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在經(jīng)濟(jì)和社會快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會的新時期，機(jī)構(gòu)編制實名制應(yīng)時而生，為機(jī)構(gòu)編制管理跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)圈開辟了新視野。面對機(jī)構(gòu)編制實名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對其進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、機(jī)構(gòu)編制實名制興起的緣由

機(jī)構(gòu)編制實名制的興起，是多重因素綜合作用的產(chǎn)物。從總體上看，它既是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的現(xiàn)實需求，同時，它還與政府改革密不可分。

1管理環(huán)境發(fā)生巨變。中國改革開放以來的巨變莫過于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場經(jīng)濟(jì)是一個分散而高效的社會結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。就我國而言，政府一方面是市場經(jīng)濟(jì)體制的締造者與推動者；另一方面，作為社會結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，政府無法擺脫市場經(jīng)濟(jì)體制而超然獨存。換言之，政府結(jié)構(gòu)、功能、運行均受市場經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。而就機(jī)構(gòu)編制管理來說，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)計并運行的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，帶有濃厚計劃經(jīng)濟(jì)烙印的機(jī)構(gòu)編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要適應(yīng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的模式。內(nèi)外部環(huán)境的巨變，一方面迫切要求機(jī)構(gòu)編制管理摒棄傳統(tǒng)思維，隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)適；另一方面，又不能脫離政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實國情。

2編制與實有人員脫節(jié)。計劃經(jīng)濟(jì)時代，編制是分配給政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位挑選、使用工作人員的依據(jù)和憑證，歸根結(jié)底，它是一種身份。占用行政編制還是事業(yè)編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府財政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權(quán)、人事權(quán)，因而可以在核定的機(jī)構(gòu)編制之外進(jìn)行自由裁量。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不得不行使自由裁量權(quán)，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實有人員（即財政供養(yǎng)人員）大于經(jīng)審批的編制員額現(xiàn)象，超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題就隨之衍生。這對機(jī)構(gòu)編制管理提出了挑戰(zhàn)，迫使它重新思考如何才能管住實有人員的非理性增長態(tài)勢。

3政府運行成本不斷增加。政府運行既有經(jīng)濟(jì)成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運行過程中的物質(zhì)耗費。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無法把大量財政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。此時，精簡機(jī)構(gòu)、壓縮編制尤其是實有人員的規(guī)模就成為當(dāng)務(wù)之急。就管理成本而言，迄今為止，任何一個公共部門都無法擺脫“帕金森定律”的魔咒?，F(xiàn)實中，隨著實有人員代數(shù)級數(shù)增加，公共部門內(nèi)部之間、部門彼此之間的關(guān)系數(shù)則呈幾何級數(shù)增加，產(chǎn)生常見的諸如公文旅行、文山會海、推諉扯皮等現(xiàn)象，這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。在通訊高度發(fā)達(dá)的時代，公共部門人員增加以及管理效率下降的負(fù)面信息和評價會快速傳輸給普通民眾，加上其它社會不公正現(xiàn)象的存在，民眾的不滿情緒就會逐漸積貯并發(fā)酵，給社會穩(wěn)定帶來相當(dāng)程度的風(fēng)險。這就是政治成本。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問題形成的原因，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執(zhí)政風(fēng)險。

4政府自身建設(shè)的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、加強政府自身建設(shè)的重要一環(huán)。從機(jī)構(gòu)編制管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋等流程來看，執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)是管住機(jī)構(gòu)編制的著力點；從機(jī)構(gòu)編制管理的歷史和現(xiàn)狀來看，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域是問題的高發(fā)地帶，超編、混編、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題均發(fā)生在機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行與監(jiān)督階段；從創(chuàng)新空間來看，控制機(jī)構(gòu)、編制和實有人員增長是地方政府的重要職責(zé)，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域的創(chuàng)新在地方權(quán)限范圍內(nèi)，因而有較多的創(chuàng)新空間和自主權(quán)。機(jī)構(gòu)編制實名制是聯(lián)系執(zhí)行和監(jiān)督的橋梁與紐帶，它把機(jī)構(gòu)、實有人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，將機(jī)構(gòu)編制管理的重心從審批（即決策階段）向后位移，將管理觸角延伸，改變了機(jī)構(gòu)編制管理者長久以來扮演的被動角色。在法治社會尚未完全建立的情況下，在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的模式中，這一從吏治入手加強政府自身建設(shè)的做法通常是積極而富有成效的。

二、機(jī)構(gòu)編制實名制的內(nèi)涵及實踐

機(jī)構(gòu)編制實名制自產(chǎn)生以來，眾說紛紜，褒貶不一。有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實名制是新瓶裝舊酒；有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實名制是管理方法的創(chuàng)新；有人則認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實名制是機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的一場革命。那么，機(jī)構(gòu)編制實名制究竟應(yīng)如何界定呢？可以從內(nèi)涵和實踐兩方面入手對其進(jìn)行剖析。

（一）內(nèi)涵

從宏觀上看，機(jī)構(gòu)編制實名制是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實有人員膨脹、落實機(jī)構(gòu)編制管理方針政策而采取的一種核準(zhǔn)使用機(jī)構(gòu)編制的管理方法。實踐中，它以部門協(xié)調(diào)配合為前提，以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體，以用編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，以經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制和實有機(jī)構(gòu)、人員名實對應(yīng)為目的。從機(jī)構(gòu)編制實名制的功能設(shè)計來看，它旨在達(dá)到以下幾個目標(biāo)：

1從身份管理到崗位管理。由于我國干部人事制度是在計劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的，因而與之相應(yīng)的“編制”一詞帶有濃厚的計劃配置色彩。實際上，編制在當(dāng)時是一種資格或身份，是否占用編制，占用什么編制，在很大程度上與一個人的身份、地位、福利待遇等緊密相連。市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，編制之下開始出現(xiàn)實有人員的概念，對傳統(tǒng)編制管理形成了巨大沖擊。編制數(shù)與實有人數(shù)常常無法一一對應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員進(jìn)入人們的視野。機(jī)構(gòu)編制實名制的出現(xiàn)，就是因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下實有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把管理從抽象的編制轉(zhuǎn)向具體的崗位和實有人員，以適應(yīng)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的背景轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)從身份管理到崗位管理的過渡。

2從割據(jù)式管理到協(xié)作式管理。以管理學(xué)的角度來看，機(jī)構(gòu)編制管理是一個包含決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等順次環(huán)節(jié)的完整流程。但是，現(xiàn)實中的機(jī)構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)卻由多個部門分別行使，機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)辦理社會保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)編制部門不可能涉入組織、人事、財政等部門的具體業(yè)務(wù)，但是，這些部門卻對能否真正管住、管好機(jī)構(gòu)編制發(fā)揮了重要作用。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于財政、人事體制的限制，各部門在人員錄用、調(diào)配、安置等方面沒有多少自由裁量空間，因而，機(jī)構(gòu)、編制一旦審批下來，各部門只能照章行事。市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機(jī)構(gòu)、實有人員大于經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機(jī)構(gòu)編制實名制的出現(xiàn)，試圖把計劃體制下相互分割的管理方式縫補、連接起來，推動機(jī)構(gòu)編制管理從各自為政、畫地為牢的狀態(tài)向相互協(xié)調(diào)、彼此合作的狀態(tài)轉(zhuǎn)化。

3從階段式管理到全程管理。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理主要集中在決策階段，即以審批方式?jīng)Q定機(jī)構(gòu)設(shè)立和編制數(shù)額，審批之后的管理相對弱化，這種管理方法可以稱之為階段式管理。正是由于這一偏重審批階段的管理模式，使機(jī)構(gòu)編制管理流程出現(xiàn)了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題制造了可能。在短缺經(jīng)濟(jì)和計劃配置時期，政府職能較為穩(wěn)定，地方政府的自由裁量空間不大，因此，階段式管理能夠達(dá)到預(yù)期效應(yīng)。在“市場經(jīng)濟(jì)＋政府主導(dǎo)”的模式中，政府職能大為擴(kuò)展，不僅肩負(fù)推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重任，而且有相對較大的權(quán)限來配置政府機(jī)構(gòu)、編制。因而，仍然采用審批方式從事機(jī)構(gòu)編制管理顯然不太適應(yīng)政府權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實。機(jī)構(gòu)編制實名制的政策設(shè)計，借助《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》的載體，楔入用編核準(zhǔn)程序，力圖把靜態(tài)的編制數(shù)與動態(tài)的實有人員一一對應(yīng)。換言之，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機(jī)構(gòu)編制的審批、使用過程及結(jié)果這一完整流程中去，以全程管理替代傳統(tǒng)的階段式管理，拓展機(jī)構(gòu)編制管理的空間。

4從柔性管理到剛性管理。由于在管理環(huán)節(jié)上存在不足，機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)力實質(zhì)上在無形中被軟化、鈍化，這種管理是一種放牧式的柔性管理，缺乏力度、剛度和效度。機(jī)構(gòu)編制實名制的設(shè)計者深刻認(rèn)識到了一次性審批的機(jī)構(gòu)、編制與動態(tài)變化的機(jī)構(gòu)、實有人員之間構(gòu)成了激烈沖突和錯位，地方或部門有可能利用這些沖突和錯位做文章，在監(jiān)管不力的情況下制造超編、混編、底數(shù)不清等一系列問題，使機(jī)構(gòu)編制管理陷入困境。因此，政策設(shè)計者期望通過機(jī)制創(chuàng)新、管理方法創(chuàng)新把一次性審批的機(jī)構(gòu)、編制數(shù)與動態(tài)變化的機(jī)構(gòu)、實有人員一一對應(yīng)起來，消除作弊者違規(guī)的可能性，同時嚴(yán)查各種違紀(jì)行為，把軟化的權(quán)力強硬起來，將柔性管理剛性化。

（二）實踐

近年來，針對機(jī)構(gòu)編制管理過程中出現(xiàn)的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題，各地因時度勢、因地制宜，對實名制管理進(jìn)行了一系列探索和實踐，概括起來主要有以下三種類型的實名制管理模式：一是以《機(jī)構(gòu)編制管理手冊》為依托的機(jī)構(gòu)編制實名制管理模式?！稒C(jī)構(gòu)編制管理手冊》記錄機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、主要職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，當(dāng)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并或撤銷，或者入編、出編、編制變更等情況時，相應(yīng)機(jī)構(gòu)或用人單位需到機(jī)構(gòu)編制部門辦理變更手續(xù)。全國目前大約有10多個省級行政區(qū)域?qū)嵭辛诉@一管理辦法。二是以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體的機(jī)構(gòu)編制實名制管理模式。實行這一模式的有內(nèi)蒙古、山西、四川等省級行政區(qū)域，這一管理模式進(jìn)一步明確了當(dāng)《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》所列內(nèi)容發(fā)生變化時，持證單位辦理相關(guān)手續(xù)的具體流程。比如新增人員，用人單位如果不先到機(jī)構(gòu)編制部門辦理編制核準(zhǔn)和入編手續(xù)，人事部門不予審批工資，財政部門不予核撥人員經(jīng)費和統(tǒng)發(fā)工資，勞動和社會保障部門不予辦理社會保障等。與此同時，機(jī)構(gòu)編制部門一方面加強日常的監(jiān)督檢查工作，另一方面，每年定期對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》進(jìn)行審核，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。三是湖北省實行的財政與編制公開模式。建立機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理信息網(wǎng)，定編定崗到人，將行政事業(yè)編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)、工資人員名單等在互聯(lián)網(wǎng)上公布，接受社會公眾監(jiān)督。與此同時，將編制號、檔案號、身份證號鎖定在財政供養(yǎng)人員名單中，使機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督管理工作公開透明，杜絕違規(guī)操作。

從上述三種機(jī)構(gòu)編制實名制管理模式中，我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同特點：如登記建冊，明確并規(guī)范人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，層層把關(guān)，加強機(jī)構(gòu)編制審批后的日常監(jiān)管等?？傮w上看，這些先期探索為機(jī)構(gòu)編制工作轉(zhuǎn)型開辟了新視野，奠定了良好基礎(chǔ)。

三、透析實名制與機(jī)構(gòu)編制管理轉(zhuǎn)型

機(jī)構(gòu)編制實名制自問世以來，取得了一定成效，備受各方關(guān)注，并被寫入國務(wù)院文件中。但是，從實踐來看，機(jī)構(gòu)編制實名制并非完美無暇，它也不可避免地存在一些不盡如人意之處。從問題視角透析機(jī)構(gòu)編制實名制，可以發(fā)現(xiàn)：機(jī)構(gòu)編制實名制不是包治百病的萬靈丹，歸根結(jié)底，它只是對以往的管理程序進(jìn)行了修改，同時重構(gòu)了部門協(xié)作機(jī)制。各地實踐也表明，在實施機(jī)構(gòu)編制實名制的過程中，仍然面臨一系列深層次問題亟需解決。

一是職能部門之間存在權(quán)力分割的沖突。實施機(jī)構(gòu)編制實名制，改變了以往的管理程序，延伸了管理權(quán)力，推動了機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財政、勞動和社會保障部門之間從各行其政、畫地為牢的狀態(tài)向配合協(xié)調(diào)、監(jiān)督制約狀態(tài)的轉(zhuǎn)化，修補了機(jī)構(gòu)編制管理過程中斷裂的管理鏈條。在此過程中，機(jī)構(gòu)編制部門處于管理的上游位置，它通過編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核準(zhǔn)程序規(guī)范了管理過程，但也在一定程度上削弱了人事部門從事綜合計劃的職能。如果人事和機(jī)構(gòu)編制部門沒有分開，這種矛盾還不至于表面化；倘若二者分開單設(shè)，則沖突就會成為實施機(jī)構(gòu)編制實名制的攔路石。缺乏部門之間的協(xié)調(diào)配合，機(jī)構(gòu)編制實名制將形同虛設(shè)。

二是難解編外控制人員的悖論。所謂編外控制人員，是指地方政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐，動用本級財政供養(yǎng)的、不占用編制且履行社會管理或公共服務(wù)職能的人員。對這一特定人群進(jìn)行清理、規(guī)范是必要的，但是，不能簡單地否定編外控制人員的合理性，更不能一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實施機(jī)構(gòu)編制實名制的目的在于，將機(jī)構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，以節(jié)約財政開支，降低行政成本。從嚴(yán)格意義上說，機(jī)構(gòu)編制實名制實際上對編外控制人員沒有任何約束力，于是，機(jī)構(gòu)編制管理的“悖論”產(chǎn)生了：一方面，機(jī)構(gòu)編制實名制旨在管住、管好機(jī)構(gòu)、編制和實有人員，另一方面，卻有大量人員游離于機(jī)構(gòu)編制管理之外。這是實施機(jī)構(gòu)編制實名制過程中迫切需要重新慎重思考的新課題，是對傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理的新挑戰(zhàn)。

三是拘泥于機(jī)構(gòu)編制的狹隘視角，容易走入舍本逐末的歧途。從管理學(xué)的視角看，機(jī)構(gòu)編制實名制的制度安排主要是通過程序設(shè)計和管理流程變化控制機(jī)構(gòu)、編制和實有人員的不合理增長態(tài)勢。在很大程度上，實施機(jī)構(gòu)編制實名制的目的在于控制機(jī)構(gòu)編制膨脹，減輕國家財政壓力，降低行政成本。這一目標(biāo)定位——精簡、控制，與計劃經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)體制下的機(jī)構(gòu)編制管理一脈相承，沒有跳出就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)思維定式。顯然，這與我們建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的現(xiàn)實需求存在一定差距。如果止步于精簡、控制的目標(biāo)定位，而不拓展和深化機(jī)構(gòu)編制管理的領(lǐng)域，僅僅管住機(jī)構(gòu)編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會變遷的需要、改革與發(fā)展的需要。沿此路徑走下去，可能最初尚能取得一些成績，但最終會被鎖定在無效率甚至負(fù)效率的狀態(tài)之中。

四是無法有效回應(yīng)科學(xué)配置執(zhí)政資源的客觀需求。機(jī)構(gòu)編制實名制是對已審批的機(jī)構(gòu)、編制和實有人員進(jìn)行嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的快速發(fā)展步伐，現(xiàn)實已不再滿足于嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，而是呼喚機(jī)構(gòu)編制管理能科學(xué)配置執(zhí)政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責(zé)任、權(quán)力和利益，如何科學(xué)、合理地確定不同地區(qū)和部門的編制總量、結(jié)構(gòu)，如何隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r實行動態(tài)調(diào)控等等。機(jī)構(gòu)編制實名制的著力點重在嚴(yán)格控制和規(guī)范管理上，是向管理的下游拓展空間，而不是積極改造機(jī)構(gòu)編制審批的源頭，因此，它只能從事后管理出發(fā)進(jìn)行部分修補，不可能對機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行根本性重構(gòu)。換言之，機(jī)構(gòu)編制實名制是一項基礎(chǔ)工程，但如果僅僅滿足于基礎(chǔ)的構(gòu)建而忽略質(zhì)的提升，終究無法完成機(jī)構(gòu)編制管理在市場經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)型。

從實踐來看，實施機(jī)構(gòu)編制實名制，是為了努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)編制管理面臨的新情況和新形勢，而以上問題視角的分析也表明，機(jī)構(gòu)編制實名制其實只是機(jī)構(gòu)編制管理轉(zhuǎn)型的前奏，它通過構(gòu)建一個新的協(xié)作機(jī)制，為整個體制轉(zhuǎn)換準(zhǔn)備了必要條件。實名制的根本目的在于管住底線——現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、編制和人員按既定規(guī)則運行，而不是追求理想境界——科學(xué)配置執(zhí)政資源。鑒于此，在實施機(jī)構(gòu)編制實名制的基礎(chǔ)上，我們尚需進(jìn)一步重理機(jī)構(gòu)編制管理，以完成其在市場經(jīng)濟(jì)條件下的自我改造與轉(zhuǎn)型。具體來說，其轉(zhuǎn)型路徑可從如下幾方面進(jìn)行定位：

1從模糊行政控制向總量動態(tài)控制拓展。模糊行政控制是傳統(tǒng)編制管理方式，它一方面表明機(jī)構(gòu)編制缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，沒有一個明確的總體限量，是模糊的、不明晰的；另一方面，它具有強烈的政府干預(yù)色彩，即所有機(jī)構(gòu)、編制的產(chǎn)生、變更和撤銷都是政府意志的體現(xiàn)。與之相反，總量動態(tài)控制是指機(jī)構(gòu)編制既有一套完備的、科學(xué)的、合理的配置依據(jù)和程序，又有一個總體額度，而且還能根據(jù)情況變化適當(dāng)增減，動態(tài)調(diào)控機(jī)構(gòu)、編制的具體構(gòu)成。相比之下，后者顯然更加契合我國目前正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型。換言之，實行總量動態(tài)控制勢在必行。

向總量動態(tài)控制拓展包含兩個層面的內(nèi)涵：一是機(jī)構(gòu)編制實行總量管理；二是對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭討B(tài)調(diào)控。就總量管理而言，首先應(yīng)確定選擇哪幾個因素作為生成機(jī)構(gòu)編制總量的依據(jù)。根據(jù)我國國情和管理實踐，行政編制總量事關(guān)公共權(quán)力的運行及成效，因此要優(yōu)先考慮國內(nèi)生產(chǎn)總值或地區(qū)生產(chǎn)總值、人口、財政收入、面積、行政區(qū)劃等因素，要按先后順序、有比例確定一個綜合系數(shù)以配置全國和各地的行政編制總量；事業(yè)編制具有一定的靈活性，既受制于事業(yè)自身的發(fā)展，又與地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平緊密相關(guān)，因此，可以優(yōu)先考慮財政收入、人口、面積以及事業(yè)發(fā)展的需要等因素，以確定符合各地實情的事業(yè)編制總量。就動態(tài)調(diào)控而言，機(jī)構(gòu)、編制的總量不能全國一刀切，搞絕對平均，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度區(qū)別對待，對不同時期的機(jī)構(gòu)在編制總量配置上要體現(xiàn)其職、責(zé)、權(quán)的變動情況。在總量管理的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和職能變化狀況，對需要弱化或取消職能的機(jī)構(gòu)，要穩(wěn)步減少編制甚至撤銷機(jī)構(gòu)；對需要強化或新增職能的機(jī)構(gòu)，要在總量控制范圍內(nèi)適當(dāng)增加編制，整合資源，挖掘潛力。換言之，動態(tài)調(diào)控意味著在市場化、國際一體化的大背景下不斷調(diào)適，找到最適合的機(jī)構(gòu)編制規(guī)模。

2從收放循環(huán)向結(jié)構(gòu)調(diào)整拓展。由于缺乏行之有效的經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，機(jī)構(gòu)編制管理主要依賴行政手段進(jìn)行政策性調(diào)控，因此，以往的機(jī)構(gòu)編制管理常常隨政策變化走入“一收就死、一放就亂”的循環(huán)之路?，F(xiàn)實操作中，“收”意味著對機(jī)構(gòu)編制實行嚴(yán)格的凍結(jié)，不管是缺編還是超編，一視同仁?？陀^地看，它對超編機(jī)構(gòu)是合理的，但對缺編機(jī)構(gòu)來說，由于一些合理的機(jī)構(gòu)編制需求遭到行政調(diào)控遏制，使政府應(yīng)有的職能難以正常發(fā)揮，造成政府缺位的種種不良后果?！胺拧眲t是指由于對超編、混編、“吃空餉”等弊病缺乏有效治理手段，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、編制和實有人員短期內(nèi)急劇膨脹并超過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承受能力，增加政府運行的經(jīng)濟(jì)成本、管理成本和政治成本。收放循環(huán)的直接影響就是，機(jī)構(gòu)編制陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的輪回而無法解套。從某種意義上說，這種輪回現(xiàn)象實質(zhì)上是傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制管理合邏輯的自然延伸與結(jié)果。

向結(jié)構(gòu)調(diào)整拓展，就是要努力跳出“一收就死、一放就亂”的循環(huán)，注重職能設(shè)定的合理性、機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、編制配備的合理性、政府運行的協(xié)調(diào)性，推動政府人力資源最大限度地挖掘和釋放自身潛能。換言之，對機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，意味著對諸如“收”、“放”等政府管理行為進(jìn)行根本改造，構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)手段、法律手段為主體的全新管理機(jī)制，以程序化的、可預(yù)期的、穩(wěn)定的管理方法取代運動式的、不定期的、大起大落的管理方法，優(yōu)化行政管理體制和運行機(jī)制，穩(wěn)步推動國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程。

3從經(jīng)驗管理向科學(xué)管理拓展。機(jī)構(gòu)編制管理部門自成立到現(xiàn)在，既缺乏一部權(quán)威系統(tǒng)的法律，也缺乏一套成熟完善的制度。因此，在很多情況下，機(jī)構(gòu)編制管理依靠的是以往的經(jīng)驗積累和慣例對照，沒有一個科學(xué)的工作定位。這種管理的現(xiàn)實表現(xiàn)形式就是粗放式管理。眾所周知，在經(jīng)濟(jì)社會快速變遷的轉(zhuǎn)型期，粗放式管理容易導(dǎo)致錯誤的判斷，提高管理成本，降低管理績效。

從經(jīng)驗管理向科學(xué)管理拓展，就是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。目前，最迫切需要解決的有三個問題：一是把“編制就是法律”現(xiàn)實化，使機(jī)構(gòu)編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運行的軌道。二是要向標(biāo)準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變，根據(jù)部門職責(zé)、法定權(quán)限、工作方式等規(guī)定，抽象、提煉出核定機(jī)構(gòu)、編制的客觀要素，使機(jī)構(gòu)、編制配備有確定的、量化的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。三是要盡快建立一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，考核“三定”內(nèi)容是否落到實處，機(jī)構(gòu)內(nèi)部、機(jī)構(gòu)彼此之間是否協(xié)調(diào)，人力資源是否發(fā)揮了最大效用等?？偠灾?，就是要以科學(xué)化的手段推動機(jī)構(gòu)編制管理從無形向有形轉(zhuǎn)變，從主觀判定向客觀判斷轉(zhuǎn)變。

4從靜態(tài)管理向動態(tài)管理拓展。我們現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)編制管理是在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制框架下形成的，受其影響，機(jī)構(gòu)編制管理習(xí)慣于以審批為載體的計劃配置方式，習(xí)慣于按部就班，而疏于正視不斷變化的新情況和新問題。例如，1952年國家下發(fā)的關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知，到現(xiàn)在為止，其思路、提法甚至表述和過去基本沒有什么變化。這表明，現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制管理沒有從根本上跳出形而上的思維，視野狹小，行為固化。

從管理學(xué)的角度來看，管理是一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。市場經(jīng)濟(jì)背景下，管理環(huán)境和管理對象始終處于不確定性狀態(tài)，只有采取動態(tài)的循環(huán)往復(fù)式管理，使管理行為滲透到機(jī)構(gòu)編制工作的每一個細(xì)小環(huán)節(jié)，才有可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從總體上看，機(jī)構(gòu)編制管理雖然處于源頭位置，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關(guān)部門隨后拿起管理的接力棒以完成整個管理過程。換言之，它亟需在相關(guān)部門之間真正構(gòu)建一個協(xié)調(diào)配合、資源共享的動態(tài)管理機(jī)制，而不是相互爭權(quán)、彼此沖突的耗散機(jī)制。從微觀層面看，機(jī)構(gòu)編制系統(tǒng)內(nèi)部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準(zhǔn)、公示、督查、處理、反饋等順次遞進(jìn)的管理流程，讓管理無處不在，切實管住、管好并用活國家有限的執(zhí)政資源。