特務(wù)化?？偟目磥?，“*年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系?！鴮?shí)際上自治團(tuán)體并無(wú)權(quán)力?！保┱缬械膶W(xué)者提出，民國(guó)時(shí)期的“鄉(xiāng)是一個(gè)曖昧的單位——百戶以上村者為鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者為鎮(zhèn)。年之前，鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)沒有列入縣政府的預(yù)算中，也沒有自己的收入。它們只在名義上存在，和過去的鄰閭制度一樣。真正重要的行政單位是區(qū)和村?！钡纱硕鴣韰s造成了極其深遠(yuǎn)的負(fù)面影響，“一是，政權(quán)的‘組織成本’成倍增長(zhǎng)，官僚機(jī)構(gòu)和官僚隊(duì)伍急劇膨脹；二是，政治系統(tǒng)的運(yùn)作方式發(fā)生改變，黨政雙重衙門之間的互動(dòng)格局有別于傳統(tǒng)單一官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，其政治控制力度比以往任何時(shí)候都更加嚴(yán)密。這是近百年來中國(guó)政治體制由帝制到黨治，由王朝體制向黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個(gè)重要表征，亦可謂是中國(guó)政治制度史上‘千年未有之變局’。”“據(jù)統(tǒng)計(jì)，*世紀(jì)末期，清朝中央政府官員為*人，地方官為*人，武官為*人，共計(jì)約為*人。而當(dāng)時(shí)全國(guó)人口已突破*億人，平均每名正式官員需治理*余人?！袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)就是一個(gè)由數(shù)萬(wàn)名官員，數(shù)十萬(wàn)名吏役和百萬(wàn)名鄉(xiāng)紳共同組成的上中下有機(jī)銜接的整合體。這樣一種獨(dú)特的組織方式，在漫長(zhǎng)的歷史歲月中成功地維系了一個(gè)地域遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)社會(huì)的整合?！钡牵皳?jù)*年的粗略估計(jì)，國(guó)民黨僅區(qū)一級(jí)干部約需*人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部約需*人，保甲干部約需*人，共計(jì)*人?！彼h(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，這種惡性膨脹的無(wú)組織力量造成了大量的農(nóng)民破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)資源枯竭和“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”（即國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)農(nóng)民群眾的榨取能力），最終也吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨早期建立的“議政合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)

中國(guó)共產(chǎn)黨最早在農(nóng)村建立起來的基層政權(quán)組織是農(nóng)民協(xié)會(huì)。同志曾經(jīng)指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主，是幾千年專制政治的基礎(chǔ)，是帝國(guó)主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個(gè)封建勢(shì)力，乃是國(guó)民革命的真正目標(biāo)?！币虼耍r(nóng)民協(xié)會(huì)“主要攻擊的目標(biāo)是土豪劣紳，不法地主，旁及各種宗法的思想和制度，城里的貪官污吏，鄉(xiāng)村的惡劣習(xí)慣。這個(gè)攻擊的形勢(shì)，簡(jiǎn)直是急風(fēng)暴雨，順之者存，違之者滅。其結(jié)果，把幾千年封建地主的特權(quán)，打得個(gè)落花流水。地主的體面威風(fēng)，掃地以盡。地主權(quán)力既倒，農(nóng)會(huì)便成了惟一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)’?！钡袊?guó)共產(chǎn)黨建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織是“蘇維?！?，當(dāng)時(shí)還是“無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之下的工農(nóng)民權(quán)獨(dú)裁制性質(zhì)的政權(quán)?！蹦?月，《中華蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍士兵及一切勞苦大眾的”，其所實(shí)行的是“議行合一制”。所謂“議行合一制”，是根據(jù)馬克思設(shè)想的巴黎公社的政權(quán)組織形式，“由人民直接或間接選舉的代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，各自對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。也就是說，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最高地位，不與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分享它所擁有的獨(dú)特的權(quán)力，不受它們的制約，只對(duì)人民負(fù)責(zé)，并接受人民的監(jiān)督?！倍鞲袼购髞磉M(jìn)一步提出了，“省、縣和市鎮(zhèn)通過普選制選出的官員實(shí)行完全的自治。取消由國(guó)家任命的一切地方和省的政權(quán)機(jī)關(guān)?！币源朔乐巍皳碛泄潭毼换蛳碛心杲稹钡穆殬I(yè)化官僚只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而背棄人民群眾的利益的官僚主義行為。正如列寧所指出的，“官僚是專干行政事務(wù)并在人民面前處于特權(quán)地位的一個(gè)特殊階層?！彼?，法國(guó)大革命取得勝利后，“從中央到地方的國(guó)家機(jī)關(guān)都由選民選舉產(chǎn)生，或者受選民機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。每個(gè)郡、縣、鄉(xiāng)及市鎮(zhèn)享有高度自治，中央政府并不派出代表其權(quán)力的官吏?！@樣，法國(guó)革命就廢除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主選舉制?！?/p>

于是，到了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》和《修正陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)（市）政府組織暫行條例草案》規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)，采取直接、普遍、平等、不記名的選舉制。實(shí)行男女平等，提高婦女在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上的地位。發(fā)揚(yáng)民主政治，健全民主集中制，增強(qiáng)人民的自治能力。”此時(shí)的鄉(xiāng)（市）代表會(huì)為直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)，并由它產(chǎn)生政府委員會(huì)，在代表會(huì)閉會(huì)期間行使其職權(quán)；鄉(xiāng)市長(zhǎng)定期向參議會(huì)報(bào)告工作。鄉(xiāng)（市）政府除鄉(xiāng)（市）長(zhǎng)*人外，其他人員均不脫產(chǎn)，下設(shè)優(yōu)待救濟(jì)、文化促進(jìn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、鋤奸、衛(wèi)生保育、人民仲裁等委員會(huì)，各委員會(huì)由*～*人組成，成員由政府聘任。鄉(xiāng)（或市）政府之下為“行政村”，一般不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)村民委員會(huì)主任*人。行政村之下為自然村，設(shè)村長(zhǎng)*人。村主任或村長(zhǎng)均由選民大會(huì)選舉產(chǎn)生，一切事情均由村民大會(huì)討論處理。鄉(xiāng)（市）政府的主要職能是：“組織群眾開墾荒地，興修水利，改良耕種，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，組織春耕秋收運(yùn)動(dòng)；保育兒童，禁止對(duì)于兒童的虐待；撫恤老弱孤寡，救濟(jì)難民，不使流離失所；發(fā)展民眾教育，消滅文盲，提高邊區(qū)成年人民之民族意識(shí)與政治文化水平等?！睘榱吮苊恻h對(duì)基層政權(quán)組織和其他群眾性團(tuán)體組織的“包辦代替”，中共中央政治局于*年*月通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，“一方面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一元化，規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要求嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，同時(shí)注意防止和糾正黨委包辦政權(quán)、民眾團(tuán)體工作的現(xiàn)象?！睘榇耍兏蕦庍厖^(qū)人民政府實(shí)行“三三制”，即在各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員中，實(shí)行共產(chǎn)黨員、非黨左派進(jìn)步人士和中間派人士各占三分之一的政權(quán)制度，以便發(fā)揮權(quán)力制衡的作用。不過，這一時(shí)期，“在黨與政權(quán)的關(guān)系上，由于中共強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，民主政權(quán)的作用事實(shí)上難以充分發(fā)揮。這種情況在根據(jù)地發(fā)展的各個(gè)時(shí)期都不同程度地存在。這對(duì)建國(guó)后中國(guó)政治體制中長(zhǎng)期存在的高度集權(quán)、黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，產(chǎn)生過較大的影響?！?/p>

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在各大解放區(qū)建立了大區(qū)、省、行政公署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)*個(gè)行政層級(jí)，其中省以下的“專區(qū)”和縣以下的“區(qū)”為行政派出機(jī)構(gòu)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為地方基層政權(quán)組織。截止*年底，各大解放區(qū)已普遍建立起了包括工人、農(nóng)民、獨(dú)立勞動(dòng)者、知識(shí)分子、民族工商業(yè)者以及開明士紳等一切民主階層人士共同組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會(huì)議，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的正式權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)各*人，政務(wù)委員*～*人，共同組成行政委員會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)仍然實(shí)行“議行合一制”。甚至有學(xué)者提出，“迄今為止，我國(guó)各級(jí)地方政權(quán)的基本組織形式和組織活動(dòng)原則，仍然是實(shí)行‘議行合一制’。”同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織及共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵、農(nóng)會(huì)等群眾性團(tuán)體組織也相繼建立，逐漸形成了一套完整的基層政權(quán)組織體系。這在中國(guó)歷史上是前所未有的政治制度創(chuàng)新。然而，“中國(guó)是在農(nóng)業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)因子基本保留的狀態(tài)下進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的?！币虼耍艾F(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范，不僅有待于現(xiàn)代財(cái)政制度的建立、社會(huì)公眾思想觀念的轉(zhuǎn)變、新型行政管理人員的培養(yǎng)等等，而且有待于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能一蹴而就。”

所以，“從*年到*年的化運(yùn)動(dòng)，可以說是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期。在這段歷史時(shí)期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中?！迸c以往不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治整合，“首先是從農(nóng)村土地關(guān)系的改革開始，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力進(jìn)行重組，將國(guó)家政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的支配體系，從而將農(nóng)民完全整合到國(guó)家政治體系之中?！?年*月，中央人民政府政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：“鄉(xiāng)（行政村）的政權(quán)組織形式為人民代表會(huì)議和人民政府委員會(huì)。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的代表由本鄉(xiāng)人民選舉產(chǎn)生，任期為*年，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生主席、副主席，負(fù)責(zé)主持會(huì)議和聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府進(jìn)行下屆人民代表會(huì)議的籌備工作。鄉(xiāng)人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)及人民政府委員會(huì)委員。鄉(xiāng)長(zhǎng)主持鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)會(huì)議，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)工作，副鄉(xiāng)長(zhǎng)協(xié)助鄉(xiāng)長(zhǎng)工作，下設(shè)各種經(jīng)常性或臨時(shí)性的工作委員會(huì)?！苯刂?年底，全國(guó)共建立了*萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村人民政府組織。這一時(shí)期，農(nóng)民協(xié)會(huì)是“農(nóng)村中改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。其經(jīng)費(fèi)來源主要依靠會(huì)員交納的會(huì)費(fèi)和當(dāng)?shù)厝嗣裾难a(bǔ)助，需用的房屋和設(shè)備由人民政府撥給，在利用郵政、電報(bào)、電話、鐵路、公路、航運(yùn)等方面，均享有與同級(jí)人民政府機(jī)關(guān)所享受的同等待遇。”正如亨廷頓所指出的，“像中國(guó)這樣的國(guó)家要進(jìn)行，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織體系是必不可少的。其一是政府必須建立一個(gè)新的、經(jīng)費(fèi)充裕的行政組織，并配備立志于改革大業(yè)的專門人才去主持其事，即建立專司其事的機(jī)構(gòu)。其二便是農(nóng)民自身的組織。集中的權(quán)力能夠頒布法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民的參與對(duì)通過法律或許并非必要，但對(duì)執(zhí)行法律卻不可或缺。如果沒有農(nóng)民組織參與其執(zhí)行，此類法令只是官樣文章。因此，農(nóng)民聯(lián)盟、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作社都是保證具有持久活力的必備條件。不管它們自己宣布的宗旨是什么，組織本身就在農(nóng)村形成了新的權(quán)力中心。”但是，“隨著的基本完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)?！?/p>

*年*月，中華人民共和國(guó)第一部憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》的頒布，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）成為縣以下惟一的基層政權(quán)組織，原來的“區(qū)”一律改為縣的派出機(jī)構(gòu)，撤消了村級(jí)行政建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)按自然區(qū)域劃分為村民委員會(huì)和村民小組，黨在農(nóng)村的基層組織體系也作了相應(yīng)的調(diào)整。*年*月，黨的“八大”規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和街道辦事處等，有正式黨員*人以上的都應(yīng)成立黨的基層組織，可按黨員人數(shù)多少建立支部委員會(huì)或總支委員會(huì)以至基層委員會(huì)。同時(shí)，建立與同級(jí)黨組織相對(duì)應(yīng)的共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵等群眾性團(tuán)體組織?！苯刂?年底，除臺(tái)灣和西藏的昌都地區(qū)外，全國(guó)共建立了*個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)*個(gè)，鎮(zhèn)*個(gè)。從此，“農(nóng)村居民的社會(huì)地位和政治地位發(fā)生了急劇的變化，昔日生活在鄉(xiāng)村社會(huì)最低層、在政治上毫無(wú)地位可言的貧雇農(nóng)，一夜之間成了農(nóng)村中的主人，而昔日把持鄉(xiāng)村社會(huì)、政治生活的地主、富農(nóng)卻在一夜之間變得威風(fēng)掃地，落到了在鄉(xiāng)村社會(huì)和政治生活中毫無(wú)地位可言的最低層?！?/p>

但是，“事實(shí)上，任何政權(quán)管理都是需要成本的，且成本極不穩(wěn)定?！佟窒旅娴膬蓚€(gè)‘口’，就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋?！币虼耍▏?guó)初期是“國(guó)家機(jī)器急速膨脹的時(shí)期，國(guó)家工作人員大量增加。這不僅有鞏固新生政權(quán)的需要，更有國(guó)家職能擴(kuò)大方面的原因?！逼┤纾靶轮袊?guó)剛剛誕生時(shí)，政務(wù)院只設(shè)置*個(gè)工作部門，但到年底已增加到*個(gè)，工作人員也隨之增加到*萬(wàn)人?！碑?dāng)時(shí)，中央委員會(huì)以下黨組織結(jié)構(gòu)大致情況是：包括*個(gè)地方局，*個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）委員會(huì)，*個(gè)專區(qū)委員會(huì)，*個(gè)縣或相應(yīng)級(jí)別的委員會(huì)，*萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層委員會(huì)和*多萬(wàn)個(gè)村黨支部。此外，還有與黨組織平行運(yùn)作的人大、政府、群團(tuán)組織，由此形成了一支自上而下分別自成體系、垂直控制的龐大“國(guó)家機(jī)器”。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，“大約有*萬(wàn)人依靠政府配給和工資生活，其中包括一小部分留用的國(guó)民黨軍政人員。政府仍然不得不靠發(fā)行紙幣來應(yīng)付高達(dá)*%的預(yù)算赤字?！庇谑牵瑥?年起，中國(guó)撤消*大行政區(qū)，確立了省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方行政體制，把國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)由*個(gè)減少到*個(gè)，全國(guó)共分流黨政干部*萬(wàn)人左右，其中*萬(wàn)人下放到農(nóng)村，*萬(wàn)人到工廠工作。

總之，“從*世紀(jì)的鄉(xiāng)村政治的百年史看，國(guó)家政權(quán)下沉是一條主線。這對(duì)于整合離散的鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)疑是有意義的?！M管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色。”