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目前，行政立法呈日趨濫觴之勢(shì)，亦常被指責(zé)“閉門立法”缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，行政機(jī)關(guān)利用立法將部門利益法制化，嚴(yán)重的損害了法制的統(tǒng)一與相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，行政執(zhí)法長(zhǎng)期受管制國(guó)家觀念的影響，缺乏與當(dāng)事人充分的交流、溝通與協(xié)商，越來(lái)越多的“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”見(jiàn)諸于報(bào)端，成為法治社會(huì)不能承受之痛。另外，傳統(tǒng)的行政審判只從形式上審查被訴行政行為的合法性，簡(jiǎn)單類型化的判決并不能實(shí)質(zhì)性的化解行政糾紛，日趨上漲的上訪、申訴難題不得不讓我們思考行政審判是否出了問(wèn)題？透過(guò)立法、執(zhí)法與司法所面臨困境的表象之后，我們發(fā)現(xiàn)行政立法、行政執(zhí)法均面臨價(jià)值缺失的現(xiàn)實(shí)困境———缺乏交往正義①，建構(gòu)交往正義平臺(tái)的任務(wù)直接被強(qiáng)加給了人民法院。但現(xiàn)行行政審判只對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查并作類型化判決的運(yùn)行模式并未給當(dāng)事人之間提供充分交流、協(xié)商與溝通的平臺(tái)。為此在行政糾紛化解領(lǐng)域建構(gòu)一個(gè)能夠讓當(dāng)事人在平等的基礎(chǔ)上，基于自愿的原則，進(jìn)行充分交流、協(xié)商與溝通的平臺(tái)，成為新時(shí)期實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛的必要之舉。為此筆者亦嘗試用一種嶄新的正義視角———交往正義———探析交往正義在行政立法中的缺位、行政執(zhí)法中不足以及行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制不得不承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)交往正義價(jià)值重?fù)?dān)的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、行政立法缺乏交往正義———公眾參與不足

基于社會(huì)契約理念以及監(jiān)督行政權(quán)力保障公民權(quán)利的需要，傳統(tǒng)的法律理念認(rèn)為未經(jīng)公民同意行政權(quán)力不得做出影響公民權(quán)益的行為，亦有法諺“私權(quán)利未經(jīng)禁止即許可，公權(quán)力未經(jīng)許可即禁止”一說(shuō)。但自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，隨著福利國(guó)家的興起，要求政府更加深入而廣泛的干涉社會(huì)生活。早期的行政法模式遭受到這樣的批評(píng)：“第一，在私人福利方面，政府權(quán)力的擴(kuò)張看起來(lái)勢(shì)不可擋，由此角度觀之，傳統(tǒng)模式將其保障的范圍局限于以往所公認(rèn)的自由和財(cái)產(chǎn)利益就不再適當(dāng)；第二，在某些特定的行政領(lǐng)域，許多行政機(jī)關(guān)失于履行各自的維護(hù)公共利益之職責(zé)，而傳統(tǒng)模式無(wú)法矯正行政機(jī)關(guān)的這些失敗”。［1］面臨現(xiàn)代社會(huì)的多元性與復(fù)雜性，單由人民選出來(lái)的代表所組成的立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)規(guī)則進(jìn)行廣泛而有效的立法顯得力不從心。而行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)所具有的專有特長(zhǎng)以及經(jīng)驗(yàn)型總結(jié)，無(wú)疑對(duì)立法起到很大的補(bǔ)充和幫助作用，甚至有時(shí)候立法機(jī)關(guān)不得不及時(shí)的修改法律來(lái)承認(rèn)行政立法的合法性。②關(guān)于授權(quán)立法的必要性，當(dāng)前已經(jīng)達(dá)成普遍的共識(shí)；真正的問(wèn)題在于如何使此種立法與民主協(xié)商過(guò)程、嚴(yán)格審查過(guò)程和控制過(guò)程相協(xié)調(diào)一致。例如新近發(fā)生的鐵道部修訂《鐵道部旅客運(yùn)輸規(guī)程》時(shí)最初規(guī)定普通車票遲到作廢不辦理改簽手續(xù)，其立法的合法性以及合理性引起各界的廣泛批評(píng)，被指關(guān)門立法，缺少公眾參與。③亞里士多德曾經(jīng)對(duì)于法治有其經(jīng)典的定義：“已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，［2］后世學(xué)者對(duì)法治的定義頗多，但法治的大至涵義如此：良法受到普遍的遵守。那么，前例當(dāng)中鐵道部所立法《鐵道部旅客運(yùn)輸規(guī)程》遭受如此多的非議，恐怕其與“良法”的距離還有一箭之地。④我國(guó)是通過(guò)人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的政體，是一種間接民主的代議制政體。代議制的形式控制社會(huì)，在哈貝馬斯看來(lái)是一切政治權(quán)力都來(lái)自于公民的交往權(quán)力所產(chǎn)生的，交往權(quán)力是一切政治權(quán)力的基礎(chǔ)。哈貝馬斯從主體間交互性出發(fā)，認(rèn)為沒(méi)有人能真正占有他人這種交往權(quán)力。⑤法律自身便從交往權(quán)力中獲得合法性基礎(chǔ)，政府的行政權(quán)力也必須建立在這種具有立法作用的交往權(quán)力基礎(chǔ)之上。由此交往權(quán)力需對(duì)行政權(quán)力特別是行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的控制，以避免前例當(dāng)中所涉及的“閉門立法”情況。行政立法在現(xiàn)代法治國(guó)家是一柄雙刃劍，缺乏溝通、協(xié)商等讓公眾參與到行政立法過(guò)程當(dāng)中的立法不足以證成其存在的合法性與正當(dāng)性，其將權(quán)力來(lái)源于更高權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）的授權(quán)并不足以讓公眾信服并遵守。行政立法缺乏溝通、協(xié)商只是形式上的表現(xiàn)，其深層次的是行政立法未將交往權(quán)力通過(guò)民主的立法程序轉(zhuǎn)換為行政權(quán)力，行政立法從價(jià)值層面上來(lái)說(shuō)即缺乏平等、自由等正義所蘊(yùn)含的價(jià)值。由于人毫無(wú)例外地具有利己傾向或秉性，因此任何人即便具有正義的愿望，希望遵守正義的規(guī)則，并且也想要在實(shí)際中為正義的行為，但是他的行為必須有一個(gè)前提，即社會(huì)中其他人也必須要遵守正義規(guī)則，這種前提就是所謂的正義的條件或是相互性。［3］這種有條件的自愿反映了正義的一個(gè)主要目標(biāo)，即以等利害交換的方式滿足人們的自我利益。對(duì)此，威廉?葛德文在其《政治正義論》中明確的指出：“正義是有來(lái)有往的”。［4］由此筆者認(rèn)為現(xiàn)目前行政立法在價(jià)值層面缺乏這種“有來(lái)有往的”正義———交往正義。行政立法缺乏交往正義，其行政立法往往具有合法律性而不具有合法性，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政立法的過(guò)程中常常會(huì)因?yàn)樾姓鄬?duì)人對(duì)行政立法合法性的不認(rèn)同而產(chǎn)生行政糾紛，加之行政機(jī)關(guān)歷來(lái)的管制理念、家長(zhǎng)傳統(tǒng)以及行政行為一經(jīng)做出便具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政相對(duì)人要救濟(jì)自身合法權(quán)益就只能通過(guò)行政復(fù)議或是行政訴訟等方式，在行政復(fù)議流于形式的情況下就加劇了行政訴訟解決糾紛的任務(wù)。

二、行政執(zhí)法缺乏交往正義———行政執(zhí)法中

與當(dāng)事人之間的協(xié)商不足基于維護(hù)公共利益和行政法律秩序的需要，傳統(tǒng)的行政法觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)一旦做出具體行政行為，除非具體行政行為明顯違法或是事實(shí)上及法律上的不可能，即認(rèn)為具體行政行為生效，其一旦生效便具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力。行政相對(duì)人一般不享有對(duì)具體行政行為合法與否的審查權(quán)與抵抗權(quán)，其只能通過(guò)行政復(fù)議或是行政訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。雖我國(guó)《行政處罰法》第六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。其中公民、法人或其他組織享有陳述權(quán)和申辯權(quán)，但并未涉及到其陳述權(quán)以及申辯權(quán)會(huì)對(duì)具體行政行為的效力產(chǎn)生影響，相對(duì)人陳述權(quán)和申辯權(quán)實(shí)際上的作用有限。例如，《行政處罰法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，但其處罰決定并不以聽(tīng)證內(nèi)容為依據(jù)，而仍然以《行政處罰法》第三十八條規(guī)定作出決定，聽(tīng)證的作用相當(dāng)有限。

聽(tīng)證制度追求的目標(biāo)之一就是要建構(gòu)一個(gè)政府與社會(huì)公眾理性交往的平臺(tái)，促進(jìn)政府決策及行政行為的科學(xué)性、合理性，以減少社會(huì)矛盾糾紛。然而經(jīng)過(guò)多年的實(shí)際運(yùn)行，聽(tīng)證制度并未起到制度建構(gòu)之初的目的。近年來(lái)人們對(duì)聽(tīng)證的作用越發(fā)持懷疑態(tài)度，比如價(jià)格聽(tīng)證，往往是“逢聽(tīng)必漲”，制度設(shè)計(jì)的粗糙沒(méi)有建構(gòu)起一個(gè)公平、暢通的交往平臺(tái)。例如，2008年10月10日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)廢止了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》，并出臺(tái)了《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》，以求進(jìn)一步完善聽(tīng)證制度，但在實(shí)踐操作中，仍難以滿足公眾參與的要求，有限的信息、意見(jiàn)交流難以影響行政決策及政府行為的最終結(jié)果。

根據(jù)《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第十條規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)參加人由下列方式產(chǎn)生：（一）消費(fèi)者采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦；（二）經(jīng)營(yíng)者、與定價(jià)聽(tīng)證項(xiàng)目有關(guān)的其他利益相關(guān)方采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托行業(yè)組織、政府主管部門推薦；（三）專家、學(xué)者、政府部門、社會(huì)組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)。政府價(jià)格主管部門可以根據(jù)聽(tīng)證項(xiàng)目的實(shí)際情況規(guī)定聽(tīng)證會(huì)參加人條件?！薄暗珡?009年12月哈爾濱水價(jià)聽(tīng)證的實(shí)踐來(lái)看，由于聽(tīng)證辦法對(duì)聽(tīng)證代表的產(chǎn)生方式規(guī)定得模糊，導(dǎo)致了聽(tīng)證代表自愿報(bào)名，隨機(jī)抽選的主導(dǎo)模式演變成了聽(tīng)證代表的產(chǎn)生政府主導(dǎo)模式，反映出我國(guó)現(xiàn)行聽(tīng)證辦法對(duì)于聽(tīng)證代表的產(chǎn)生方式過(guò)于籠統(tǒng)，給政府暗箱操作提供了空間”。⑥在政府主導(dǎo)選擇聽(tīng)證代表的模式下，聽(tīng)證代表的“代表性”、“專業(yè)性”都值得懷疑，難以有效達(dá)成信息交往促進(jìn)社會(huì)公平的作用。例如，最近曝光的成都“專業(yè)聽(tīng)證戶”7年共計(jì)參加19次聽(tīng)證會(huì)，而社會(huì)公眾則大呼“被代表”。⑥另，《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第二十六條規(guī)定：“定價(jià)機(jī)關(guān)作出決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)?！甭?tīng)證會(huì)的意見(jiàn)如果不成為行政機(jī)關(guān)作出決定的主導(dǎo)性參考因素，仍難以避免聽(tīng)證最終流于形式。聽(tīng)證并不能起到有效信息交流溝通的作用，或者是聽(tīng)證有信息交往，但并未涉及決定內(nèi)容也就無(wú)所謂的正義可言了。既然聽(tīng)證都起不到如此作用，相對(duì)人的陳述與申辯則更難以有效形成交往正義了。加之行政復(fù)議在我國(guó)流于形式的情況下，行政領(lǐng)域的行政主體與行政相對(duì)人的有效交往既不能在具體行政行為的過(guò)程中形成也不能在行政復(fù)議的過(guò)程中形成，行政主體與行政相對(duì)人的有效交往直接被傳送至訴訟階段，形成行政訴訟階段被告與原告的交往，導(dǎo)致行政糾紛的暴增。

具體行政行為具有公定力、確定力、約束力就會(huì)要求有履行具體行政行為義務(wù)的公民、法人或組織履行義務(wù)。執(zhí)行力指已經(jīng)生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。一般執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)的方式有自動(dòng)履行和強(qiáng)制履行，且行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服提起行政訴訟或是行政復(fù)議原則上不停止具體行政行為的執(zhí)行。基于公共利益的需要和維持行政法律秩序的需要，賦予行政行為執(zhí)行力顯得很有必要，但在行政行為本身具有很大強(qiáng)制性的情況下，湮沒(méi)了行政相對(duì)人在行政行為過(guò)程當(dāng)中對(duì)自身權(quán)益的有效表達(dá)。對(duì)具體行政行為不服，在行政行為形成的過(guò)程當(dāng)中并沒(méi)有提供一個(gè)有效的平臺(tái)給行政相對(duì)人表達(dá)自身權(quán)益的機(jī)會(huì)，沒(méi)有在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中形成行政主體與行政相對(duì)人的有效交往。而直接把這個(gè)交往的過(guò)程推向了行政復(fù)議或是行政訴訟。在行政復(fù)議在公眾心中沒(méi)有樹(shù)立公平、正義的形象的情況下，交往的過(guò)程就直接的指向了法院。行政訴訟就被迫的承擔(dān)起了建構(gòu)讓行政主體（被告）與行政相對(duì)人（原告）交往的平臺(tái)。傳統(tǒng)的行政法強(qiáng)調(diào)權(quán)力理念，他意味著不平等性、單方命令性、強(qiáng)制服從性、主體雙方不對(duì)等性以及權(quán)利義務(wù)的“法定性”和不對(duì)等性，通過(guò)具體行政行為的“四力”可見(jiàn)一斑。［5］在如此行政法理念下，缺乏行政主體與行政相對(duì)人之間的平等，亦缺乏行政主體與行政相對(duì)人之間的意思交流，缺乏意識(shí)達(dá)至一致的合意過(guò)程。⑧傳統(tǒng)的行政法學(xué)基礎(chǔ)理論亦將行政法學(xué)的理論建構(gòu)在“公權(quán)力”與“公民權(quán)”對(duì)立的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)“控權(quán)”或是“平衡”，未有真正形成讓行政主體與行政相對(duì)人平等的基礎(chǔ)上，進(jìn)行交流、協(xié)作、溝通進(jìn)而達(dá)成合意的局面。［6］在行政的過(guò)程當(dāng)中，未有形成讓行政相對(duì)人表達(dá)自身權(quán)益機(jī)會(huì)的平臺(tái)，而將這個(gè)平臺(tái)推至法院，通過(guò)訴訟的方式來(lái)審查具體行政行為的合法性。由此行政訴訟就被迫承擔(dān)起了建構(gòu)交往平臺(tái)實(shí)現(xiàn)交往正義的責(zé)任與使命。

三、行政訴訟不得不承擔(dān)起建構(gòu)實(shí)現(xiàn)交往正義的平臺(tái)———行政訴訟

協(xié)調(diào)和解機(jī)制“正義是制度建構(gòu)的首要價(jià)值”，［7］當(dāng)行政立法以及行政執(zhí)法均不能滿足公眾對(duì)交往正義價(jià)值的基本需求時(shí)，行政訴訟便被迫的成為實(shí)現(xiàn)交往正義的最后一道屏障。似乎也吻合了法諺：“司法是社會(huì)正義的最后一道防線”的含義，但在行政糾紛領(lǐng)域，行政訴訟卻承受了太多不能承受之重。以重慶市2009年審理的行政案件為例，2009年全重慶市法院受理行政訴訟案件5263件，受案數(shù)上升，同比增長(zhǎng)29.5%，審結(jié)4844件，結(jié)案率達(dá)到84.21%，較以往年份有大幅提升。一審萬(wàn)人口受案數(shù)大幅上升，由2008年的1.007上升到2009年的1.3。其中渝中、渝北、北碚、九龍坡、巴南、榮昌、南岸、沙坪壩、江北、彭水十個(gè)法院一審受案數(shù)超過(guò)100件；榮昌、酉陽(yáng)、渝北、大渡口、巴南、北碚、銅梁、璧山、渝中區(qū)九個(gè)法院較于2008年一審案件受案數(shù)翻番?！叭?009年，重慶市第一中級(jí)人民法院僅受理以大足縣人民政府為被告的土地征收案件共40件，案件均不同程度的涉及到程序與實(shí)體問(wèn)題。目前，因土地征收、城市房屋拆遷、舊城改造、規(guī)劃許可等引發(fā)的群體性訴訟持續(xù)增加。究其原因，除個(gè)別由原告無(wú)理取鬧、漫天要價(jià)造成，更多是由適用補(bǔ)償、安置政策不公平、標(biāo)準(zhǔn)混亂，行政機(jī)關(guān)程序違法、安置房屋工程質(zhì)量低劣等情況而引發(fā)，局面錯(cuò)綜復(fù)雜。如何妥善處理此類案件，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和全市和諧發(fā)展的大局，應(yīng)予高度重視。⑨”案件數(shù)量的增長(zhǎng)除近年來(lái)社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)，行政審判大的環(huán)境逐步改善以外，另外一個(gè)重要的原因即是在社會(huì)轉(zhuǎn)型利益格局重整的格局之下，行政機(jī)關(guān)制定的部分抽象行政行為不合理（例如上文提到的適用補(bǔ)償、安置政策不公平、標(biāo)準(zhǔn)混亂等等問(wèn)題），行政機(jī)關(guān)執(zhí)法在程序、事實(shí)認(rèn)定及法律、法規(guī)適用方面均存在諸多違法或者不合理情況，進(jìn)而增加了行政糾紛，引發(fā)了大量的行政訴訟，概言之，便是行政立法（包括制定部分規(guī)章及大量的規(guī)范性文件）缺乏社會(huì)公眾的民主參與和行政執(zhí)法缺乏與當(dāng)事人的陳述與申辯或當(dāng)事人的陳述與申辯并不能有效阻止違法行政行為，即缺乏交往正義。

前文已經(jīng)論述過(guò)，完全由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)規(guī)則的創(chuàng)制，其不可能勝任如此浩大的工作量，授權(quán)立法在現(xiàn)代社會(huì)便成為常態(tài)。一個(gè)不可爭(zhēng)議的事實(shí)是，現(xiàn)目前指引行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的規(guī)范不再是由民意機(jī)關(guān)（議會(huì)或是人民代表大會(huì)）制定的法律，而是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中浩如煙海的行政法規(guī)、政府規(guī)章以及各級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。由此產(chǎn)生一系列問(wèn)題：一是行政機(jī)關(guān)的立法經(jīng)常沖突，一句形象的比喻是“行政法規(guī)打小架，政府規(guī)章打群架”，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員對(duì)行政立法的指引不明確，理解亦容易發(fā)生偏差，同案的不同處理情況常見(jiàn)；二是行政相對(duì)人對(duì)行政立法內(nèi)容的不知曉以及知曉情況下的理解偏差，目前很多由民意機(jī)關(guān)制定的法律諸如刑法、婚姻法在公眾當(dāng)中的知曉情況和理解情況都不高的情況下，公眾面對(duì)浩如煙海的行政立法，在行政機(jī)關(guān)及其公職人員都無(wú)法全面細(xì)致的做出正確判斷的前提下，他們自身的知曉與理解更是力不從心，也間接導(dǎo)致了行政違法以及行政糾紛的產(chǎn)生；三是我國(guó)現(xiàn)目前的司法機(jī)關(guān)還不能對(duì)行政立法進(jìn)行審查，根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條、五十三條的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)行政訴訟將行政法規(guī)、地方性法規(guī)作為審理行政案件的依據(jù)，對(duì)規(guī)章亦是參照性的適用，不能有效的對(duì)廣泛影響公民權(quán)益的行政立法進(jìn)行審查。我國(guó)沒(méi)有建構(gòu)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)立法進(jìn)行司法審查的制度運(yùn)行模式，與傳統(tǒng)的立法———行政———司法“傳送帶”模式亦有不符合之處。傳統(tǒng)的“傳送帶”模式即要求司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行審查，以控制行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)和行政過(guò)程當(dāng)中的自由裁量權(quán)。哈貝馬斯認(rèn)為要控制行政權(quán)力，在行政立法領(lǐng)域需要通過(guò)民主的立法程序?qū)⒔煌鶛?quán)力轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力必須遵循幾大原則，其中有對(duì)個(gè)人權(quán)利的全面保護(hù)原則。哈貝馬斯對(duì)個(gè)人權(quán)利的全面保護(hù)所采取的思路是：從公民角度看，公民的權(quán)力只有通過(guò)法律才能得以詮釋和展開(kāi)；從行政權(quán)的角度看，行政權(quán)力只有通過(guò)法律才能得以控制。要控制行政權(quán)必須通過(guò)法律才能達(dá)至目標(biāo)，而行政權(quán)必須遵循法律授權(quán)的權(quán)限和程序是控制行政權(quán)的一個(gè)方面；對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行（包括行政立法和行政執(zhí)法）進(jìn)行司法機(jī)關(guān)的司法審查又是一個(gè)方面。［8］

由此在哈貝馬斯看來(lái)對(duì)個(gè)人權(quán)利的全面保護(hù)在司法領(lǐng)域的要求是，獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)在一定的任務(wù)規(guī)定、工作方式、地位保障下，采取運(yùn)用性商談和論證性商談的方式，依據(jù)適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范對(duì)特定的案件進(jìn)行審理。其中運(yùn)用性商談指法官在查清事實(shí)并依據(jù)一定的法律規(guī)范下，對(duì)雙方所爭(zhēng)議的糾紛進(jìn)行裁判，還要求法官對(duì)自身的判決提供足夠的理由，其類似于正式的行政審判。而論證性商談則是強(qiáng)調(diào)各種訴訟參與人之間在平等、自愿的基礎(chǔ)之上相互配合、協(xié)商、交流、溝通，法官在此過(guò)程中則居于不偏不倚的中間立場(chǎng)，其他訴訟的參與人在中立法官的主持之下展開(kāi)商談針對(duì)案件糾紛發(fā)表觀點(diǎn)，進(jìn)行交流、溝通、協(xié)商，進(jìn)而達(dá)至糾紛的解決目的。論證性商談在行政訴訟領(lǐng)域類似于除正式行政審判以外的非正式的糾紛解決方式，而在我國(guó)則對(duì)應(yīng)筆者文章所要重點(diǎn)闡述的———行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制。在我國(guó)目前行政立法以及行政執(zhí)法均缺乏有效的交往，難以達(dá)至制度建構(gòu)所追求的交往正義時(shí)，行政訴訟則成為實(shí)現(xiàn)交往正義最后一道屏障。在我國(guó)現(xiàn)目前的行政訴訟領(lǐng)域?qū)嶋H上運(yùn)行著兩套不同的糾紛解決模式：一是正式的行政審判制度，其強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，對(duì)其作出類型化的判決；二是非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制，其強(qiáng)調(diào)的是法官居于中間立場(chǎng)在查清事實(shí)的情況下，讓行政訴訟參與人在平等、自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行交流、溝通、協(xié)調(diào)進(jìn)而達(dá)至合意，最后終結(jié)行政案件。在正式行政審判制度只對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查（部分審理合理性）的情況下，很難實(shí)質(zhì)性的化解行政糾紛，非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制起到越來(lái)越大的作用，亦越來(lái)越迫切的需要制度予以規(guī)范。非正式的行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制在目前我國(guó)處于法治初期階段以及時(shí)空壓縮的特殊環(huán)境下有其特有的優(yōu)點(diǎn)。

1.提供了一個(gè)平等交流的平臺(tái)。在我國(guó)行政立法與行政執(zhí)法均缺乏行政主體與行政相對(duì)人交流平臺(tái)的情況下，行政訴訟則承擔(dān)起了建構(gòu)讓原告（行政相對(duì)人）與被告（行政主體）制度性交流平臺(tái)的任務(wù)，實(shí)際上行政訴訟也承擔(dān)起了這樣的制度性平臺(tái)作用，如行政相對(duì)人對(duì)行政行為不服一般都會(huì)提起行政訴訟，以維護(hù)自身合法權(quán)益。我國(guó)《行政訴訟法》第七條亦規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”，不管現(xiàn)實(shí)當(dāng)中當(dāng)事人實(shí)然地位怎樣，但行政訴訟制度建構(gòu)了一個(gè)當(dāng)事人地位應(yīng)然平等的規(guī)則，相較于在行政立法領(lǐng)域與行政執(zhí)法領(lǐng)域處于被動(dòng)地位的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，這已經(jīng)是一個(gè)很好的保證。

2.保障了當(dāng)事人意見(jiàn)的充分表達(dá)。行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的優(yōu)點(diǎn)在于其不像正式行政審判那樣對(duì)程序性規(guī)定有很嚴(yán)格的要求，協(xié)調(diào)和解機(jī)制強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)旨在和解，在這個(gè)過(guò)程中給予了當(dāng)事人充分表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。對(duì)于行政行為針對(duì)的事實(shí)、所依據(jù)的法律、相關(guān)證據(jù)以及利益需求都應(yīng)當(dāng)有全面而細(xì)致的表達(dá)才會(huì)形成當(dāng)事人的和解。相較于類型化的裁判駁回原告訴訟請(qǐng)求、判決違法、判決撤銷等其更利于當(dāng)事人接受。

3.保障了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。單純的類型化判決往往只是形式上的化解了行政糾紛，但其更深層次的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并未涉及。而行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制能在當(dāng)事人平等的基礎(chǔ)上，交流、協(xié)商、合意，最終實(shí)質(zhì)性的化解行政爭(zhēng)議，其能彌補(bǔ)類型化判決不足以應(yīng)付現(xiàn)實(shí)生活中數(shù)以萬(wàn)計(jì)各樣的行政糾紛的缺點(diǎn)。

4.有行政審判作為最終的解決途徑。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制不是包治百病的靈丹妙藥，其在實(shí)踐操作過(guò)程當(dāng)中也需要遵循一定的原則、規(guī)則，且也應(yīng)當(dāng)防止久調(diào)不決，出現(xiàn)損害雙方當(dāng)事人權(quán)益的情況。行政審判則作為最終的解決途徑防止出現(xiàn)行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制損害當(dāng)事人權(quán)益的情況出現(xiàn)。行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制的建構(gòu)是為了彌補(bǔ)在行政立法和行政執(zhí)法當(dāng)中出現(xiàn)的交往不足情況，提供一個(gè)達(dá)至雙方當(dāng)事人最大的交流、協(xié)商、溝通的平臺(tái)，以在合意的情況下實(shí)質(zhì)性的化解行政爭(zhēng)議。其亦當(dāng)然的需要與行政審判制度相互銜接以維護(hù)裁判的權(quán)威和司法的權(quán)威。以重慶市2009年審結(jié)的行政案件為例，2009年重慶市行政訴訟案件以和解方式結(jié)案的有1929件，和解結(jié)案率為52.33%，較2008年上升了17個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)全部一審案件結(jié)案總數(shù)的50%。其中，各中院行政案件和解率平均達(dá)到25.11%，基層法院行政案件和解率平均達(dá)到56%。和解率超過(guò)50%的基層法院共19個(gè)：、北碚、雙橋、渝北、潼南、長(zhǎng)壽、萬(wàn)州、云陽(yáng)、奉節(jié)、巫山、城口、黔江、涪陵、渝中、南岸、九龍坡、巴南、大渡口、榮昌、江津。北碚、渝中、大渡口三個(gè)基層法院和解率超過(guò)70%。數(shù)據(jù)表明，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)化解和配合法院化解行政爭(zhēng)議的意識(shí)正逐步增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)化解行政爭(zhēng)議的行為有效促進(jìn)了案件的完善處理，社會(huì)效果良好，同時(shí)提高了行政效率與司法效率，節(jié)約了司法資源。其中榮昌縣人民法院行政審判工作以及與行政審判相銜接的社會(huì)矛盾綜合調(diào)處室⑩，近幾年在行政糾紛化解領(lǐng)域取得了很大的成績(jī)。在榮昌縣人民法院所秉承的“和諧司法”理念之下，其所創(chuàng)辦的“和諧司法論壇”廣受關(guān)注。因榮昌縣人民法院在糾紛實(shí)質(zhì)性化解方面所取得的巨大成績(jī)，其成為最高人民法院“優(yōu)化行政訴訟庭審改革”15個(gè)試點(diǎn)法院之一，也成為全國(guó)唯一一個(gè)縣級(jí)的試點(diǎn)法院。由此，我們選擇了重慶市榮昌縣人民法院以及榮昌縣社會(huì)矛盾綜合調(diào)處室作為我們調(diào)查分析的對(duì)象。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年，榮昌人民法院創(chuàng)新行政糾紛化解的體制機(jī)制模式，形成行政糾紛化解在體制上與社會(huì)矛盾綜合調(diào)處室的“對(duì)接模式”，在機(jī)制上的“對(duì)話模式”?！皟蓪?duì)”模式的實(shí)踐，妥善地化解了行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)了行政案件和解率高、上訴率低、申訴率低、糾紛實(shí)質(zhì)性化解的目標(biāo)。2007年到2009年，共收各類行政訴訟案件179件，結(jié)案179件，結(jié)案率達(dá)100%，上訴案件為26件，上訴率為14.5%，上訴案件經(jīng)二審法院審理全部維持，無(wú)一改判或發(fā)回重審。經(jīng)協(xié)調(diào)原告主動(dòng)撤訴99件，和解調(diào)撤率為55.3%。其中2009年因榮昌縣發(fā)展城市戰(zhàn)略，征地拆遷類行政案件巨增，2009年共受理征地類行政案件8件，城市房屋拆遷行政案件77件，榮昌縣人民法院積極協(xié)調(diào)和解，經(jīng)協(xié)調(diào)原告撤訴的有52件，和解率達(dá)61.17%。2010年上半年，共受理行政案件41件，結(jié)案27件，經(jīng)協(xié)調(diào)原告主動(dòng)撤訴的有17件，和解率達(dá)62.96%。雖《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但事實(shí)上各級(jí)法院在不同程度上均在探索適用協(xié)調(diào)和解方式化解行政糾紛，且部分法院甚至將協(xié)調(diào)和解率作為考核法官的重要依據(jù)。對(duì)于行政訴訟協(xié)調(diào)和解的偏好，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人均有不同的內(nèi)心想法，但不同的內(nèi)心想法又共同的促使著行政訴訟協(xié)調(diào)和解的實(shí)然生成及發(fā)展。

一是，法官偏好協(xié)調(diào)和解是基于法律及行政法規(guī)適用可能存在沖突和法官內(nèi)部考核機(jī)制的原因。當(dāng)下，法律、行政法規(guī)有諸多不完善之處，時(shí)常發(fā)生各樣的沖突，行政糾紛亦多是由理解適用法律、法規(guī)不一致而引起，簡(jiǎn)單作違法或合法的判決考驗(yàn)著法官的法律智慧，在面臨上一級(jí)法院改判的壓力之下，法官便更偏好于協(xié)調(diào)和解；另一方面不少法院將協(xié)調(diào)和解率作為法官考評(píng)依據(jù)也增加了法官促使協(xié)調(diào)和解的內(nèi)在動(dòng)力。

二是，行政機(jī)關(guān)偏好協(xié)調(diào)和解是基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制的原因。浩如煙海的行政法規(guī)、政府規(guī)章、政府規(guī)范性文件難以不讓行政機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生執(zhí)行上的誤解?？此坪戏ǖ男姓?zhí)法，實(shí)則違法并不鮮見(jiàn)。為促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核機(jī)制將行政案件的敗訴率作為追究行政執(zhí)法責(zé)任的啟動(dòng)要件。于此，行政機(jī)關(guān)及其工作人員偏好于協(xié)調(diào)和解也是人之常情。

三是，行政相對(duì)人偏好協(xié)調(diào)和解是基于實(shí)質(zhì)權(quán)益的維護(hù)或妥協(xié)?！缎姓V訟法》雖然規(guī)定行政訴訟雙方當(dāng)事人法律地位平等，但事實(shí)上行政機(jī)關(guān)擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗式的訴訟，往往難以取得的滿意的結(jié)果，甚至可能引起行政機(jī)關(guān)及其工作人員的厭惡與報(bào)復(fù)。由此，通過(guò)行政機(jī)關(guān)改變具體行政行為，相對(duì)人撤訴的方式達(dá)成協(xié)調(diào)和解的方式便成行政相對(duì)人相對(duì)滿意的權(quán)宜選擇。［9］

固然法院內(nèi)部對(duì)協(xié)調(diào)和解率的強(qiáng)調(diào)及行政機(jī)關(guān)對(duì)敗訴率的考評(píng)因素可能會(huì)影響協(xié)調(diào)和解的合法性與合理性，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的合意也可能會(huì)損害第三人合法權(quán)益，但現(xiàn)階段其事實(shí)上又發(fā)揮著巨大的作用，與其對(duì)其保持一種不可置否不屑一顧的態(tài)度，不如盡量對(duì)其予以嚴(yán)格的規(guī)范調(diào)整，使之最大限度的“接近正義”。

在實(shí)踐探索已經(jīng)有較好的規(guī)范性細(xì)則時(shí)，筆者試圖探析行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制制度化、規(guī)范化應(yīng)當(dāng)有的價(jià)值追求，將交往正義作為行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制建構(gòu)的價(jià)值追求。通過(guò)前面的論述筆者在此對(duì)交往正義進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)的概括，筆者認(rèn)為：交往正義是指與個(gè)體正義相對(duì)的，通過(guò)主體間在平等、自愿、合法以及在不損害他人利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行交流、溝通、協(xié)商進(jìn)而達(dá)至合意的一種價(jià)值預(yù)設(shè)。11其區(qū)別于程序正義，程序正義強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)則的遵守和對(duì)秩序的維護(hù)，而交往正義強(qiáng)調(diào)利益主體在平等、自愿、合法等基礎(chǔ)上進(jìn)行利益的協(xié)商進(jìn)而達(dá)至合意，以實(shí)現(xiàn)秩序的和諧。12以交往正義作為建構(gòu)行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制的價(jià)值追求，其會(huì)引申出一定的目標(biāo)設(shè)定、基本原則以及建構(gòu)制度的總體框架和具體規(guī)則，筆者將在以后的文章中予以解答。

四、結(jié)語(yǔ)

以交往正義作為建構(gòu)行政訴訟制度的價(jià)值追求，是筆者基于現(xiàn)目前在行政立法以及行政執(zhí)法過(guò)程當(dāng)中交往不足而提出來(lái)的，其理論當(dāng)然存在諸多不足之處需要進(jìn)一步的完善。但筆者堅(jiān)信，在21世紀(jì)，交流、溝通與協(xié)商會(huì)越來(lái)越深刻的存在于每一個(gè)公民的日常生活當(dāng)中，通過(guò)交流、溝通與協(xié)商的方式解決糾紛亦會(huì)成為糾紛化解領(lǐng)域的主要潮流。在行政糾紛化解領(lǐng)域通過(guò)行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制化解行政糾紛，其要求原告（行政相對(duì)人）越來(lái)越凸顯自身的主體性地位，而不是總是處于一種被動(dòng)的地位。相信通過(guò)行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制的不斷探索，會(huì)增強(qiáng)原告（行政相對(duì)人）的主體間性與交往能力，反向的促使行政主體在行政執(zhí)法與行政立法過(guò)程中更加注意與行政相對(duì)人的交流、溝通與協(xié)商，最終會(huì)在司法———執(zhí)法———立法各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)交往正義，從而形成一種和諧的行政法律秩序。