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內(nèi)容提要：依法行政是我國法制建設(shè)的關(guān)鍵。國家政府機(jī)關(guān)及其所屬職能部門是代表國家行使行政權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，一定要維護(hù)國家和人民的利益。海洋行政管理是政府部門的行政行為，依法治海、依法管海，實(shí)施法制化管理是現(xiàn)代海洋行政管理的基本方式。本文通過對法制化海洋行政管理內(nèi)容、原則等問題的論述，指出法制化管理是現(xiàn)代海洋行政管理的方向。

關(guān)鍵詞：法制化海洋行政管理依法行政

海洋有著豐富的自然資源，是人類生存與發(fā)展的希望所在。21世紀(jì)是海洋經(jīng)濟(jì)，向海洋進(jìn)軍，開發(fā)利用海洋資源，造福人類，這是21世紀(jì)人類實(shí)踐活動(dòng)的主題。在海洋實(shí)踐活中，如何更好地管理海洋，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，筆者認(rèn)為，依法管海、依法治海和依法用海是我國海洋管理的基本手段和發(fā)展趨勢。為了推動(dòng)我國法制化建設(shè)的進(jìn)程，本文僅就海洋管理的法制化問題談幾點(diǎn)看法。

一、法制化海洋行政管理與其他海洋管理的區(qū)別

海洋行政管理與海洋經(jīng)濟(jì)管理。海洋行政管理，是指國家海洋行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)的職能部門依據(jù)法律，行使國家權(quán)力，為鞏固國家政權(quán)和保護(hù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對國家各種海洋實(shí)踐活動(dòng)和海洋事業(yè)的管理活動(dòng)。海洋經(jīng)濟(jì)管理是國家經(jīng)濟(jì)管理部門對一切海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的職能化、專業(yè)化管理活動(dòng)。海洋經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的主體是國家經(jīng)濟(jì)管理部門，其管理的客體是海洋漁業(yè)與運(yùn)輸業(yè)，海洋能源的開發(fā)利用及海洋藥業(yè)的生產(chǎn)研究等一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。比如，國家工商行政機(jī)關(guān)對海洋開發(fā)商的設(shè)立、經(jīng)營管理活動(dòng)，國家稅務(wù)局對海洋開發(fā)商的稅務(wù)管理活動(dòng)，海關(guān)對進(jìn)出口貨物的管理活動(dòng)，衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)對海洋藥物生產(chǎn)的管理活動(dòng)等。海洋經(jīng)濟(jì)管理與海洋行政管理具有共同的目的性，二者都是為了維護(hù)海洋的經(jīng)濟(jì)秩序。海洋經(jīng)濟(jì)管理也是海洋行政管理的一部分。海洋經(jīng)濟(jì)管理獨(dú)立后兩者仍然存在某些滲透關(guān)系。海洋經(jīng)濟(jì)關(guān)系既需要經(jīng)濟(jì)法調(diào)整，也要受行政法調(diào)整。

海洋行政管理與海洋司法管理。海洋司法管理主要是指在海洋實(shí)踐活動(dòng)過程中，公、檢、法專門機(jī)關(guān)對一些違法、犯罪行為的管理活動(dòng)。海洋司法管理的主體必須是國家司法機(jī)關(guān)及其工作人員，其客體有兩種情況：一種是在海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中管理對象違法、犯罪的行為；一種是海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員在海洋執(zhí)法過程中執(zhí)法犯法，危害國家、集體、人民的合法權(quán)益的行為。海洋行政管理與海洋司法管理是相承接的兩種管理手段。司法管理是行政管理的延續(xù)，同時(shí)也是對行政管理的監(jiān)督。兩者都是代表國家行使管理權(quán)。海洋司法管理主要是依據(jù)訴訟法和行政處罰法來調(diào)整海洋實(shí)踐活動(dòng)中的一切違法、犯罪行為。[1]

海洋行政管理的法制化是國家海洋行政機(jī)關(guān)及其工作人員運(yùn)用法律手段，依法管海的一種法制發(fā)展趨勢。它不僅指那些以強(qiáng)制手段調(diào)整海洋活動(dòng)中各種關(guān)系，使其符合海洋管理目標(biāo)的活動(dòng)，也指那些依法保證行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和其他管理手段有效實(shí)施的活動(dòng)；不僅指司法機(jī)關(guān)通過司法程序進(jìn)行刑事制裁。[2]法制化海洋行政管理包括兩方面內(nèi)涵：一是指法制化海洋行政管理活動(dòng)，即國家及地方海洋行政管理部門在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對國家及地方海域使用活動(dòng)依法行使管理權(quán)，貫徹實(shí)施國家在海洋開發(fā)、利用方面的方針、政策、法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，保證國家的管理意志得以實(shí)現(xiàn)。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機(jī)關(guān)自身行為的管理活動(dòng)。比如，海洋行政機(jī)關(guān)的設(shè)立活動(dòng)是否合法，執(zhí)法體系是否健全和完善，海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法素質(zhì)是否好，法制觀念是否強(qiáng)等。

海洋行政管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關(guān)于各管轄海域的法律制度和所有調(diào)整我國海洋活動(dòng)中各種關(guān)系的法規(guī)。目前，我國海洋法律法規(guī)層出不窮，但海洋法尚未形成獨(dú)立的法律部門，有的散見于經(jīng)濟(jì)法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。但是隨著我國海洋開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，調(diào)整海洋領(lǐng)域中各種關(guān)系的法律法規(guī)必然日益增多，日益完善。我國的海洋法必然最終發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的法律體系。

下面僅就我國現(xiàn)存的海洋法律法規(guī)作一簡要的分類介紹。

海洋法律法規(guī)的空間效力上，可分為專門適用于海洋領(lǐng)域的和適用范圍及于海洋領(lǐng)域的。如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，《中華人民共和國海上交通安全法》，《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》以及《中華人民共和國海域使用管理法》等，屬于專門適用海洋領(lǐng)域，其空間效力只限于我國管轄海域。適用范圍及于海洋領(lǐng)域的法律有《中華人民共和國漁業(yè)法》，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等。

海洋法律法規(guī)的調(diào)整對象上，可分為基本性海洋法律制度和單行海洋法律法規(guī)?；拘院Ｑ蠓捎小吨腥A人民共和國關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等。這些法律制度是確定我國在各個(gè)不同的管轄海域內(nèi)的不同的法律地位和向國際社會的全面的權(quán)利主張，不是針對調(diào)整某一特定的社會關(guān)系而建立的行為規(guī)范，而是總的權(quán)利主張，所調(diào)整的社會關(guān)系涉及海域內(nèi)的各個(gè)方面。單行海洋法律法規(guī)，如《中華人民共和國海上交通安全法》是僅為加強(qiáng)海上交通管理，保障船舶、設(shè)施、航行、停泊作業(yè)以及救助等方面，做出具體規(guī)定，是專門針對或圍繞海上交通安全所建立的法律制度，調(diào)整對象相對基本性海洋法律制度而言，只是局限于某一方面。

海洋行政法律關(guān)系的客體上，又可將現(xiàn)有的海洋法律法規(guī)大體劃分為：維護(hù)國家海洋權(quán)益方面的，海洋資源開發(fā)管理方面的，海洋環(huán)境保護(hù)管理方面的，海洋調(diào)查研究管理方面的等等。在海洋執(zhí)法管理活動(dòng)中，海洋行政機(jī)關(guān)及其管理人員所進(jìn)行的各種組織、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行政行為過程中必須嚴(yán)格以海洋法律、法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格遵循和身體力行，做到依法行政。

二、法制化海洋行政管理的基本特征

海洋行政管理是國家行政管理的一個(gè)組成部分，因此，法制化海洋行政管理的主體主要是政府機(jī)關(guān)。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置有綜合和專業(yè)上的分工與不同層次的管理。結(jié)構(gòu)體系十分復(fù)雜，并非所有政府機(jī)構(gòu)都具有海洋行政管理的職能，同時(shí)，具有海洋行政管理職能的政府機(jī)關(guān)，也并非都是專門的海洋行政管理機(jī)關(guān)。在我國，法制化海洋行政管理的機(jī)關(guān)按照海洋行政管理的職權(quán)性質(zhì)，可以區(qū)分為海洋立法機(jī)關(guān)、海洋行政機(jī)關(guān)和海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)。1

海洋立法機(jī)關(guān)包括全國人大及其全國人大常務(wù)委員會和地方各級人大及其常務(wù)委員會的國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及國務(wù)院及其職能部門和地方各級人民政府及其職能部門的國家執(zhí)行機(jī)關(guān)。海洋行政機(jī)關(guān)專指國家政府部門及其所屬的職能部門，其行政權(quán)力是由法律規(guī)定或政府內(nèi)部授權(quán)獲得的。國家政府部門在海洋管理活動(dòng)中同時(shí)兼有立法者和執(zhí)行者的雙重角色。

在我國，還有專門承擔(dān)某項(xiàng)海洋管理職能的政府行政機(jī)關(guān)，如，海洋局、交通局、漁政管理部門等，這些部門也具有一些海洋立法的權(quán)力，他們所承擔(dān)的海洋管理的任務(wù)，也只是整個(gè)國家海洋管理體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)。海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)狹義地講，指的是海洋管理活動(dòng)中的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。廣義地講，還有海事法院、海上公安、海上糾察、海上防務(wù)之類的軍事機(jī)構(gòu)。在我國，與各類海洋活動(dòng)有著全面緊密聯(lián)系的海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)主要指的是海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在海洋管理中起著兼察和糾察作用，并對違法行為進(jìn)行行政處罰。由于海洋行政管理活動(dòng)是政府代表國家意志行使管理活動(dòng)的具體體現(xiàn)，因此，體現(xiàn)國家意志的海洋法律、法規(guī)是海洋行政執(zhí)法的主要依據(jù)。國家政府部門和國家海洋局及地方各級海洋行政管理部門，如海洋監(jiān)察部門、海洋漁政部門、海洋水上安全管理部門、海上交通管理部門等政府職能部門在管理海洋公共事務(wù)中必須堅(jiān)持依法行政，即政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。

法制化海洋行政管理的客體是各種人類的海洋實(shí)踐活動(dòng)。它是以海洋為勞動(dòng)對象和以海洋為活動(dòng)媒介的人的實(shí)踐活動(dòng)。政府在這種實(shí)踐活動(dòng)中的作用只是引導(dǎo)和支持人們?nèi)パ芯?、利用和改造海洋，而不是直接去從事對自然海洋的開發(fā)利用活動(dòng)，也不是海洋研究、海洋開發(fā)利用活動(dòng)的內(nèi)部管理活動(dòng)。因此，法制化海洋行政管理的客體可以分為三類：

一是組織和個(gè)人進(jìn)行的海上活動(dòng)。海上活動(dòng)是指行為發(fā)生地點(diǎn)在海洋上的一切人類活動(dòng)，包括開發(fā)和利用海洋資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和以海洋為媒介的其他活動(dòng)，如，航海、海洋港口作業(yè)、海洋旅游、海洋商業(yè)、海上犯罪和走私等。

二是相關(guān)組織和個(gè)人的海岸涉海活動(dòng)。人類在陸上的一切活動(dòng)都與海洋存在某種關(guān)系，可以理解為涉海的活動(dòng)，但不可能也沒有必要全部納入海洋行政管理范圍。因?yàn)楹Ｑ笮姓芾淼挠行詻Q定它只能對直接利用海洋資源或?qū)Ｑ蟓h(huán)境有重大影響的行為進(jìn)行管理，那些間接利用海洋資源或間接影響海洋環(huán)境的活動(dòng)，海洋行政管理部門是管不了的。再則，海洋沿岸活動(dòng)對海洋的影響，許多情況下只是諸多行為后果的一部分，甚至是比較次要的一部分，由誰來管以及怎樣管的的職能分工不明確，常?；爻霈F(xiàn)對同一個(gè)被管理者爭管、漏管的現(xiàn)象。通常列入海洋行政管理范圍的海岸活動(dòng)主要有：工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的海洋水體污染、城市廢水和垃圾的排放，處于各種目的的圍海造地、河口淤積、港口和其他海岸工程建設(shè)、砍伐樹木等。

三是海洋行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的管理活動(dòng)。管理者如果沒有對自身的管理，就無法保證管理隊(duì)伍的廉潔和管理效率的提高，這是現(xiàn)代政府政治民主化和管理科學(xué)化的必然要求。以海洋行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員管理活動(dòng)為對象的管理活動(dòng)，基本內(nèi)容包括：海洋管理體制的建立、海洋行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、機(jī)關(guān)職能的配制、運(yùn)行機(jī)制、決策及管理程序、公務(wù)員的錄用和考核培訓(xùn)等

法制化海洋行政管理最主要的特征就是依法行政。依法行政必須有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。社會主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！逼渲校坝蟹梢馈笔巧鐣髁x法制的前提和基礎(chǔ)。它指國家有著比較完備的法律，國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個(gè)方面的關(guān)系，應(yīng)該和需要法律調(diào)整的都應(yīng)有相應(yīng)的法律規(guī)定；國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法有根據(jù)，司法有準(zhǔn)繩，公民活動(dòng)有章可循，行為有法可依。只有這樣，公民的權(quán)益才有保障?！皥?zhí)法必嚴(yán)”，是社會主義法制的關(guān)鍵。它是指執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)及其工作人員，必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定實(shí)施法律，堅(jiān)決維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。法律如何規(guī)定的，就不擇不扣地按法律規(guī)定去辦，不可法外開恩，不可摻雜個(gè)人私情。這里的“嚴(yán)”是嚴(yán)肅、嚴(yán)明和嚴(yán)格的意思，決不是“嚴(yán)刑峻法”和“處罰從嚴(yán)”的意思。至于是否從嚴(yán)，必須按照法律的規(guī)定。因此，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代海洋行政管理的前提是做好海洋立法工作。

海洋行政管理機(jī)關(guān)在管理過程中要做到依法行政必須遵循一些基本原則和一些特殊原則。一般原則主要有：海洋行政法治原則、海洋行政公開原則、海洋行政公正原則、海洋行政效率原則；特殊原則主要有：合法性原則、合理性原則和應(yīng)急性原則。1

海洋行政法治原則。法治（Ruleoflaw）的基本意思是依法辦事。法治要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。法治的實(shí)質(zhì)是人民高于政府，政府服從人民。因?yàn)榉ㄖ蔚摹胺ā狈从澈腕w現(xiàn)的是人民的意志和利益。在這里法治不等于“用法來治”（Rulebylaw）?！坝梅▉碇巍笔前逊▎渭冏鳛楣ぞ吆褪侄?，政府運(yùn)用“法”（此種“法”多由政府自己制定，而并非全由人民代表機(jī)關(guān)制定）這一工具和手段來治理海洋，治理老百姓。“用法來治”的實(shí)質(zhì)是政府高于人民，人民服從政府，因?yàn)檎灾握咦跃?，人民被視為消極的被治者。目前，在我國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期由民主政治的初級階段向較完善階段轉(zhuǎn)變的時(shí)期，法治的主要要求包括：行政合法、適當(dāng)，即依法行政，依法辦事；控制濫用自由裁量權(quán)。行政復(fù)議、行政聽政制度、行政訴訟和司法審查是對自由裁量權(quán)的事后控制措施。行政復(fù)議和行政聽證制度是通過政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)控機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和糾正被申請復(fù)議機(jī)關(guān)的違法、不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的行為。行政訴訟和司法審查是通過政府外部的監(jiān)控機(jī)制——人民法院，審查被訴政府機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)行為的合法性和合理性，撤銷違法濫用自由裁量權(quán)的行為，變更顯示公正的具體行政行為（我國目前僅限于行政處罰行為）；對違法、侵權(quán)行為承擔(dān)法律責(zé)任；保護(hù)人權(quán)、維護(hù)公民的基本權(quán)利和自由；對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行立法、司法、民主監(jiān)督。

海洋行政公正原則。海洋行政公正（fairness）的基本精神是要求行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。而實(shí)現(xiàn)這種要求的重要保障是公正的行政程序。行政主體及其工作人員是人民的公仆，其行政權(quán)利是人民賦予的。因此，他們必須運(yùn)用這種權(quán)力為人民服務(wù)，而不能運(yùn)用此種權(quán)力為自身或與之有某種關(guān)系的個(gè)人、組織謀取私利。民主國家意味著國家是全體人民的，因此，全體人民在自己的國家內(nèi)應(yīng)享有同等的權(quán)利和同等的機(jī)會，行政主體應(yīng)平等地對待任何相對人，不能厚此薄彼，不能憑某種關(guān)系或自己的好惡賦予某些人以特別的權(quán)利，加予某些人以特別的義務(wù)。行政公正原則包括實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)方面的要求。實(shí)體公正的要求包括：依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的行政行為。

海洋行政公開原則。海洋行政公開（openness），其基本含義是：政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開進(jìn)行；海洋行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會議、會議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況，除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)允許新聞媒介依法采訪、報(bào)道和評論。海洋行政公開的要求包括：行政立法和行政政策公開；行政執(zhí)法行為公開，行政裁決和行政復(fù)議行為公開；行政信息、情報(bào)公開。

海洋行政效率原則。海洋行政效率（efficiency）的含義是：行政機(jī)關(guān)在行使其職能時(shí)，要力爭以盡可能快的時(shí)間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟(jì)效益?，F(xiàn)代海洋行政管理不僅要求與法治相聯(lián)系，依法行政，而且要求尊重科學(xué)，按科學(xué)辦事。海洋行政機(jī)關(guān)進(jìn)行任何行政決策，實(shí)施任何行政行為，都必須考慮客觀規(guī)律，作必要的可行性研究和一定的成本—效益分析，使相應(yīng)決策和行為具有最大可能的合理性，盡可能給國家、社會、行政相對人帶來益處和盡可能避免或減少對國家、社會、行政相對人利益的損害。海洋行政效率原則的要求包括：嚴(yán)格遵循行政程序和時(shí)限；海洋行政組織精干；加強(qiáng)行政決策、行政行為的成本—效益分析。

合法性原則。合法性原則或稱依法執(zhí)法原則、依法行政原則。意指海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法，行為必須有明確的法律、法規(guī)的依據(jù)，不得發(fā)生無法律依據(jù)的執(zhí)法行為。貫徹合法性原則必須具備如下條件：一是海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)必須是依法組成的機(jī)關(guān)或者是依法委托授權(quán)的機(jī)關(guān)。二是海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該在其職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，只有在法定的職權(quán)范圍內(nèi)的活動(dòng)才是合法的、有效的。三是執(zhí)法程序必須合法。執(zhí)法程序有行政執(zhí)法和司法，其程序必須嚴(yán)格依照法定的程序，只有這樣，做出的行政行為或司法裁定、判決才是有效的。四是執(zhí)法行為的內(nèi)容必須合法。執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的一切執(zhí)法行為，包括“所賦予或確認(rèn)的權(quán)利和義務(wù)以及它們的幅度”都必須符合海洋法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容。五是執(zhí)法行為符合法定的形式。海洋執(zhí)法中要求行政行為必須嚴(yán)肅、鄭重、明確，以利遵守和執(zhí)行。

合理性原則。合理性執(zhí)法原則的含義是指海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的行政行為必須公正、適當(dāng)、合理。為此，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)必須做到：認(rèn)真理解并貫徹法律指示的意圖、目的和國家海洋利益的根本要求;執(zhí)法人員應(yīng)有較高的素質(zhì)，特別是公正的品質(zhì)。除此之外，還必須建立健全兩項(xiàng)客觀的保證機(jī)制：一是立法機(jī)關(guān)等的監(jiān)督；二是對自由裁量權(quán)明顯不符合法律目的和公眾利益，或者有錯(cuò)誤時(shí)，可以通過行政復(fù)議和行政訴訟得到解決。

應(yīng)急性原則。海洋執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)是指海上一旦發(fā)生或出現(xiàn)違法、違規(guī)案件或其它海事事件和異常問題時(shí)，不論是正常海洋活動(dòng)產(chǎn)生的還是在非正常下突發(fā)或偶發(fā)的，海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)和海上執(zhí)法力量，都應(yīng)該在規(guī)定時(shí)間或者最短的時(shí)間內(nèi)，迅速組織起來，運(yùn)用適當(dāng)?shù)难b備技術(shù)手段趕赴現(xiàn)場，按照應(yīng)急計(jì)劃方案、技術(shù)規(guī)程進(jìn)行調(diào)查取證和海上處理。

三、法制化海洋行政管理存在的問題及其對策

我國的海洋法制建設(shè)相對一些發(fā)達(dá)的沿海國家來說起步較晚，在過去相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，由于一些傳統(tǒng)觀念的禁錮，對海洋未能引起足夠的重視。因此，在一段時(shí)期里，海洋法制建設(shè)進(jìn)程緩慢。十一屆三中全會后，加強(qiáng)民主與法制建設(shè)思想的提出，使我國的法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，我國的海洋法制建設(shè)得到空前的發(fā)展。但還存在一些問題，具體表現(xiàn)如下：

海洋立法工作仍需加強(qiáng)。海洋立法不僅為沿海國維護(hù)國家的主權(quán)和海洋權(quán)益提供法律保障，而且還為管理海洋的行政、經(jīng)濟(jì)及其他措施提供法律依據(jù)。因此，海洋立法在海洋法制化行政管理活動(dòng)中的作用是不可忽視的。我國現(xiàn)行海洋法律制度的特點(diǎn)是：傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)單項(xiàng)法規(guī)較完善；海洋環(huán)境保護(hù)立法快而健全；海洋綜合管理法規(guī)幾乎空白；單項(xiàng)海洋法規(guī)的協(xié)調(diào)非常困難。造成我國海洋法制的這種狀況的原因固然很多，但立法方面存在的問題不能不說是其中的一個(gè)重要因素。在海洋立法方面存在的問題主要有：

法前期準(zhǔn)備不充分。在我國目前海洋管理以分散的行業(yè)管理為主、集中協(xié)調(diào)為輔的體制下，涉海部門和行業(yè)間的協(xié)調(diào)具有重要的意義。由于涉海管理部門的職權(quán)分工不甚明確，而海洋行政主管部門負(fù)責(zé)綜合管理的權(quán)威又未形成，實(shí)際上是只有分散管理而缺乏協(xié)調(diào)管理的機(jī)制，各涉海行業(yè)管理部門各行其是，“五龍鬧?！庇萦摇Ｒ恍┬袠I(yè)行政主管部門在工作中縮手縮腳，不能很好地承擔(dān)起建立和完善我國海洋法律體系的重任，不能下大力氣組織進(jìn)行海洋立法的調(diào)查研究工作，難以把握我國海洋立法的現(xiàn)狀和未來，因此難以做出正確的海洋立法預(yù)測和編制科學(xué)的海洋立法規(guī)劃，難免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的忙亂現(xiàn)象，難以克服法出多門，缺乏協(xié)調(diào)的情況。鑒于目前的這種狀況，國家應(yīng)從體制改革著手，理順關(guān)系，分清各涉海管理部門的職權(quán)，強(qiáng)化海洋行政主管部門的職能。而海洋行政主管部門也應(yīng)當(dāng)放開手腳，努力承擔(dān)起建立和完善我國海洋立法體系和海洋法律體系的重任，下大力量組織海洋立法的調(diào)研和立法預(yù)測工作，盡快編制出我國海洋立法的中期和長期計(jì)劃，適時(shí)地向全國人大和國務(wù)院提出海洋立法項(xiàng)目。這是改變我國海洋立法落后狀況的根本措施。

立法程序有待完善。目前，我國在立法程序的法律化方面已取得了很大的進(jìn)展。如全國人大已與1999年通過了《中華人民共和國立法法》，但我國立法程序的法律化仍然處于起步階段，立法程序法規(guī)仍然需進(jìn)一步完善，立法標(biāo)準(zhǔn)和專門立法程序仍有待創(chuàng)制。特別是目前仍不能完全杜絕行政機(jī)關(guān)左右立法的現(xiàn)象，“越權(quán)立法”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是在法律議案的通過時(shí)，不能將民主化和科學(xué)化有機(jī)結(jié)合起來。一個(gè)法律議案在審議時(shí)往往因?yàn)楣芾聿块T之間的職責(zé)分工問題爭論不休而難以通過。

立法時(shí)對執(zhí)法問題考慮不充分。國家海洋局作為國務(wù)院管理海洋的職能部門，理應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)全國海洋工作的任務(wù)，但由于部門間分工不明確，協(xié)調(diào)職能既無法保障，又未形成有效的機(jī)制，因此實(shí)際上仍是分散管理的體制，綜合管理困難重重。分散管理體制又導(dǎo)致海上執(zhí)法管理的分散，各涉海行業(yè)管理部門紛紛組建和擴(kuò)充自己的海上執(zhí)法管理力量，興造船只，購置設(shè)備及先進(jìn)儀器，但各管理部門的資金畢竟有限，要單獨(dú)管理我國廣闊的海域，往往顯得力不從心，鞭長莫及，盡管“海監(jiān)”、“港監(jiān)”、“漁政”、“公安”等執(zhí)法船只紛紛出動(dòng)，卻不能覆蓋我國的全部海域。國家海洋局和漁政管理局曾進(jìn)行了聯(lián)合執(zhí)法的有益嘗試，但因種種原因不能堅(jiān)持下去，結(jié)果仍然是各執(zhí)其法，效率不高。為維護(hù)我國海洋法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，確實(shí)做到“有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)”，我們在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)施的可行性，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的統(tǒng)一性，依據(jù)我國的海洋執(zhí)法管理的實(shí)際情況，采取適當(dāng)措施，以達(dá)到最佳執(zhí)法效果。

總之，在海洋立法活動(dòng)中，應(yīng)加強(qiáng)海洋綜合管理方面的法律法規(guī)的制定，協(xié)調(diào)好單項(xiàng)海洋法律、法規(guī)之間的關(guān)系，加大海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源管理方面的立法工作，強(qiáng)化海域使用的法律體系，使我國海洋法盡快全面地與國際海洋法接軌，保證我國的海洋實(shí)踐活動(dòng)在和諧、有序、良好的環(huán)境下進(jìn)行。

海洋執(zhí)法管理體制有待改進(jìn)。海洋執(zhí)法體系是否健全和完善，關(guān)系到海洋執(zhí)法過程中執(zhí)法的具體問題。如，執(zhí)法機(jī)關(guān)的分工職責(zé)，執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作關(guān)系，執(zhí)法的有效性和力度等問題。總之，一個(gè)好的管理體制能夠帶動(dòng)所有的工作。目前，我國法制化海洋行政管理的關(guān)鍵是建立健全海洋綜合管理體制，使分散的、法出多門的海洋管理體制得到統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)有待完善。海洋作為特殊的區(qū)域，與普通行政執(zhí)法有一定的區(qū)別。海洋執(zhí)法需要一支能適應(yīng)海洋環(huán)境的監(jiān)視力量，沒有這支力量，就不可能發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的事件，因而海洋執(zhí)法的行政行為也就不可能產(chǎn)生。除此之外，海洋漁業(yè)、海洋環(huán)境、海洋交通安全、海上緝私等行政部門在國家海洋局的統(tǒng)一指導(dǎo)下，分工協(xié)調(diào)，各司其責(zé)，共同依法管理海洋。

海洋執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)有待提高。中國海上執(zhí)法隊(duì)伍與海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是海洋執(zhí)法活動(dòng)的主體，肩負(fù)著我國海域的海上監(jiān)督、檢察等執(zhí)法任務(wù)，是我國海洋良好秩序的創(chuàng)造者和捍衛(wèi)者。海洋管理人員應(yīng)該具有較高的海洋法律素養(yǎng)和較多的海洋法知識，才能勝任復(fù)雜的海洋行政管理工作。因此，建設(shè)一支強(qiáng)有力的海上執(zhí)法力量是發(fā)展海洋事業(yè)刻不容緩的一件大事。目前，我國在港監(jiān)、漁政、交通、治安、緝私等原有執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，更應(yīng)加強(qiáng)中國海監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

1.《海洋行政管理通論》鹿守本編著海洋出版社

2.《林政管理學(xué)》王一軍編著海洋出版社

3.《行政管理學(xué)》陳志平主編北京工業(yè)大學(xué)出版社

4.《中華人民共和國行政處罰法》

5.《中華人民共和國行政復(fù)議法》

6.《中華人民共和國行政訴訟法》

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[1]參見鹿守本：《海洋管理通論》，海洋出版社

[2]同上。

1參考鄭敬高等編著的《海洋行政管理》，青島海洋大學(xué)出版社

1王一軍：《林政管理學(xué)》，海洋出版社

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