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行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定，是第一次在法律中明確規(guī)定如何適用法律，尤其引人注目的是關(guān)于“依據(jù)”和“參照”的區(qū)分，幾乎是將當(dāng)時(shí)大家尚未充分注意的問(wèn)題一下子放到了一個(gè)醒目的位置。由于是前所未有的新規(guī)定，實(shí)務(wù)部門與學(xué)界此后熱議了數(shù)年。十幾年的實(shí)踐和理論探索，行政訴訟法修改之時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)此有一個(gè)梳理。

一、行政訴訟法律適用及困境

（一）與民事訴訟、刑事訴訟法律適用相比較，行政訴訟法律適用之特殊性

行政訴訟的法律適用，是指人民法院按照法定程序，將法律、法規(guī)（或參照規(guī)章的規(guī)定）具體運(yùn)用于行政案件，從而對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的專門活動(dòng)。［1］275法律適用的過(guò)程是國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律的過(guò)程，是將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。在民事訴訟和刑事訴訟中，法律適用作為一個(gè)問(wèn)題被討論的程度遠(yuǎn)不如在行政訴訟中突出。這主要是緣于：第一，刑事訴訟有法典、民事訴訟有法典性法律，而補(bǔ)充刑法典或民法法典性法律的其他規(guī)定主要由單行法律，某些情況下由法規(guī)組成；第二，民事訴訟、刑事訴訟的法律適用一般來(lái)說(shuō)是法院或者司法機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，亦即民事訴訟和刑事訴訟的性質(zhì)都是司法法，因此民事訴訟、刑事訴訟的適用都是人民法院第一次適用法律。但是，行政法的適用既是法院的職權(quán)行為也是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，并且在法律適用的時(shí)間及順序上行政機(jī)關(guān)往往先于法院適用法律、法規(guī)或者規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件，學(xué)界稱行政機(jī)關(guān)適用法律為“第一次”適用，人民法院適用法律為“第二次”適用法律。［1］275

（二）行政訴訟法律適用之效力

人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，因?yàn)樾姓V訟法律適用具有的第二次性，必然遇到以何種標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為的問(wèn)題：是以行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)呢，還是以法院所依據(jù)的規(guī)范為最終標(biāo)準(zhǔn)呢？國(guó)外的行政訴訟法律適用的實(shí)踐表明，法律適用以法院所依據(jù)的規(guī)范為最終標(biāo)準(zhǔn)。①例如，在英國(guó)和美國(guó)，無(wú)論是根據(jù)司法最終解決原則，還是依據(jù)其相關(guān)的司法制度，我們均可以得出此結(jié)論：相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提出異議，或者對(duì)行政裁判所（英國(guó)）或獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（美國(guó)）的裁決不服，向法院提起訴訟的理由中都包括法律適用的問(wèn)題；［2］251-253根據(jù)分權(quán)原則，法院傾向于不干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，后來(lái)才傾向于適當(dāng)?shù)母深A(yù)——要求行政機(jī)關(guān)合理地行使自由裁量權(quán)，開始對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督。法院原來(lái)傾向于不干預(yù)行政機(jī)關(guān)自由裁量的原因，即在于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)的職權(quán)活動(dòng)，從傳統(tǒng)上說(shuō)不屬于適法性判斷。從法律解釋來(lái)看，西方國(guó)家法院對(duì)法律的解釋一般也是最終的，即使是英國(guó)這個(gè)奉行議會(huì)至上的國(guó)家，對(duì)議會(huì)的制定法的最終亦即最具權(quán)威的解釋仍是法院的解釋。我們可就此描繪出行政法領(lǐng)域里這樣一幅場(chǎng)景：議會(huì)制定出法律之后行政機(jī)關(guān)按照自己對(duì)法律的理解在其實(shí)現(xiàn)法律的過(guò)程中對(duì)法律作出解釋并加以適用；法院接受當(dāng)事人的請(qǐng)求在對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的過(guò)程中，對(duì)與案件相關(guān)的法律進(jìn)行解釋并予以適用；根據(jù)司法最終解決原則，法院對(duì)法律的解釋和適用當(dāng)然是最終的，法院適用法律將紙上的法律條文變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將死條文變?yōu)榛钜?guī)則?！叭绻⒎ㄕ卟毁澇煞ㄔ簩?duì)某項(xiàng)制定法所作的司法解釋，他們可以對(duì)該法作出修改補(bǔ)充，以此來(lái)保證司法解釋體現(xiàn)立法意圖”。①可見，行政機(jī)關(guān)是可以解釋法律并將之予以適用的，但法院對(duì)法律的解釋和適用是最終的，這樣無(wú)論是從邏輯上還是從法律上都順理成章了。

（三）我國(guó)行政訴訟法律適用之困境

我國(guó)的行政機(jī)關(guān)與英美國(guó)家的行政機(jī)關(guān)雖然同屬國(guó)家的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，但不同的是，在英美國(guó)家行政機(jī)關(guān)的立法一般均屬于委任立法，而我國(guó)與法國(guó)等大陸法系國(guó)家一樣，行政機(jī)關(guān)擁有固有“立法”權(quán)即憲法所賦予的立法權(quán)限，在這一權(quán)限范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)無(wú)須權(quán)力機(jī)關(guān)另行授權(quán)即可就行政管理事項(xiàng)進(jìn)行立法；尤其是我國(guó)恢復(fù)法制建設(shè)近二十年來(lái)，在法律還不能覆蓋全部行政管理領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)情況下，行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的“拾遺補(bǔ)闕”作用是非常必要的，但在必要的同時(shí)有時(shí)難免逾越行政機(jī)關(guān)“執(zhí)行性”地位。對(duì)此情形即使是較為激烈的學(xué)者亦承認(rèn)這是過(guò)渡階段的必然。所以，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)既執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，又執(zhí)行行政機(jī)關(guān)（上級(jí)機(jī)關(guān)或本機(jī)關(guān)）制定的規(guī)范性文件。也正基于現(xiàn)實(shí)情形，行政訴訟法規(guī)定：人民法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)（第52條），以規(guī)章為參照（第53條第1款）；且在人民法院認(rèn)為部委規(guī)章與地方規(guī)章不一致時(shí)，以及部委規(guī)章之間不一致時(shí)，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者作出裁決（第53條第2款）。行政訴訟法的規(guī)定反映了我國(guó)憲政上的一貫思想與現(xiàn)實(shí)情況的矛盾：一方面，大家都回避權(quán)力分立問(wèn)題，但另一方面在實(shí)際上卻堅(jiān)持行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)互不干預(yù)，尤其是司法機(jī)關(guān)不干預(yù)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。這樣，在具體運(yùn)作上理不順的問(wèn)題便暴露無(wú)遺。眾所周知，我國(guó)法的體系是分層級(jí)的，盡管行政訴訟法將法律與法規(guī)作為“依據(jù)”范疇，但法規(guī)的層級(jí)效力低于法律，而且地方性法規(guī)又存在兩個(gè)不同層級(jí)：省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；省會(huì)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定本地方的地方性法規(guī)。②

如1992年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章的決議：授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施；授權(quán)深圳市政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施。該授權(quán)對(duì)哪些事項(xiàng)可以制定法規(guī)或規(guī)章未予明確，何謂“遵循憲法的規(guī)定以及法律行政法規(guī)的基本原則”也沒(méi)有法律上的界定，因而有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方性法規(guī)從層次上高于一般的地方性法規(guī)；當(dāng)然亦有學(xué)者反對(duì)這一說(shuō)法。［3］306-315而1994年3月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)廈門的授權(quán)和1996年對(duì)珠海的授權(quán)，似吸取了經(jīng)驗(yàn)，在授權(quán)用語(yǔ)上比前者限制性強(qiáng)一些。但無(wú)論如何，經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)與其他的地方性法規(guī)相比，在權(quán)限上似乎不同。可見，即使是法規(guī)，也可能出現(xiàn)與法律的規(guī)定不一致的問(wèn)題；地方性法規(guī)也可能出現(xiàn)與行政法規(guī)的規(guī)定不一致的問(wèn)題；省會(huì)所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)，也可能出現(xiàn)與省級(jí)人大或其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的規(guī)定不一致的情形。如果出現(xiàn)了上述問(wèn)題，人民法院怎么辦?據(jù)筆者所知，與發(fā)現(xiàn)規(guī)章之間的沖突一樣，人民法院應(yīng)當(dāng)報(bào)送國(guó)務(wù)院作出解釋或裁決。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)作出解釋或裁決?如果國(guó)務(wù)院遲遲不作出解釋或裁決，人民法院對(duì)已中止的案件又應(yīng)當(dāng)如何?訴訟當(dāng)事人尤其是原告能拖得起嗎?就現(xiàn)實(shí)而言，各級(jí)人民法院行政審判庭的審判人員們已經(jīng)意識(shí)到，現(xiàn)在很多行政案件的爭(zhēng)議不在于事實(shí)爭(zhēng)議，而在于規(guī)范性文件的爭(zhēng)議，實(shí)際上是文件——具體行政行為的依據(jù)在“打架”。也就是說(shuō)，規(guī)范性文件矛盾沖突的現(xiàn)象并非個(gè)別現(xiàn)象，如果將這些發(fā)生矛盾沖突的規(guī)范性文件全部送交國(guó)務(wù)院裁決或解釋，顯然不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，不利于當(dāng)事人，也不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的目的。要徹底解決這一問(wèn)題，最重要的在于理順關(guān)系，即基于人民法院是法律適用最終機(jī)關(guān)的這一認(rèn)識(shí)上，賦予人民法院行政訴訟法律適用最終決定權(quán)。

二、困境解決之前提——抽象行政行為

是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍？這個(gè)問(wèn)題是解決我國(guó)行政訴訟法律適用困境的前提，同時(shí)又與人民法院受理案件的范圍有關(guān)。因?yàn)檠F(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于法律適用的規(guī)定，人們推出對(duì)規(guī)章“間接審查”的說(shuō)法。一旦人民法院可以審查抽象行政行為了，法律適用的問(wèn)題似乎就變成審查抽象行政行為的一個(gè)附帶問(wèn)題了，是審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題了。所以，我們必須首先議論這一問(wèn)題。學(xué)者中贊成人民法院今后可以審查抽象行政行為的似乎是多數(shù)。但筆者認(rèn)為，設(shè)計(jì)一個(gè)制度不僅僅要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，或從一種理想的狀態(tài)出發(fā)進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)理性地從我們已有的法律制度出發(fā)，看看我們對(duì)現(xiàn)有制度動(dòng)手進(jìn)行改造時(shí)，可以有多大的余地和范圍。因?yàn)橐胺ㄖ巍?，我們就不可以隨意拋棄現(xiàn)行法律制度，如果現(xiàn)行法律制度需要更改，我們亦須謹(jǐn)慎小心地弄清究竟什么需要變動(dòng)，什么不需要變動(dòng)，如果是大面積的變動(dòng)，有沒(méi)有可能性一攬子作出這種變動(dòng)。

所謂抽象行政行為按照行政訴訟法及最高人民法院的司法解釋，其形式應(yīng)當(dāng)包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件。其他行政規(guī)范性文件又可以分為兩類：一類是有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件；一類是沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他行政規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）。前者指國(guó)務(wù)院、部門規(guī)章和地方規(guī)章制定主體在行政法規(guī)、規(guī)章以外頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件；后者是所有沒(méi)有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件。

其中行政法規(guī)，按照《憲法》以及《立法法》的規(guī)定，可以通過(guò)四個(gè)最高級(jí)別的國(guó)家機(jī)構(gòu)和各省級(jí)人大常委會(huì)提出審查要求，其他組織、個(gè)人則可以提出審查建議的方式，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲或違法審查；規(guī)章，按照國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，可以就其是否合法向國(guó)務(wù)院法制辦要求審查，如果是較大市政府的規(guī)章，還可以向省、自治區(qū)人民政府法制辦要求審查。上述兩種審查都是可以脫離開具體案件的審查，也就是說(shuō)，不要求該行政法規(guī)或規(guī)章與要求審查的人有具體利害關(guān)系。對(duì)其他行政規(guī)范性文件，按照《規(guī)章制定程序條例》第36條：依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府制定、具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行的規(guī)定，無(wú)規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的紅頭文件亦可以按照上述申請(qǐng)審查的程序要求國(guó)務(wù)院法制辦或者省政府法制辦進(jìn)行審查。但是，這一規(guī)定未涉及有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范文件的監(jiān)督審查。筆者以為，若規(guī)章都可以要求國(guó)務(wù)院法制辦或者省級(jí)政府法制辦審查，規(guī)章制定主體制定的其他規(guī)范文件為何不能審查？機(jī)械理解將導(dǎo)致制度上的失衡。

從《法規(guī)、規(guī)章備案條例》的規(guī)定看，紅頭文件的監(jiān)督審查的“硬件“裝置其實(shí)已經(jīng)“安裝”了：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為國(guó)務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見，按照規(guī)定程序處理（第9條）。所以，行政系統(tǒng)內(nèi)的除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和其他規(guī)范文件以外，所有規(guī)范文件都已經(jīng)有了一條統(tǒng)一可供利用的監(jiān)督審查途徑。其實(shí)不止于此，這方面可資利用的制度資源目前還有《行政復(fù)議法》的規(guī)定。《行政復(fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查的同時(shí)，可以一并申請(qǐng)審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件；在申請(qǐng)人沒(méi)有申請(qǐng)一并審查或不可能要求一并審查的情形下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)作為具體行政行為的根據(jù)的規(guī)范性文件可以主動(dòng)審查或送交有權(quán)機(jī)關(guān)審查?？梢?，一并要求復(fù)議審查的是規(guī)章以下的規(guī)范文件，而復(fù)議機(jī)關(guān)的主動(dòng)審查則超出了這一“級(jí)別“限制，可能會(huì)涉及規(guī)章甚至國(guó)務(wù)院規(guī)范文件乃至行政法規(guī)的合法性審查。當(dāng)然這一規(guī)定所設(shè)計(jì)的制度是與具體行政行為相互關(guān)聯(lián)的，也就是說(shuō)不可以單獨(dú)就該規(guī)范性文件是否合法要求審查，而是要求與復(fù)議的個(gè)案直接相關(guān)，或者說(shuō)是具體個(gè)案的依據(jù)才可能進(jìn)入審查視野。這與上述按照立法法90條的模式所設(shè)計(jì)的審查制度不同。綜上所述，對(duì)抽象行政行為，應(yīng)該說(shuō)并不缺乏審查的途徑，而且其中不乏只針對(duì)抽象行政行為要求審查的途徑。當(dāng)然，這種體制的缺陷也是明顯的，就是不集中、不統(tǒng)一。不同途徑的、分散的審查，不便于老百姓了解把握乃至利用。但是，筆者認(rèn)為只此缺陷還不足以否定體制。因?yàn)槿绻姘凑沼械膶W(xué)者所設(shè)計(jì)的那樣，改為法院審查抽象行政行為，有以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，這樣的審查是否脫離個(gè)案？第二，是否仍然按照現(xiàn)行的基層法院作為一審法院的級(jí)別管轄進(jìn)行這種審查？如果由高級(jí)別法院管轄，那么與具體行政行為審查的級(jí)別管轄如何協(xié)調(diào)？第三，不同法院能否保證對(duì)同一行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件的一致判決？第四，也是最重要的一點(diǎn)，憲法上找不到法院審查行政機(jī)關(guān)具有普遍約束力的規(guī)范文件的規(guī)定，而要這樣做，首先就需要修憲。而修憲是要將非?？隙ā⒊墒斓臇|西寫進(jìn)去，筆者個(gè)人認(rèn)為由法院做這件事，至少目前看來(lái)不能非常肯定，時(shí)機(jī)也不是非常成熟。因此，筆者不贊成這次修改行政訴訟法就將抽象行政行為納入法院的司法審查范圍。

三、困境解決路徑——擴(kuò)展間接審查的范圍，明確其程序和時(shí)限

（一）擴(kuò)展間接審查的范圍

1.刪去“依據(jù)”與“參照”的規(guī)定由于《立法法》專章規(guī)定了法律適用的規(guī)則，將過(guò)去一些公認(rèn)的法的實(shí)施，理性適用規(guī)則變成實(shí)定法規(guī)則；而且第87條、88條進(jìn)一步明確了審查、撤銷違法的規(guī)范文件的途徑。這些規(guī)定表明，適法者負(fù)有間接審查的義務(wù)?？梢姟耙罁?jù)”和“參照”的區(qū)別只具有相對(duì)意義。修改行政訴訟法時(shí)，可以刪去二十多年前這種有意的區(qū)分規(guī)定。因?yàn)閷?shí)際上，按照我們對(duì)現(xiàn)行制度的梳理，人民法院對(duì)于“依據(jù)”或“參照”的法文件，都循著這樣的思路，即法院可以直接決定與上位法相違背的法文件不予適用，而如果是法文件相互沖突，則法院不能自己決定適用哪一個(gè)，而要轉(zhuǎn)送有權(quán)解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋明確該當(dāng)適用哪個(gè)法文件后，法院才可以適用該法文件。

2.間接審查的自我約束及意義由于法院對(duì)規(guī)章的審查是一種附帶的審查，是對(duì)個(gè)案中出現(xiàn)的法文件的審查，因而在審查之后不宜在判決中直接表明該規(guī)章是否合法，而以適用不適用來(lái)表明法院審查完后的態(tài)度。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這種間接審查的權(quán)限還不是對(duì)抽象行政行為合法性的審查，人民法院只不過(guò)在法律適用問(wèn)題上有最終決定權(quán)，人民法院在行使這一權(quán)力時(shí)并不宣告不適用某某法規(guī)或者某某規(guī)章的原因，只是在判決中宣布適用了什么法規(guī)或規(guī)章；如果人民法院在判決中要指明行政機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)有錯(cuò)誤，也只是指明應(yīng)當(dāng)適用哪一法規(guī)或規(guī)章，而不應(yīng)當(dāng)適用行政機(jī)關(guān)適用的另一個(gè)法規(guī)或規(guī)章，至于違背上位法的法文件的概括效力，在判決中不必指明，也就是說(shuō)不能在判決中確認(rèn)某一法文件的規(guī)定無(wú)效。當(dāng)然，我國(guó)人民法院行使法律適用最終決定權(quán)的情形與美國(guó)最高法院在司法審查中，并不宣布撤銷或者廢止某一違憲的法規(guī)的情形十分相似。其實(shí)際意義在于：第一，人民法院不可以拒絕適用法律，只能拒絕適用法規(guī)規(guī)章；第二，實(shí)施主體不同，美國(guó)的違憲審查判決是分別由最高法院針對(duì)聯(lián)邦法律、州最高法院針對(duì)州法律作出的；第三，美國(guó)實(shí)行判例制度，最高法院拒絕適用某一法律法規(guī)的判例，表面上僅涉及本案，但由于下級(jí)法院要遵守該判例，因此被最高法院拒絕適用的法律自然亦將被下級(jí)法院拒絕適用。我國(guó)不實(shí)行判例制度，上級(jí)法院和本院的判決僅是有參考價(jià)值的判決，而不是必須遵守的判例。①

在具體作法上，可以設(shè)計(jì)為：人民法院在作出不適用某一法規(guī)或規(guī)章的判決時(shí)，同時(shí)將相關(guān)的司法建議書送交有關(guān)行政機(jī)關(guān)，如此，行政機(jī)關(guān)在一個(gè)或者數(shù)個(gè)案件后，必將修改、撤銷或以新法規(guī)規(guī)章替代。之所以我們肯定地預(yù)見行政機(jī)關(guān)必然會(huì)修改被人民法院拒絕適用的法規(guī)規(guī)章，原因也在于法院握有對(duì)法規(guī)規(guī)章的適用權(quán)和最終解釋權(quán)。這樣，已有的監(jiān)督機(jī)制就活了起來(lái)，并形成一種良性循環(huán)的態(tài)式，亦使人民法院審查具體行政行為的活動(dòng)不再有偏癱的感覺(jué)。

（二）間接審查的程序

人民法院在行政訴訟法律適用中因必須貫徹《立法法》的規(guī)定，在審案的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為的規(guī)范依據(jù)有違上位法甚至憲法規(guī)定的，就不可回避地必須按照立法法規(guī)定的途徑，將有疑問(wèn)的規(guī)范送交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或裁決，但是現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋并沒(méi)有規(guī)定人民法院將有疑問(wèn)的規(guī)范送交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的程序，這對(duì)于及時(shí)解決糾紛是非常不利的，因此在修改行政訴訟法時(shí)應(yīng)當(dāng)增設(shè)該程序規(guī)定。筆者建議基于效率的考慮，針對(duì)不同的有疑問(wèn)的規(guī)范設(shè)計(jì)不同的程序具體說(shuō)，人民法院在審理行政案件過(guò)程中應(yīng)按照筆者前邊所述的兩個(gè)基本思路處理。

第一，與上位法相沖突的，人民法院可以直接適用上位法，但是有三個(gè)例外：（1）如果認(rèn)為法律、行政法規(guī)、自治條例、單行條例違背憲法的，法院應(yīng)將其逐級(jí)呈送最高人民法院，由最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出書面審查要求，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查作出結(jié)論；（2）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由最高人民法院送交全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決；（3）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由最高人民法院送交國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，則提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

第二，同位階的法位階相沖突的，人民法院送交有權(quán)機(jī)關(guān)解釋后適用，如同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，人民法院直接送交制定機(jī)關(guān)裁決；再如，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由最高人民法院送交國(guó)務(wù)院裁決?？赡艹霈F(xiàn)省級(jí)政府規(guī)章與處于同一省份的較大市的地方性法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，立法法對(duì)此沒(méi)有具體規(guī)定如何處理的，應(yīng)送交國(guó)務(wù)院按照上述途徑解決法律適用問(wèn)題。

（三）間接審查的時(shí)限

行政訴訟法修改，不僅要將立法法的規(guī)定予以落實(shí)，而且應(yīng)當(dāng)具體化，使法院、法官知道遇到不同情況時(shí)應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)作，更重要的是為了不影響訴訟效率，對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的審查都應(yīng)當(dāng)有“時(shí)限”的規(guī)定，不能因?yàn)榈却@些規(guī)范文件的審查而遲遲不能判決?！斑t來(lái)的公正”不公正，為提高行政訴訟的效率，應(yīng)注重制度的“細(xì)節(jié)”設(shè)計(jì)。關(guān)于時(shí)限，由于審查考慮行政訴訟的效率，不宜規(guī)定過(guò)長(zhǎng)。同時(shí)由于很多情況下對(duì)于有疑問(wèn)的規(guī)范需要先在法院內(nèi)部逐級(jí)呈送至高級(jí)人民法院或最高人民法院，對(duì)于法院內(nèi)部的呈送亦應(yīng)當(dāng)規(guī)定時(shí)限，建議最長(zhǎng)時(shí)限以1個(gè)月為宜。期滿，就應(yīng)當(dāng)送交有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，審查期限建議2個(gè)月為宜。

四、結(jié)語(yǔ)

自《行政訴訟法》頒布實(shí)施至今，隨著社會(huì)的發(fā)展，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政訴訟制度的認(rèn)識(shí)也不斷深入，并應(yīng)當(dāng)藉修改《行政訴訟法》之契機(jī)將這些認(rèn)識(shí)成果體現(xiàn)其中。在目前我國(guó)之憲政體制下，關(guān)于行政訴訟法律適用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，在總結(jié)行政審判實(shí)踐的基礎(chǔ)上，尋找適合我國(guó)的行政訴訟法律適用制度，這樣才能促進(jìn)我國(guó)行政訴訟制度的良性發(fā)展。