摘要：文明的城管執(zhí)法是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分，但由于城管執(zhí)法落后的管理理念，城管人員的低下素質(zhì)，不規(guī)范的執(zhí)法程序，以及城管執(zhí)法保障機(jī)制不健全等問(wèn)題的存在，使得現(xiàn)階段城管執(zhí)法面臨著失效的困境，因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，完善法律保障機(jī)制將有利于我國(guó)的城管執(zhí)法建設(shè)，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；失效；人性化執(zhí)法

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城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發(fā)展的必要條件，但城管執(zhí)法是一個(gè)極其復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及社會(huì)生活和生產(chǎn)的各個(gè)層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對(duì)政府管理體制的信任和評(píng)價(jià)，而現(xiàn)階段我國(guó)城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會(huì)穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，同時(shí)也與以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的施政理念背道而馳，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

1城管執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執(zhí)法方的政府部門(mén)確有權(quán)力和責(zé)任對(duì)城市管理中的違章行為進(jìn)行管理和處罰，而執(zhí)法相對(duì)人確實(shí)有許多是迫于生計(jì)而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的，執(zhí)法問(wèn)題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為，其原因主要表現(xiàn)在下面四方面：

本文作者：王偉紅作者單位：哈爾濱市消防支隊(duì)

消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的分類(lèi)及特點(diǎn)

消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督通常包括事前預(yù)防、事中控制、事后救濟(jì)三部分。事前預(yù)防可以理解為，在消防行政執(zhí)法活動(dòng)之前對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備等物質(zhì)條件的管理和監(jiān)督。比如:對(duì)執(zhí)法行為按照一定標(biāo)準(zhǔn)分別由支隊(duì)、大隊(duì)管轄，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的執(zhí)法資格，采取主責(zé)、協(xié)辦制度，配備相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的消防監(jiān)督、火災(zāi)調(diào)查裝備等是對(duì)消防行政執(zhí)法的事前預(yù)防。事中控制可以理解為，在消防行政執(zhí)法活動(dòng)之中控制執(zhí)法的程序、自由裁量、合理性、合法性，對(duì)消防執(zhí)法實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、步驟等動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和制約。比如:執(zhí)法過(guò)程中雙人執(zhí)法、重大事項(xiàng)集體會(huì)審、自由裁量程度適當(dāng)?shù)?。事后救?jì)可以理解為，消防行政執(zhí)法行為結(jié)束后，通過(guò)一般的監(jiān)督方式或?qū)ｉT(mén)的監(jiān)督程序，由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行審視、評(píng)價(jià)，對(duì)不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為進(jìn)行糾正，救濟(jì)消防行政相對(duì)人的合法權(quán)益，以達(dá)到消防行政執(zhí)法內(nèi)部控制的本質(zhì)目的。消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括消防行政執(zhí)法的合法性，而且包括對(duì)消防行政執(zhí)法合理性的監(jiān)督;不僅要對(duì)下級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督，而且要對(duì)下級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督;不僅包括消防行政執(zhí)法廉政監(jiān)督還包括消防行政執(zhí)法效能監(jiān)督。消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不僅要監(jiān)督檢查消防行政執(zhí)法活動(dòng)是否合法適當(dāng)，而且對(duì)違法失當(dāng)?shù)南佬姓袨椴扇”匾拇胧┯枰约m正和補(bǔ)救。因此，它具有監(jiān)督和補(bǔ)救的雙重作用。對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，它是一種監(jiān)督和檢查，而對(duì)公民、法人和其他組織等行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，它就是一種補(bǔ)救。從黑龍江省公安消防機(jī)構(gòu)近5年(2007～2011年)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)上看，內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)共6萬(wàn)余件，結(jié)案率、糾錯(cuò)率100%，發(fā)揮了強(qiáng)大的監(jiān)督功能，呈現(xiàn)出監(jiān)督部門(mén)分工日趨精細(xì)、監(jiān)督力度逐漸加大、監(jiān)督效果明顯增強(qiáng)的特點(diǎn)。

加強(qiáng)消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的措施

(一)樹(shù)立正確的消防執(zhí)法觀念

要防止在消防行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、徇私枉法等問(wèn)題，就要對(duì)消防行政執(zhí)法人員加強(qiáng)思想教育，用正確的思想引導(dǎo)，筑牢思想防線，做到警鐘長(zhǎng)鳴。一是樹(shù)立執(zhí)法為民理念。通過(guò)教育培訓(xùn)增強(qiáng)公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法為民意識(shí)。通過(guò)制度和機(jī)制的完善確保執(zhí)法工作真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的要求。二是樹(shù)立嚴(yán)格執(zhí)法理念。公安消防機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對(duì)法律責(zé)任的意識(shí)，在消防執(zhí)法過(guò)程中堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩的原則，依法自由裁量，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)消防行政管理的公平和正義。三是樹(shù)立全程監(jiān)督的理念。要有效防止濫用權(quán)力的發(fā)生就必須把權(quán)力置于眾目睽睽之下，消除人治因素，由依令行政轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?，?shí)行“陽(yáng)光執(zhí)法”。

第一章總則

第一條為規(guī)范行政執(zhí)法行為,加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，預(yù)防和及時(shí)糾正行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員紀(jì)律處分條例》和《省依法行政監(jiān)督辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，制定本辦法。

第二條對(duì)本區(qū)行政執(zhí)法人員發(fā)生行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為，但尚未達(dá)到違法違紀(jì)程度的責(zé)任追究，適用本辦法。

本辦法所稱行政執(zhí)法人員，是指本區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的工作人員。

第三條行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，堅(jiān)持執(zhí)法為民，公平公正，實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾，權(quán)力與責(zé)任相一致，責(zé)任與懲處相適應(yīng)、教育與懲處相結(jié)合的原則。

第二章行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的對(duì)象和范圍

一、認(rèn)真受理旅游投訴，繼續(xù)完善旅游投訴體系

1、認(rèn)真貫徹執(zhí)行《*省旅游投訴暫行規(guī)定》，嚴(yán)格按照《*省旅游執(zhí)法工作程序》，依法、及時(shí)、公正處理旅游投訴。全年受理旅游投訴1件，辦結(jié)1件，妥善解決了5起旅游糾紛信訪工作；接受旅游咨詢電話370多人次。

2、健全涉旅企業(yè)旅游服務(wù)質(zhì)監(jiān)督員和市級(jí)旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員管理機(jī)制。對(duì)全市20名質(zhì)監(jiān)員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，把20名質(zhì)監(jiān)員分為星級(jí)飯店、a級(jí)景區(qū)、旅行社三個(gè)小組，從而進(jìn)一步發(fā)揮市旅游質(zhì)量監(jiān)督員和企業(yè)質(zhì)監(jiān)員的作用。

3、堅(jiān)持旅游投訴電話（*）24小時(shí)暢通，及時(shí)處理旅游投訴和游客信訪工作，確保所有投訴第一時(shí)間、第一地點(diǎn)得到有效處理。

二、加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范旅游市場(chǎng)

為更好地理順市、區(qū)（縣）旅游行政主管部門(mén)對(duì)旅游行業(yè)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督管理關(guān)系，積極推進(jìn)行政效能建設(shè)，建立健全旅游市場(chǎng)綜合治理、質(zhì)量監(jiān)督、行業(yè)自律、工作聯(lián)動(dòng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，我局專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游市場(chǎng)管理的通知》（瀘外僑旅發(fā)〔20*〕160號(hào)），進(jìn)一步完善旅游行政執(zhí)法責(zé)任制。

一、什么是街頭攤販占道經(jīng)營(yíng)

研究“占道經(jīng)營(yíng)”首先要界定什么是占道經(jīng)營(yíng)。不難發(fā)現(xiàn)，在政府部門(mén)的公告，電視、報(bào)紙的新聞報(bào)導(dǎo)中，“占道經(jīng)營(yíng)”一詞幾乎總是與“集中整治”、“治理”、“取締”等詞語(yǔ)同時(shí)出現(xiàn)。城市管理部門(mén)清理整治的占道經(jīng)營(yíng)行為主要分為兩種情況，一是沿街店鋪利用門(mén)前空地或道路進(jìn)行店外經(jīng)營(yíng)的行為(城管部門(mén)通常稱之為“伸舌頭”)；二是街頭攤販利用路邊空地或廣場(chǎng)等公共空間從事簡(jiǎn)單的商品交易的行為。本文主要將第二種情況，即小商小販在城市街頭的販賣(mài)活動(dòng)（即街頭攤販的占道經(jīng)營(yíng)）作為研究對(duì)象，運(yùn)用相關(guān)的公共管理理論進(jìn)行公共利益辨析，其原因有三：一是根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在發(fā)生的占道經(jīng)營(yíng)情況中，90%以上為小商小販的街頭販賣(mài)活動(dòng)；二是占道經(jīng)營(yíng)治理中所積累的矛盾和出現(xiàn)的暴力抗法等問(wèn)題也主要來(lái)自于對(duì)街頭攤販的取締行動(dòng)中；三是街頭攤販主要由下崗失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、喪失部分勞動(dòng)能力的殘疾人等無(wú)法進(jìn)入正規(guī)部門(mén)就業(yè)的弱勢(shì)群體構(gòu)成，關(guān)注他們的生存和發(fā)展，對(duì)其所從事的占道經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行研究，對(duì)于在城市管理中體現(xiàn)以人為本的理念，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在明確了本文的研究對(duì)象及其選擇原因的基礎(chǔ)上，本文給出“街頭攤販占道經(jīng)營(yíng)”的定義：城市無(wú)穩(wěn)定職業(yè)者為獲得經(jīng)濟(jì)收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市路邊空地、廣場(chǎng)、綠地等開(kāi)放的城市公共空間，所從事的小規(guī)模的未得到政府主管部門(mén)認(rèn)可和保護(hù)的商品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

這一定義包含以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）從業(yè)人員：實(shí)施占道經(jīng)營(yíng)的街頭攤販來(lái)自于“城市無(wú)穩(wěn)定職業(yè)”群體。按戶籍屬性區(qū)分，這一群體由兩部分人組成：一是以下崗失業(yè)職工為主的具有城市戶籍的無(wú)穩(wěn)定職業(yè)人員，二是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。

（二）從業(yè)動(dòng)機(jī)：街頭攤販限于自身?xiàng)l件，迫于生計(jì)而實(shí)施占道經(jīng)營(yíng)行為，其動(dòng)機(jī)是“獲得經(jīng)濟(jì)收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要”。其在主觀上并不存在破壞市容環(huán)境等公共利益的故意，其在客觀上彌補(bǔ)了城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋能力的不足，方便了市民生活。