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一、區(qū)域公共管理政府合作治理的理論模型

傳統(tǒng)的行政是行政區(qū)行政，即通過官僚制的組織形式，對所管轄的行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進行管理。在官僚制的行政管理體制之下，通過設(shè)立官僚制的組織體系和層級節(jié)制的權(quán)力運作，“將各種公職或職位按權(quán)力等級組織起來，形成一個指揮統(tǒng)一的指揮鏈，沿著自上而下的等級制，由最高層的組織指揮控制下一層級的組織直至最基層的組織”，“這種層級節(jié)制的權(quán)力體系可以使組織中的每一個成員都能確切地知道從何處取得命令以及把命令傳達給何人，它有助于克服組織管理中的混亂現(xiàn)象，提高組織的工作效率”［1］。但是，對于跨界的公共事務(wù)的治理，行政區(qū)行政是難能為力的。這是因為，“行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置，它構(gòu)成了行政權(quán)力行使的地域邊界。在一級政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)，其權(quán)力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部，對其它無行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)無權(quán)干涉”［2］。這時可采取跨界的公共事務(wù)治理（區(qū)域公共管理）模型區(qū)域公共管理之所以需要區(qū)域政府合作治理，源于區(qū)域公共管理的治理模式與行政區(qū)行政的治理模式有所不同。在圖1中，作為行政區(qū)行政的管理范式，政府A、政府B在各自的行政管轄范圍內(nèi)可以通過國家授予其的行政權(quán)力行使權(quán)獨立行使公共權(quán)力，使得其管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)得以強制性解決。而在圖2的區(qū)域公共管理權(quán)力行使方式模型中，區(qū)域公共問題的治理不是哪一個政府即可以解決。如要解決區(qū)域公共管理問題，要么在政府A和政府B的交叉領(lǐng)域形成一個新的政府或者把政府A和政府B合并，使區(qū)域公共管理問題變成行政區(qū)行政問題，區(qū)域公共問題由“外部化”變?yōu)椤皟?nèi)部化”；要么在現(xiàn)有政府A和政府B的基礎(chǔ)上進行政府合作治理。很顯然，作為第一種通過行政區(qū)劃調(diào)整的方式，盡管在一定程度和形式上能解決區(qū)域跨界治理問題，但是，從長遠(yuǎn)來說，行政區(qū)劃調(diào)整并不能解決所有區(qū)域公共管理問題。如駱勇、趙軍鋒認(rèn)為，“‘區(qū)域’的界限是永遠(yuǎn)存在的，擴大或劃小行政區(qū)域，只是行政區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的簡單整合，不會對行政系統(tǒng)的治理形態(tài)產(chǎn)生質(zhì)的影響，‘行政區(qū)行政’、‘行政區(qū)經(jīng)濟’現(xiàn)象仍會出現(xiàn)”［3］；劉亞平認(rèn)為，“行政區(qū)劃是歷史行政的，經(jīng)過長時間的磨合，各地居民已經(jīng)形成了一定的習(xí)慣，過于頻繁的調(diào)整打破了居民的生活習(xí)慣，認(rèn)同新的區(qū)劃需要相當(dāng)長的適應(yīng)?！薄皩ΜF(xiàn)行的行政區(qū)劃進行重新調(diào)整，涉及政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復(fù)雜的工程。因此，它最好被當(dāng)做最后的救濟，在有其他方法可以調(diào)整地方政府間競爭時，盡量不要采用行政區(qū)劃的方法?！保?］這樣，解決跨界區(qū)域公共問題的最理性的方法就是實行第二種方式———區(qū)域政府合作方式?！皡^(qū)域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，諸多形式的地方政府間關(guān)系是平等的關(guān)系。在構(gòu)建區(qū)域公共管理模式時，橫向的地方間結(jié)構(gòu)框架必須是在對等基礎(chǔ)上的合作?！保?］

二、整體性治理對區(qū)域公共管理政府合作治理的價值分析

“整體性政府”是西方國家繼新公共管理運動之后，于20世紀(jì)90年代中后期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。1997年，英國首相布萊爾在《公民服務(wù)會議》上首次提出“整體性政府”施政理念；1999年，英國政府出版《現(xiàn)代化政府》白皮書，制定了一個推行“整體性政府”改革的10年規(guī)劃。從理論淵源上來看，整體性治理的出現(xiàn)是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和20世紀(jì)80年代以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，是傳統(tǒng)合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興?！皬漠a(chǎn)生背景看，‘整體政府’改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的，用于解決犯罪、環(huán)境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。”“‘整體政府’是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個方面內(nèi)容：排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團結(jié)協(xié)作；向公眾提供無縫隙而非分離的服務(wù)。”［6］整體性治理本來是用來解決行政區(qū)內(nèi)橫向政府組織間跨界治理問題的，但對于區(qū)域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發(fā)和應(yīng)用價值。第一，區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的思路。區(qū)域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問題的解決”為政府一切活動的邏輯起點，并在此基礎(chǔ)上組建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構(gòu)聯(lián)合起來的治理結(jié)構(gòu)，既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又要調(diào)整與社會和市場的橫向關(guān)系，構(gòu)建政府與市場和社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。第二，區(qū)域公共管理整體性治理為區(qū)域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務(wù)供給中，政府各部門以傘狀結(jié)構(gòu)代替功能分化的組織，就某一特定問題打破組織壁壘，形成主動協(xié)調(diào)而密切合作的服務(wù)機制，機構(gòu)間能更好分享信息，協(xié)同作戰(zhàn)。如在縱向上，重新界定公共服務(wù)責(zé)任的中央和地方的職權(quán)范圍，合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)，充分賦予地方政府提供公共產(chǎn)品、管理公共事務(wù)的權(quán)限。在橫向上，在政府部門內(nèi)部，橫向地方政府間將業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進行整合，綜合設(shè)置政府機構(gòu)，提供“一站式”服務(wù)；在區(qū)域內(nèi)橫向地方政府間，針對區(qū)域公共問題，超越行政區(qū)界限聯(lián)合進行公共事務(wù)治理，提供面向區(qū)域的公共服務(wù)。第三，區(qū)域公共管理整體性治理可以克服區(qū)域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問題。在區(qū)域公共管理整體性治理過程中，一方面，整體性治理首先強調(diào)的是“整體性”合作的氛圍和價值?！罢w性治理以整體價值作為最基本的價值追求，強調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳?！保?］另一方面，整體性治理并不否認(rèn)地方利益在合作中的實現(xiàn)，如在區(qū)域政府合作中允許利益分享機制和利益補償機制的設(shè)立和談判?！皡f(xié)同治理的信任關(guān)系建立最終取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性，只有利益需求一致，各個治理主體才能繼續(xù)合作并有了更深的信任?！保?］

三、合作監(jiān)督機制構(gòu)建對區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的作用分析

所謂監(jiān)督，是指對于決策實施情況的檢查和評價，包括行政體系內(nèi)部的監(jiān)督，即行政組織內(nèi)部的自我監(jiān)督體系，如上下級之間的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督等，也包括行政組織外部的其他監(jiān)督主體對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為所實施的監(jiān)督，如立法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、政黨監(jiān)督等。監(jiān)高建華秦竟芝/論區(qū)域公共管理政府合作整體性治理之合作監(jiān)督機制構(gòu)建督機制的構(gòu)建對于區(qū)域公共管理政府合作整體性治理具有重要意義：

（一）監(jiān)督是行政管理的重要環(huán)節(jié)，是實施管理控制的重要手段。政治學(xué)上有句名言：“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”?！艾F(xiàn)代西方公共選擇理論的研究成果也表明，政治決策者與市場決策者一樣也是理性的、追逐自身利益的人。在政治環(huán)境中猶如在市場活動中一樣，個人也是會最大限度地追求某種個人利益，用經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語來說就是，人們追求的是效用最大化，即便是在公共選擇活動中，個人也首先是追求個人利益，只不過可能會比在私人市場活動中要隱蔽和復(fù)雜一些而已?！保?］因此，加強對行政管理的監(jiān)督具有重要的意義。首先，行政監(jiān)督是懲罰行政機關(guān)及其工作人員違法犯罪行為和保持正常的行政秩序的重要手段。沒有行政監(jiān)督，政府行為就會政令不通，綱紀(jì)不存。其次，行政監(jiān)督是保護國家整體利益和實現(xiàn)國家行政目標(biāo)的客觀要求。“只有對行政活動進行有效的行政監(jiān)督，才能保證國家的法律和政策的貫徹執(zhí)行，做到令行禁止；也只有通過行政監(jiān)督，才能防止行政人員由于能力、水平、利益等原因所導(dǎo)致的濫用職權(quán)、越權(quán)、侵權(quán)等行為的發(fā)生?！保?0］再次，行政監(jiān)督是提高工作效率和實現(xiàn)科學(xué)管理的有效途徑?！皼]有行政監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，就根本無法保證行政主體的理性化，也就根本談不上行政效率的提高”［11］，當(dāng)然也談不上科學(xué)管理?！蔼毩?、有力的行政監(jiān)督系統(tǒng)是現(xiàn)代化科學(xué)行政管理體制的重要組成部分?！保?2］

（二）合作監(jiān)督對區(qū)域公共管理政府合作整體性治理具有特殊的意義和作用。區(qū)域公共管理與行政區(qū)行政不同，行政區(qū)行政可以通過設(shè)置相應(yīng)的行政監(jiān)督體制或者通過自上而下的控制手段對下級政府實行有效的監(jiān)督和控制，而區(qū)域公共管理的管理主體不是單一的地方政府，而是多個基于平等地位的區(qū)域內(nèi)地方政府?！斑@就說明，在區(qū)域公共管理中，由于區(qū)域政府間缺乏直接的行政隸屬關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)行為，它們在行政管理中的地位是平等的，因此，當(dāng)涉及當(dāng)事地方政府公共問題的處理時，當(dāng)事地方政府必須以平等的、協(xié)商的方式對所存區(qū)域公共問題加以解決?！保?3］不過，由于區(qū)域地方政府自利性的本性，區(qū)域地方政府在合作中有可能因為自身利益的考慮而使區(qū)域公共政策執(zhí)行發(fā)生偏差，從而有損于區(qū)域整體利益或使區(qū)域其他地方政府利益受損。因此，加強對區(qū)域政府合作的監(jiān)督十分重要。區(qū)域政府合作監(jiān)督對區(qū)域政府合作整體性治理的重要作用體現(xiàn)在兩個方面：一是敦促區(qū)域地方政府在合作過程中遵守合作協(xié)議，使合作協(xié)議落到實處。區(qū)域政府合作主要是基于區(qū)域地方政府間利益的合作，如果合作的一方不履行合作協(xié)議或者變相執(zhí)行合作協(xié)議，那么就可能使政府合作的基石受損，合作可能失敗。二是糾正區(qū)域地方政府不合作行為，使區(qū)域政府合作走上正軌。區(qū)域政府合作只有通過建立一定的合作監(jiān)督機制，才能克服區(qū)域地方政府的自利性，保證區(qū)域政府合作的順利進行。

四、區(qū)域政府合作整體性治理之合作監(jiān)督機制構(gòu)建途徑

區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督和控制可采取的方法有：

（一）制定區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的合作規(guī)則。制度規(guī)則的制定可以達到以下幾個目的：“作為促進個體效用最大化的工具，制度越完善和明確，它越能塑造個體的偏好?！薄爸贫却龠M人們選擇有利于資源合理配置的最佳制度安排，實現(xiàn)‘帕累托’最優(yōu)；制度的設(shè)定為了防范個人‘搭便車’的機會主義行為，制裁行為者規(guī)避責(zé)任、逆向選擇和道德危害，降低由此帶來的道德風(fēng)險，從而防止集體行動陷入非理性的困境?！保?4］為此，必須制定區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的合作規(guī)則，如制定反限制競爭和反地方保護主義規(guī)則、地方政府一致行動規(guī)則、社會管理整體推進規(guī)則，再配以其他的具體行為規(guī)則，以合作規(guī)則的制定來規(guī)范地方政府的合作行為。

（二）加強對區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的有效監(jiān)督。一方面，應(yīng)確定監(jiān)督的主體。區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督主體可以是各地方政府，因為各地方政府的合作權(quán)益能否得到保障，必須有賴于各地方政府的相互監(jiān)督。只有各地方政府相互監(jiān)督好了，各地方政府合作利益才能得到保障，合作也才能持續(xù)。區(qū)域公共管理政府也可以是區(qū)域公共管理各地方政府的共同上級部門，通過上級機構(gòu)層級節(jié)制對區(qū)域公共事務(wù)進行監(jiān)督和管理，可以發(fā)揮監(jiān)督和管理的權(quán)威性。區(qū)域公共管理政府還可以是區(qū)域公共管理政府合作協(xié)商組織，作為區(qū)域公共管理的政府合作協(xié)調(diào)組織，在本質(zhì)上應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)地方政府行政權(quán)讓渡的結(jié)果［15］，因此，區(qū)域公共管理政府合作協(xié)調(diào)組織不僅是區(qū)域政府合作的協(xié)調(diào)組織，還應(yīng)該是區(qū)域政府合作的“行政”組織。此外，社會民間組織、第三部門、私人組織以及公民等都可以成為區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督主體。另一方面，區(qū)域公共管理政府合作整體性治理監(jiān)督機制的構(gòu)建要確定監(jiān)督形式。在區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的監(jiān)督形式方面，除了可以實行上級監(jiān)督、協(xié)調(diào)組織監(jiān)督、相互監(jiān)督和公眾監(jiān)督等傳統(tǒng)形式外，還可以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這一更是有效的監(jiān)督作用。“號召、褒揚公眾參與維護公共利益、公共道德的行為，譴責(zé)、威懾危害公共利益、公共道德的行為，網(wǎng)絡(luò)民意對公共利益、公共道德促進作用主要體現(xiàn)在這里，但是后者比前者更為明顯，比如網(wǎng)絡(luò)民意能夠推動腐敗案件的從快從嚴(yán)查處?！保?6］

（三）加強對區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的違規(guī)處罰。一是加強法制建設(shè)。必須制定相關(guān)的法律法規(guī)，禁止在區(qū)域公共管理過程中發(fā)生地方保護主義行為和政府不合作行為。“當(dāng)前，我國只出臺了《反不正當(dāng)競爭法》，尚未出臺《反限制競爭法》，因此，國家必須根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，借鑒發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，盡快出臺一部行之有效的《反限制競爭法》，其中應(yīng)包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規(guī)定?！保?7］二是加強合約管理。區(qū)域公共管理是地方政府之間的合作管理，作為合作管理的重要內(nèi)容，合約在區(qū)域公共管理中發(fā)揮重要的作用。在政府合作合約中應(yīng)該規(guī)定合約方的權(quán)利和義務(wù)以及違約方的違約處理，通過合約管理的方式加強區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的管理，控制地方政府的違約行為。三是加強區(qū)域仲裁機關(guān)建設(shè)。區(qū)域仲裁機構(gòu)是區(qū)域內(nèi)地方政府合作行為的裁決機構(gòu)，在區(qū)域政府合作中具有重要的裁判和處罰作用，通過對區(qū)域內(nèi)地方政府的違約行為進行裁決，并對其采取一系列制裁措施，以確保區(qū)域內(nèi)地方政府違約行為得到有效遏制。區(qū)域仲裁機關(guān)可以是共同的上級機關(guān)，也可以是區(qū)域公共管理的協(xié)調(diào)機構(gòu)，還可以構(gòu)建區(qū)域仲裁機構(gòu)，作為區(qū)域“整體性政府”的一個獨立機構(gòu)，發(fā)揮著整體性治理的作用。四是加強違約處罰。違約處罰可包括：其一，經(jīng)濟處罰。在區(qū)域公共管理過程中，可通過資源分配的方式對違約的不合作地方政府少分配或不分配區(qū)域資源，或?qū)`約的地方政府進行經(jīng)濟封殺。其二，法律處罰?？删秃霞s違約事項向法院提起訴訟或向仲裁機構(gòu)申請仲裁，對違約方進行法律處理。其三，政治處罰。上級政府可以對在區(qū)域公共管理政府合作整體性治理過程中因違約違規(guī)不合作而導(dǎo)致整個區(qū)域利益受到影響的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人采取撤職、降職、調(diào)離等行政手段，以保證地方政府合作行為的有效發(fā)生。