淺談推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的動因及構想
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大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強財政管理的必然要求，更是構建縣（市）政府采購體系不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)。由于我國政府采購工作起步較晚，再加上一些客觀因素的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購尚處于空白階段。隨著縣（市）政府采購制度的日漸完善，一方面給推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購提供了可資借鑒的管理經驗和模式；另一方面，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購提供了較好的軟硬件環(huán)境。而且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的逐漸深入，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的條件趨于成熟。下面，筆者對推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購談幾點看法。
一、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的必要性，
1、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購是構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的必然要求。
首先，政府采購是公共財政的一個重要組成部分。在市場經濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經濟的管理由直接管理變?yōu)殚g接管理，資源配置由政府配置全部資源轉變?yōu)橐允袌鰹橹黧w的配置方式，對“市場失靈”的公共產品和服務領域，則由政府向廣大公眾提供，這種采購活動就是政府采購；其次，政府采購制度是實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的一種機制。政府采購活動堅持公開、公正、公平的原則，實行公開競爭機制，提高了采購活動的透明度。通過政府采購，使得采購機關、供應商和資金管理部門三者的內在目標一致起來。第三，政府采購制度是加強公共財政資金使用監(jiān)督的有效方式。通過采購資金由財政部門直接支付給供應商的方式，減少資金的流通環(huán)節(jié)，使財政管理職能從資金分配環(huán)節(jié)延伸到使用環(huán)節(jié)；從貨幣形態(tài)延伸到實物形態(tài)，加強監(jiān)督管理，既能實現(xiàn)政府預期的宏觀經濟管理目標，又能加強黨風廉政建設，實現(xiàn)源頭治腐。
2、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購是加強縣域經濟宏觀調控整體性的重要一環(huán)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基礎一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況如何，將直接影響到縣（市）級財政的運行質量。從個體上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購規(guī)模不大，但從整體上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購支出數(shù)量可觀。當前，在縣域范圍內鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出規(guī)模與縣（市）級支出規(guī)模呈并駕齊驅之勢。按西方的政府采購管理辦法，采購支出一般占財政支出的30%以上，占gdp的比重一般在10%左右。根據(jù)這一口徑計算，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購活動勢在必行。從加強縣域經濟宏觀調控能力的角度看，構建縣（市）政府采購體系必然要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購制度的建設。換言之，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購制度建設，加強縣域經濟宏觀調控就缺少整體性。
3、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能的客觀要求。
有審計資料顯示：近幾年，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不考慮經濟發(fā)展水平和財政承受能力，盲目地上項目、上工程，并且所上項目往往脫離財政的管理監(jiān)督，結果耗費了資金卻沒有產生應有的效益，影響了資金的周轉和財政的正常運行。特別是一些消費性支出，如小車費、購置費等，暗箱操作、魚目混珠的情況普遍存在。另外，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購，也是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)支農資金管理的必然選擇。這是因為長期以來，靠傳統(tǒng)行政研究分配財政支農資金存在很多弊端，如人力、物力、財力的耗費；將具備同等條件的村組放在同一標準線上考慮，會不同程序地受到人為因素影響；支農資金管理過程中往往重撥付、輕管理，缺乏好的監(jiān)督機制和實現(xiàn)形式，導致資金的使用效益很難保障等。因此，必須在財政資金的使用過程中切入公開、公正、公平、效益機制，確保國家資源的完整注入和效益發(fā)揮。這就使得加強支農資金管理與建立政府采購制度之間搭建起必然的內在聯(lián)系。
4、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購是應對入世新挑戰(zhàn)的正確選擇。
加入世貿組織給我國政府采購工作帶來了新的挑戰(zhàn)。在加入世貿組織的雙邊或多邊談判中，我國就政府采購市場開放問題分別與美國和歐盟以及其他成員作出了承諾。一是我國自加入世貿組織時起，就成為《政府采購協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）的觀察員；二是我國將盡快啟動加入《協(xié)議》的談判工作；三是在簽署《協(xié)議》之前，我國各級政府機構和專門從事商業(yè)活動以外的公共機構，將以透明方式開展采購活動，并按最惠國待遇原則開展對外采購。這些承諾對我國政府采購的實踐活動、制度建設和社會經濟等方面都將帶來挑戰(zhàn)。由于我國政府采購管理水平和規(guī)范化程度與國際規(guī)則還有一定的差距，特別是政府采購作為政府進行宏觀調控的一種手段和非關稅貿易壁壘，在支持國內產業(yè)、扶持中小企業(yè)、增加就業(yè)、平衡地區(qū)發(fā)展等方面發(fā)揮的作用還不夠，宏觀調控的作用還不明顯。在這種情況下，及早推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購工作，將會更多地贏得整體采購工作的主動。
二、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的可行性
1、縣（市）級政府采購為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購提供了可資借鑒的有利條件。
從湖北省政府采購的情況看，全省政府采購于1998年4月開始啟動。四年多來，湖北省將這項制度的推行作為效益財政建設和源頭治腐的重要內容，在省市縣三級共組建了100多個政府采購管理機構，按照由易到難、循序漸進和制度先行、規(guī)范管理的思路，全面開展了采購業(yè)務，呈現(xiàn)了后來居上的良好發(fā)展態(tài)勢。特別是2000年6月組建省政府采購辦公室以后，全省先后出臺《湖北省政府采購管理暫行辦法》和11個配套管理制度，公開選聘專業(yè)人才組建了政府采購評審“專家?guī)臁保唤ǔ闪嘶凇叭龣唷保A算安排權、采購貨物分配權和采購資金及項目管理權）不變的“湖北省政府采購大市場”，并對采購額小、批量少、供應渠道單一的貨物實行了集中采購；開通了政府采購信息網和投訴電話，認定了進入省級政府采購市場的業(yè)務機構和供應商資格。從各市縣看，政府采購配套制度如采購預算編制制度、國庫集中收付制度、會計集中核算制度、部門預算制度日趨完善，政府采購范圍正由貨物類向服務類、工程類全面拓展。省、市、縣級政府采購所取得的成績和經驗，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購制度的完善和采購活動的開展做了很好的鋪墊。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革日趨深化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購提供了較好的制度環(huán)境。
從預算管理制度上看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算正日趨規(guī)范，為統(tǒng)籌運用預算內外財力，推進部門預算和政府采購預算準備了財力上的條件；從財政收支管理上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立起了較為完善的“收支兩條線”制度和“零戶統(tǒng)管”工作制度，為順利實施國庫集中收付制度，確保采購資金由財政部門直接支付給供應商，減少資金的流通環(huán)節(jié)創(chuàng)造了條件；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的重點是按照公共財政體制框架，把財政職能定位在保證政府機關運轉、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產品和服務、創(chuàng)造良好的經濟發(fā)展環(huán)境等方面，這也為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購提供了良好的契機。
三、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的構想
推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購，必須按照循序漸近、先易后難、積極穩(wěn)妥、“借梯上樓”的原則逐步進行。尤其要借鑒縣（市）政府采購的經驗，充分利用已有的政府采購軟硬件設施，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購在低成本運作條件下的高起點推進。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的運作機制。
成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政部門及相關部門領導組成的領導小組。領導小組下設政府采購辦公室和政府采購督察室。辦公室隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門，在業(yè)務上受縣（市）政府采購中心的指導，負責政府采購預算的編制及具體業(yè)務的執(zhí)行工作。督察室則負責對政府采購活動進行事前、事中、事后的監(jiān)督管理。在當前單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購規(guī)模較小的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的模式應先立足于構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購聯(lián)合體系，借助于省、市、縣級政府采購的需求優(yōu)勢、地理優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，采用“搭班車委托代購”的方法，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購項目和縣（市）級政府采購項目進行合并，使聯(lián)合采購成為可能。這也在一定程度上解決了政府采購部門既當“運動員”，又當“裁判員”的現(xiàn)象，有利于維護政府的利益。
2、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配套制度建設。
以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革為契機，大力深化三項配套制度的改革，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購營造制度環(huán)境。
一是改革預算管理制度。在零基預算和綜合財政預算的基礎上，積極推行部門預算，從預算編制的細化、采購支出的標準化、預算科目的調整和細化以及預算監(jiān)督從價值形態(tài)向實物形態(tài)延伸等方面加大改革創(chuàng)新力度。
二是改革預算會計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預算單位在編制年度預算的同時填報采購計劃附表，報經上級主管部門審批后，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對采購計劃進行審核，確定采購項目及采購金額；人大通過預算后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購辦公室匯總編制采購預算，該預算匯總表是以反映每一品目下各部門的采購情況即以采購品目為主體的采購計劃，在此基礎上，將各部門通用的采購物品單列出來，形成年度政府采購目錄。將納入集中采購目錄的采購項目，由政府采購辦公室上報縣（市）級政府采購中心?？h（市）級政府采購中心在匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購項目的基礎上，統(tǒng)一組織實施采購活動。未納入集中采購目錄的采購項目，，則由各部門自行采購，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購辦公室對其采購行為進行監(jiān)督。
三是改革國庫管理制度。改革的重點是建立國庫單一賬戶，在實施采購活動時由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“零戶統(tǒng)管”辦公室直接將采購資金撥付給供應商。當前的主要任務是通過改革部門預算制度，將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入財政專戶。在此基礎上，由“零戶統(tǒng)管”辦公室進行會計集中核算。支出通過“零戶統(tǒng)管”統(tǒng)一財政賬戶直接支付到商品和勞務供應者或用款單位，最終形成政府采購制下的資金直接撥付制度。
3、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購隊伍建設。
政府采購是一項全新的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及面廣，需要采購人員掌握各方面的知識，具備較高的思想政治素質。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門要通過各種途徑和方式，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購人員的思想政治建設，以增強他們勝任政府采購工作的能力。同時，各市縣應以培訓為主要手段，不斷地拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購工作人員的知識結構，其培訓的內容包括商務、對外貿易、法律、工程建筑、機電設備等常規(guī)性的知識，以適應政府采購工作的需要；另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應大膽地實行招聘制，從社會上招聘一批既懂經濟又懂機電、法律等具有商務領域豐富經驗的跨專業(yè)的復合型人才進入政府采購隊伍。
4、開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的突破口。
當前，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購活動的突破口應放在支農資金的管理上。賦予支農資金的政府采購制度，其運行機制不在縣以上部門，而應該是支農資金最終落實到受援對象和負有直接項目責任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為政府采購的管理部門，履行管理職能，負責具體項目實施的審批、驗收和直接結算，其操作性強，易于各方接受。因此，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購活動的重點應放在支農資金的管理上。具體方式：一是利用土地資源詳查資料，核準實際耕地面積，使單位面積計劃投入資金得到有效保障，從而達到最終預期效果；二是立足本地實際，實事求是地制定項目資金計劃，確保配套資金的及時足額到位；三是嚴格控制資金走向，保證專項資金專款專用；四是制定工程項目技術規(guī)程，保證工程項目優(yōu)質高效；五是加大監(jiān)督措施，確保工程質量。要通過政府采購，使支農資金由原來的“直接分配方式”變成“競爭分配方式”。
