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今年，我國在全國范圍內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅，這是從根本上解決“三農(nóng)”問題的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性舉措。農(nóng)業(yè)稅的取消，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民種糧的積極性，使農(nóng)民真正得到了實(shí)惠，還意味著破除了對(duì)農(nóng)民不平等的制度安排，為最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制掃清了障礙，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。但由于改革剛剛開始，在實(shí)際執(zhí)行過程中也暴露出了一些問題，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政和政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)造成了較大的影響。本文結(jié)合調(diào)查的實(shí)際情況，著重分析農(nóng)業(yè)稅取消后縣鄉(xiāng)財(cái)政受到的影響，從制度創(chuàng)新和完善的，角度提出改革思路和對(duì)策。[網(wǎng)--一站在手，寫作無憂！]

取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響

（一）縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難加劇

實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革后，在政府財(cái)權(quán)向上集中、提高中央政府宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，將部分事權(quán)下移，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)存在嚴(yán)重錯(cuò)位與不對(duì)稱現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政運(yùn)行普遍較為困難，特別是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政則更為困難。

取消農(nóng)業(yè)稅，改征以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)所得征收所得稅將會(huì)使縣鄉(xiāng)財(cái)政在短期內(nèi)失去大部分穩(wěn)定的財(cái)政收入，同時(shí)造成中央的財(cái)力集中度上升，縣鄉(xiāng)的財(cái)力集中度下降，這對(duì)于原本困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政無疑是雪上加霜。因?yàn)榘船F(xiàn)行財(cái)政體制，農(nóng)業(yè)稅屬于縣鄉(xiāng)本級(jí)收入，增值稅和所得稅屬于中央和地方共享收入，且中央共享比例高。取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)財(cái)政暴露的困難主要表現(xiàn)為：財(cái)政辦公經(jīng)費(fèi)不足，拖欠工資現(xiàn)象普遍存在，基層政權(quán)建設(shè)面臨極大挑戰(zhàn)；缺乏財(cái)力保證，農(nóng)村基層公共品供給困難；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺加劇，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展受到?jīng)_擊；縣鄉(xiāng)政府債務(wù)化解難度加大，因稅費(fèi)改革暴露并切斷了掩蓋和轉(zhuǎn)嫁政府債務(wù)危機(jī)的途徑，使許多隱性債務(wù)顯性化。

（二）基層地區(qū)之間財(cái)力差距拉大

改革的最終目標(biāo)是構(gòu)建農(nóng)村的和諧社會(huì)和建成全面小康的社會(huì)，但應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，我國城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距是客觀存在的。在當(dāng)前我國基層地區(qū)間財(cái)政收入不平衡的情況下取消農(nóng)業(yè)稅，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，會(huì)加劇這種不平衡狀況。因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)財(cái)政收入的增長受該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然環(huán)境、稅種結(jié)構(gòu)及財(cái)稅管理水平等多方面因素的影響，富裕地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率比落后地區(qū)高，其將會(huì)獲得更多的由農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)稅收入。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入就會(huì)從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進(jìn)一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

（三）“買稅賣稅”現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延

取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)基層政府運(yùn)行機(jī)制發(fā)生根本變化，其管理職能弱化，服務(wù)職能凸現(xiàn)，由權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的實(shí)體結(jié)構(gòu)變?yōu)闄?quán)小責(zé)大利微的虛體結(jié)構(gòu)?？h鄉(xiāng)基層政府運(yùn)行更加困難，經(jīng)費(fèi)來源主要以上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。同時(shí)，以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為核心內(nèi)容的管理方式改革后，亂收費(fèi)、亂舉債等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“財(cái)稅分家”的分稅制財(cái)政管理體制下，基層政府需要增加財(cái)，政收入以獲取更多財(cái)力時(shí)，只能寄希望于通過給稅務(wù)機(jī)關(guān)以物質(zhì)利益刺激等來達(dá)到目的，從而出現(xiàn)形式多樣的“買稅賣稅”現(xiàn)象。取消原來由財(cái)政征管的農(nóng)業(yè)稅類，改征由稅務(wù)部門征管的工商稅后所有稅收的征管權(quán)由稅務(wù)部門掌握，缺少按財(cái)政體制規(guī)定的以事權(quán)劃分收支的制約，“買稅賣稅”現(xiàn)象可能進(jìn)一步蔓延。

（四）“三農(nóng)”問題并未得到根本解決

從基層調(diào)查情況看，取消農(nóng)業(yè)稅并不意味著“三農(nóng)”問題得以根本解決，還存在財(cái)政政策的調(diào)整以及與其他相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)和不配套問題，對(duì)于政府，尤其是縣鄉(xiāng)基層政府來說，徹底解決“三農(nóng)問題”任重而道遠(yuǎn)。一是沒有真正解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。例如安徽省大部分地區(qū)普通農(nóng)戶人均耕地不足一畝，稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅畝均在50元左右，一個(gè)三口之家，一年的農(nóng)業(yè)稅在150元左右，取消農(nóng)業(yè)稅所減輕的負(fù)擔(dān)不到200元，而占農(nóng)民80%以上開支的是用于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的支出。所以僅靠減征或免征農(nóng)業(yè)稅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要加快農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老方面的配套改革。二是不能解決增加農(nóng)業(yè)投入問題。增加農(nóng)業(yè)投入是解決“三農(nóng)”問題的重要任務(wù)，在目前各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”沒有建立起穩(wěn)定投入機(jī)制的情況下，大幅度減征或免征農(nóng)業(yè)稅，會(huì)降低各級(jí)政府集中資金增加對(duì)農(nóng)業(yè)投入、加強(qiáng)建設(shè)社會(huì)保障的能力。同時(shí)農(nóng)民在這次減征、免征農(nóng)業(yè)稅政策中節(jié)省的資金，也不會(huì)全部作為建設(shè)性投入以及今后的生活、生產(chǎn)保障。減征、免征農(nóng)業(yè)稅只體現(xiàn)了當(dāng)前政治形勢，要維護(hù)農(nóng)民長遠(yuǎn)利益，還需要配套實(shí)施其他政策。

緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的對(duì)策

解決問題的根本出路在于大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大地方財(cái)力。要通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政實(shí)力，以此彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅后地方財(cái)政收入的損失，保持縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，并在財(cái)力允許范圍內(nèi)，加大中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付，增加對(duì)“三農(nóng)”投入。同時(shí)，精簡機(jī)構(gòu)，分流人員，通過增收節(jié)支引導(dǎo)縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境。

（一）多元化擴(kuò)大財(cái)政經(jīng)濟(jì)

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要途徑。各級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照公共財(cái)政要求，為縣域內(nèi)各類市場主體的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造規(guī)范、公平、開放的外部環(huán)境；積極引導(dǎo)社會(huì)資本和民間資本發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持糧食生產(chǎn)，扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭項(xiàng)目等政策措施。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不能單純追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量，不能以浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。合理劃分收入，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。省以下各級(jí)政府間財(cái)政收入的劃分要明確、合理、規(guī)范。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政發(fā)展情況，將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種的收入主要留給縣鄉(xiāng)或提高縣鄉(xiāng)分享比例，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。加強(qiáng)收入征管，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力。要堅(jiān)決維護(hù)稅法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁擅自出臺(tái)先征后返等稅收優(yōu)惠和變相優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策到期的要及時(shí)恢復(fù)征稅；要強(qiáng)化收入征管，嚴(yán)厲打擊偷稅、漏稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應(yīng)收盡收；要清理和規(guī)范縣鄉(xiāng)行政事業(yè)性收費(fèi)，加強(qiáng)政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力。

（二）合理劃分縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)事權(quán)

合理界定各級(jí)政府（縱向）的支出責(zé)任。除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)外，對(duì)基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)行明確界定，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)。合理界定各政府部門間（橫向）的支出責(zé)任。改革以來，盡管許多地方行政機(jī)構(gòu)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革不再強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，進(jìn)行精簡，但實(shí)際上并沒有改變政府職能在部門之間權(quán)利爭相行使、責(zé)任互相推委的問題。因此，要本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上合理劃分各政府部門的事權(quán)，明確各部門的支出職責(zé)。同時(shí)，按照收支脫鉤的原則，對(duì)有收費(fèi)職能的部門加強(qiáng)管理，實(shí)行收支分離，防止部門追求利益化。

（三）改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。省級(jí)財(cái)政要積極推行省對(duì)縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對(duì)財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。暫不具備改革試點(diǎn)條件的地區(qū)，省級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)市級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)，督促其進(jìn)一步完善和規(guī)范市對(duì)縣財(cái)政管理體制，支持和幫助縣級(jí)財(cái)政發(fā)展。民族自治州要按照民族自治的有關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)所轄縣的扶持和幫助。大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。各地要根據(jù)逐步取消農(nóng)業(yè)稅等深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以積極探索試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法；對(duì)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，原則上要大力推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式。同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政要完善體制，加強(qiáng)對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持和幫助。在改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的同時(shí)，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制的改革步伐，切實(shí)精簡縣鄉(xiāng)以及農(nóng)村的管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，節(jié)約財(cái)政成本。

（四）提高縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)管水平

緩解目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，迫切需要提高縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量。為此，要通過提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)管水平來增強(qiáng)其財(cái)政收入的能力和財(cái)政資金的使用效率。這就要求強(qiáng)化財(cái)稅隊(duì)伍建設(shè)來提高理財(cái)治稅的能力；通過編制縣鄉(xiāng)財(cái)政綜合預(yù)算和零戶統(tǒng)管，統(tǒng)籌安排使用縣鄉(xiāng)政府財(cái)政性資金，硬化縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算約束，沒有預(yù)算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財(cái)?shù)摹罢児こ獭?、“形象工程”；清理和化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)；充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為的約束，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查。

（五）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

實(shí)現(xiàn)均等化的轉(zhuǎn)移支付是目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)的選擇是彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政提供公共產(chǎn)品所面臨的收支缺口。為此，要打破轉(zhuǎn)移支付分配方法上的基數(shù)法，盡早運(yùn)用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預(yù)見性。這就要求明確轉(zhuǎn)移支付的總體規(guī)模，確定中央、省級(jí)和市級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與支付規(guī)模；同時(shí)，要加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。當(dāng)然，對(duì)不同地區(qū)要采取有區(qū)別的轉(zhuǎn)移支付政策，中央政府轉(zhuǎn)移支付要向中西部地區(qū)傾斜，省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付要重點(diǎn)支持貧困落后縣鄉(xiāng)財(cái)政。一是提高中央直接對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；二是完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系。目前亟待完善的是省以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立本地區(qū)內(nèi)的省對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付框架；三是在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，適當(dāng)增加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重，借此加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持，以適度彌補(bǔ)以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支缺口，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。

（六）重構(gòu)縣鄉(xiāng)權(quán)力均衡體系

強(qiáng)化財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等與均衡，明確其職責(zé)權(quán)限，是重新構(gòu)造權(quán)力均衡體系以克服“買稅賣稅”行為發(fā)生的關(guān)鍵。一是要以政府預(yù)算為中心，以硬化預(yù)算約束為基礎(chǔ)構(gòu)造權(quán)力均衡。

政府預(yù)算是政府財(cái)政工作的中心，財(cái)政與稅務(wù)部門都是政府預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完成財(cái)政收支任務(wù)是財(cái)政、稅務(wù)部門的基本職責(zé)，因此，增強(qiáng)政府預(yù)算的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算約束，對(duì)于克服“買稅賣稅”行為的發(fā)生，具有決定性作用；二是重構(gòu)利益與懲罰機(jī)制，協(xié)調(diào)好“條”與“塊”的關(guān)系。一方面要求重新調(diào)整財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)在現(xiàn)行財(cái)政管理體制中的利益分配關(guān)系，建立起和財(cái)政收支掛鉤的利益分配格局；另一方面，要建立起包括經(jīng)濟(jì)處罰、追究法律責(zé)任等手段在內(nèi)的懲罰機(jī)制。