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□目前農(nóng)村選民實(shí)際選舉權(quán)為城市選民的四分之一

□等量人口產(chǎn)生等量代表是選舉權(quán)平等原則直接體現(xiàn)

□條件成熟時(shí)不能對(duì)某一公民群體有任何歧視性規(guī)定

針對(duì)黨的十七大報(bào)告中提到的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，有相關(guān)學(xué)者立即作出回應(yīng)，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)修改選舉法的形式，將黨的這一主張，通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。學(xué)者還樂(lè)觀(guān)預(yù)計(jì)，在不久的將來(lái)，選舉法“有望作出修改”。

1953年我國(guó)第一部選舉法規(guī)定，在選舉全國(guó)人大代表時(shí)，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍。1995年我國(guó)第三次修改選舉法時(shí)，農(nóng)村選民的選舉權(quán)被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民的四分之一。

專(zhuān)家認(rèn)為，在選舉上城鄉(xiāng)不同的規(guī)定，有著深刻的時(shí)代背景。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放近三十年來(lái)，各方面的情況尤其是城鄉(xiāng)人口比例發(fā)生了根本性變化，“是到考慮逐步采取措施，確保每一具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民，都能享有和實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權(quán)利的時(shí)候了”。

同志代表十六屆中央委員會(huì)在黨的十七大上作的報(bào)告建議，“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。

短短的一句話(huà)，卻在社會(huì)各界中引起強(qiáng)烈反響。

“這一建議如能實(shí)現(xiàn)，將取消各級(jí)人大代表名額分配中城市人口與農(nóng)村人口比例差別，保證各級(jí)人大代表名額分配的合理平衡和相對(duì)穩(wěn)定。這順應(yīng)了社會(huì)變革和發(fā)展的潮流，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)等量人口產(chǎn)生等量代表的選舉平等原則的直接表現(xiàn)?！蹦暇┐髮W(xué)政治與行政管理學(xué)系長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)人大制度建設(shè)的楊連強(qiáng)看到這一消息后，十分興奮。

就在前不久，楊連強(qiáng)還專(zhuān)門(mén)撰文提出這方面的建議。

回溯歷史

城鄉(xiāng)不同規(guī)定有深刻時(shí)代背景

新中國(guó)成立后，我國(guó)在人大代表選舉中一直實(shí)行的是按比例原則配置選舉權(quán)制度，這與我國(guó)的基本國(guó)情緊密相關(guān)。

1953年2月11日，我國(guó)第一部選舉法在中央人民政府委員會(huì)第二十二次會(huì)議上獲得通過(guò)。這一法律明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國(guó)人大代表時(shí)，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍，也就是說(shuō)，農(nóng)村每一選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市每一選民的八分之一；在選舉省、縣人大代表時(shí)，農(nóng)村每一選民的選舉權(quán)則分別是城市每一選民選舉權(quán)的五分之一和四分之一。

這些在選舉上城鄉(xiāng)不同的規(guī)定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的。

而當(dāng)時(shí)的背景是，我國(guó)人口構(gòu)成的工農(nóng)比例相差非常懸殊，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配代表名額，農(nóng)民代表所占的比例就會(huì)大大超過(guò)工人代表的比例。只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)。

正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國(guó)各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?，“隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來(lái)也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉”。

現(xiàn)行法律

向城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等邁出一大步

1979年7月1日，我國(guó)第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，由五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)。有關(guān)人大代表選舉中城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，在這一法律中沒(méi)有變化。

1995年2月28日，我國(guó)第三次修改了現(xiàn)行選舉法。這次修改，將原來(lái)全國(guó)和省、自治區(qū)這兩級(jí)人大代表中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來(lái)的八比一、五比一，統(tǒng)一改為四比一。

無(wú)疑，這使城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)向更為平等的方向邁出了一大步。

時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任的顧昂然，在作關(guān)于修改選舉法的決定草案說(shuō)明時(shí)指出，平等是選舉的一條重要原則。1953年我國(guó)第一部選舉法根據(jù)我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例做了不同的規(guī)定。四十多年來(lái)，特別是改革開(kāi)放十多年來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化已經(jīng)有了很大的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也有較大的變化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例。

一組數(shù)字能清晰地反映出這一變化：根據(jù)選舉法的規(guī)定，現(xiàn)在各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人大代表的名額，農(nóng)村人口每88萬(wàn)人選舉1名全國(guó)人大代表，城市按每22萬(wàn)人選舉1名全國(guó)人大代表。而在1995年選舉法修改以前，農(nóng)村是每104萬(wàn)人選1名全國(guó)人大代表，城市是每13萬(wàn)人選1名全國(guó)人大代表。

現(xiàn)實(shí)條件

已具備“一票一值”的客觀(guān)基礎(chǔ)

“選舉的平等性，包含兩層含義?！比珖?guó)人大法律委員會(huì)委員張春生解釋道：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，一票一值。相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表，一人一票是基礎(chǔ)，一票一值是更高層次的平等。

張春生介紹說(shuō)，新中國(guó)成立以后，我國(guó)選舉制度已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了一人一票原則，1953年和1979年選舉法都規(guī)定：“每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)?！钡捎谶^(guò)去我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展還相對(duì)落后，在實(shí)現(xiàn)一票一值的平等方面，受各種因素的制約，還不能完全實(shí)現(xiàn)，只能在同一選區(qū)選民之間、同一選舉單位選舉人之間，做到一票一值；而在不同選區(qū)之間、不同選舉單位之間，還無(wú)法完全做到一票一值。

分析過(guò)去我國(guó)不能做到完全按照人口數(shù)量平等地分配代表名額的原因，張春生說(shuō)，一是為體現(xiàn)工人階級(jí)在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證工人階級(jí)其中包括各界知識(shí)分子在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)，選舉法規(guī)定農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)可以多于城市每一代表所代表的人口數(shù)；二是為充分保障少數(shù)民族參加國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利，選舉法規(guī)定少數(shù)民族每一代表所代表的人口數(shù)可以少于漢族每一代表所代表的人口數(shù)。

“人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表則構(gòu)成了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織細(xì)胞?！睏钸B強(qiáng)認(rèn)為，等量的人口產(chǎn)生等量的代表，這是選舉權(quán)平等原則的直接體現(xiàn)。

他分析說(shuō)，按目前農(nóng)村人口和城市人口4：1的比例分配全國(guó)人大代表名額，存在著不同地區(qū)人口中的代表比例差異問(wèn)題。對(duì)于城市化程度較高的省區(qū)如北京、上海等，人口中的人大代表比例就高；而對(duì)于農(nóng)業(yè)人口較多的省區(qū)如河南、河北等，人口中的人大代表比例則偏低。

“農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例是否合理，是民主化進(jìn)程的重要體現(xiàn)?！备拭C省張家川回族自治縣人大常委會(huì)人事代表聯(lián)絡(luò)工作委員會(huì)馬暉對(duì)這一問(wèn)題也十分關(guān)注。

他認(rèn)為，從理論上講，只有農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，才能稱(chēng)之為選舉權(quán)的完全平等。隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放近三十年來(lái)，各方面的情況都發(fā)生了較大的變化，這種按城鄉(xiāng)人口不同比例確定代表名額規(guī)定的不合理性開(kāi)始顯現(xiàn)。

“這種變化表現(xiàn)為，在廣大現(xiàn)代農(nóng)民中間不乏各類(lèi)優(yōu)秀人才，他們深入了解我國(guó)的國(guó)情，能代表普通群眾的意愿，并以此為基點(diǎn)來(lái)考慮國(guó)家的前途?！瘪R暉說(shuō)，“因此，擴(kuò)大農(nóng)民代表所占的代表比例，實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)的完全平等，有助于進(jìn)一步提高人民代表大會(huì)在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中的地位和作用。”

“另外，從農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，如今的城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了根本性變化?！瘪R暉說(shuō)。

有數(shù)字為證：我國(guó)居住在城市和農(nóng)村的居民人數(shù)比例已經(jīng)由1953年的13：87，1979年的18：82，1995年的30：70，發(fā)展到2005年的42：58。從1995年至今，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人數(shù)比例平均每年長(zhǎng)消一個(gè)百分點(diǎn)以上。按目前的城市化和工業(yè)化發(fā)展勢(shì)頭，到2015年我國(guó)的城鄉(xiāng)居民人口構(gòu)成比例會(huì)達(dá)到甚至超過(guò)50：50，而到2020年，將很可能會(huì)有高達(dá)60%左右的人居住在城市里。

“從農(nóng)村社會(huì)階層構(gòu)成看。農(nóng)村近三十年改革開(kāi)放的結(jié)果之一，就是使農(nóng)村的社會(huì)階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營(yíng)科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外貿(mào)企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶(hù)、私營(yíng)業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會(huì)階層?！瘪R暉說(shuō)，“單憑農(nóng)村戶(hù)口來(lái)確認(rèn)農(nóng)民身份，并將他們簡(jiǎn)單地排除在工人階級(jí)、知識(shí)分子行列之外，有失公允?！?/p>

過(guò)去實(shí)行按比例原則配置選舉權(quán)制度，最主要和最直接的原因是我國(guó)人口比例的城鄉(xiāng)巨差。隨著時(shí)間的推移，按比例原則配置選舉權(quán)的基礎(chǔ)逐漸發(fā)生了變化，使實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等有了必要的前提和基礎(chǔ)。“是到考慮逐步采取措施，確保每一具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民，都能享有和實(shí)現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權(quán)利的時(shí)候了?！睏钸B強(qiáng)說(shuō)。

展望將來(lái)

選舉法有望適時(shí)修改

“無(wú)論農(nóng)村人口、城市人口還是農(nóng)村居民、城市居民，作為中華人民共和國(guó)的公民，其權(quán)利是完全平等的。在條件成熟時(shí)，不能對(duì)某一公民群體有任何歧視性的規(guī)定，尤其不能以法律的形式來(lái)維系不平等的關(guān)系。”楊連強(qiáng)認(rèn)為。

他說(shuō)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，一方面有利于促進(jìn)選舉權(quán)平等原則的實(shí)現(xiàn)；另一方面有利于實(shí)現(xiàn)各民族、各階層的團(tuán)結(jié)，保證各民族各階層有與其在國(guó)家政治生活中的地位和作用相適應(yīng)的代表名額。

黨的十七大報(bào)告提出，“人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>

“人民無(wú)疑包括廣大農(nóng)民群眾在內(nèi)?！睏钸B強(qiáng)說(shuō)，農(nóng)民群眾上述民主權(quán)利的行使必須有一個(gè)基礎(chǔ)，那就是選舉權(quán)的保障。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的完全平等，必然有利于從整體上促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的速度和質(zhì)量。

為此，專(zhuān)家建議，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)修改選舉法的形式，將“實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”這一黨的主張，通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

“相信不久的將來(lái)，選舉法有望作出修改。”楊連強(qiáng)對(duì)此充滿(mǎn)信心。記者陳麗平