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摘要：農(nóng)村信用社是服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍，是聯(lián)系農(nóng)民的橋梁和紐帶，在促進(jìn)農(nóng)民增收致富及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。近年來，我國農(nóng)村信用社改革取得了很大進(jìn)步，2003年全行業(yè)扭虧為盈，是改革形勢最好的一年。但是，農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中，由于受歷史原因、體制原因和外部環(huán)境等多方面因素的影響，當(dāng)前還面臨著一系列困難和問題。這些困難和問題，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營與發(fā)展，而且制約了農(nóng)村信用社進(jìn)一步提高對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的水平。

1996年農(nóng)村信用社和農(nóng)行脫鉤以來，農(nóng)村信用社在各級政府和人民銀行的監(jiān)管與政策扶持下，通過自身加強(qiáng)管理，各項業(yè)務(wù)得到較快發(fā)展，為支持“三農(nóng)”和全面建設(shè)農(nóng)村小康社會做出了積極的貢獻(xiàn)，在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中，由于受歷史原因、體制原因和外部環(huán)境等諸多因素的影響，當(dāng)前還面臨著一系列的困難和問題。這些困難和問題，不僅影響了農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營與發(fā)展，而且制約了農(nóng)村信用社進(jìn)一步提高對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)的水平。時至今日，農(nóng)村信用社已出現(xiàn)大面積虧損，所以農(nóng)村信用社改革迫在眉睫，產(chǎn)權(quán)歸屬是改革的核心內(nèi)容。因此，本文理性分析其發(fā)展過程中積累的突出問題，并給予相應(yīng)的政策扶持使其走出經(jīng)營困境，對全面建設(shè)農(nóng)村小康社會意義重大。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村信用社存在的問題

（一）管理體制不暢，產(chǎn)權(quán)歸屬不清

1、我國農(nóng)村信用社長期以來受中國農(nóng)業(yè)銀行的管理和指導(dǎo)，自1996年與農(nóng)行脫鉤以后，農(nóng)村信用社受縣聯(lián)社、地級農(nóng)金體改辦和當(dāng)?shù)厝诵小叭灰惑w”的監(jiān)督和管理，但自律組織遲遲不能建立，新型管理體制不明晰，造成了管理斷層，致使形成基層社管理出現(xiàn)錯位、越位等混亂局面。

2、體制不暢源于產(chǎn)權(quán)不清，產(chǎn)權(quán)是個人和組織的一組受保護(hù)的權(quán)利，它包括占有、使用、處分、收益四項權(quán)利，產(chǎn)權(quán)決定著財產(chǎn)運用上的責(zé)任和收益。目前我國農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致了以下問題：第一，產(chǎn)權(quán)制度殘缺、產(chǎn)權(quán)虛置、產(chǎn)權(quán)主體錯位。農(nóng)信社從合作的性質(zhì)上體現(xiàn)的是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性，但我國信用社從產(chǎn)生時就是依靠行政力量強(qiáng)制撮合的，很難體現(xiàn)自愿的原則。盡管信用社在剛成立時以章程的形式規(guī)定了社員的地位、權(quán)利和義務(wù)，但在實際運行中，信用社產(chǎn)權(quán)主體卻變成國家或集體，該集體并非全體社員組成的集體，而是一個以地方政府為主體的較為含糊的集體。這就造成了信用社產(chǎn)權(quán)虛置，真正的產(chǎn)權(quán)主體被架空，社員對信用社所應(yīng)擁有的權(quán)利被嚴(yán)重削弱，社員作為出資人難以對信用社履行真正的監(jiān)督和民主管理的權(quán)利。第二，產(chǎn)權(quán)不明確還導(dǎo)致信用社治理結(jié)構(gòu)無效。農(nóng)民持股比例太低，很多社員股東在農(nóng)信社只有“名義資本”，經(jīng)濟(jì)利益決定立場，普遍社員缺乏監(jiān)督的權(quán)力和動力，使廣大社員對信用社經(jīng)營漠不關(guān)心，對農(nóng)信社是“無法負(fù)責(zé)、無人負(fù)責(zé)、無心負(fù)責(zé)，”對信用社經(jīng)營管理基本情況不了解，社員與信用社之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，社員對管理人員的產(chǎn)生并不起決定性作用，而是由地方政府或上級聯(lián)社指派人選，社員代表只是履行名義上的選舉權(quán)，法人治理結(jié)構(gòu)長期以來不完善，“三會”形同虛設(shè)，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，農(nóng)信社具有“官辦”色彩。

（二）經(jīng)營管理制度不完善，經(jīng)營管理水平不高

雖然近年來農(nóng)村信用社在經(jīng)營管理制度建設(shè)方面做了不少工作，也收到了一定的效果。但從本質(zhì)上說農(nóng)村信用社仍然缺乏建設(shè)經(jīng)營管理制度的積極性和主動性，農(nóng)村信用社經(jīng)營管理制度主要是在上級管理部門的督促下完成的。所以農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理制度建設(shè)表現(xiàn)出不同程度的缺陷：

1、內(nèi)控制度不到位，沒體現(xiàn)效益性原則。多年來農(nóng)村信用社信貸管理制度不健全，貸款缺乏一套嚴(yán)密科學(xué)的管理體系，貸款“三查”制度流于形式，由信用社主任說了算，在貸款投向和投量方面缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，多是憑經(jīng)驗辦事，決策隨意性很大，導(dǎo)致人情貸款、關(guān)系貸款屢禁不止。

2、制度創(chuàng)新能力差，服務(wù)體系很不完善，金融功能不完備。農(nóng)村信用社經(jīng)營范圍和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，主要是傳統(tǒng)的存貸款和小額結(jié)算服務(wù)，且存貸款的創(chuàng)新品種很少。結(jié)算渠道不暢，服務(wù)功能滯后。目前農(nóng)信社服務(wù)手段單一，金融電子化建設(shè)落后，辦理異地結(jié)算要靠人行或其他商業(yè)銀行轉(zhuǎn)匯，環(huán)節(jié)多速度慢，造成農(nóng)村資金流入城市，而且這種金融產(chǎn)品供給的短缺不僅難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城鄉(xiāng)一體化程度高的地區(qū)農(nóng)民和各類經(jīng)濟(jì)組織的需求，而且阻礙了農(nóng)村信用社拓展業(yè)務(wù)和擴(kuò)大規(guī)模。

3、上有政策，下有對策。由于農(nóng)村信用社所有者缺位導(dǎo)致法人治理流于形式，信用社主任一人決定信用社經(jīng)營，加之大部分信用社員工文化程度不高，在工作中帶有一定的主觀性和隨意性。

4、沒有建立競爭激勵措施機(jī)制，導(dǎo)致職工素質(zhì)低下。長期以來，農(nóng)村信用社人事制度僵硬，多為行社干部職工家屬子女，甚至“近親繁殖”，加上缺少一套科學(xué)的用人制度，進(jìn)人多憑關(guān)系，真正從社會招考分配的大中專畢業(yè)生很少，致使人員素質(zhì)不高。

（三）歷史包袱沉重，經(jīng)營狀況不佳，經(jīng)營風(fēng)險大

在農(nóng)村信用社的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，不良資產(chǎn)比重偏高，應(yīng)收未收利息累積，非生息資金占比例大，歷年掛賬虧損難以消化，導(dǎo)致農(nóng)村信用社財務(wù)狀況持續(xù)惡化，高風(fēng)險信用社增多，經(jīng)營隱患日趨明顯。農(nóng)村信用社金融風(fēng)險加大，經(jīng)營效益嚴(yán)重滑坡局面的形成，產(chǎn)生這一問題的原因主要有以下幾個方面。

1、政策性因素。地方政府通過行政指令干預(yù)農(nóng)村信用社支持地方建設(shè)往往形成不良貸款，另外農(nóng)村信用社還要自己消化保值補(bǔ)貼，這些都導(dǎo)致農(nóng)信社出現(xiàn)大量虧損。

2、制度性因素。農(nóng)行和信用社脫鉤時農(nóng)行留給信用社的呆賬、壞賬、墊款，許多地方都不同程度地劃給了農(nóng)村信用社。農(nóng)村合作基金會被清理整頓期間為了防止金融風(fēng)波，控制金融風(fēng)險，農(nóng)村信用社被迫承接所歸并的借款資產(chǎn)，其實這些借款資產(chǎn)近乎壞賬。

3、自身經(jīng)營管理不善。在農(nóng)村信用社長期的業(yè)務(wù)經(jīng)營中，由于經(jīng)營管理失誤以及少數(shù)信用社違規(guī)經(jīng)營形成的虧損，造成貸款本息損失，由于支出控制不嚴(yán)，形成支大于收，造成了部分虧損。

（四）資金農(nóng)轉(zhuǎn)非嚴(yán)重，支農(nóng)力度不足

農(nóng)村信用社是服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍，是聯(lián)系政府和農(nóng)民的紐帶，它對整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起重要作用?？墒怯捎谛庞蒙鐨v史包袱沉重，資金充足率低，農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險弱資產(chǎn)業(yè)，周期長、效益低，加上普遍的社會信用關(guān)系惡化，主要是農(nóng)村人口流動性大，借款人借款后舉家外出，多年不歸，信用社收回貸款無望，還有賴賬、逃債現(xiàn)象較為嚴(yán)重的現(xiàn)實，在很大程度上挫傷了支農(nóng)的積極性，致使“雙降”壓力大，信貸人員為分散和降低風(fēng)險，怕追究放款責(zé)任，只好明哲保身而出現(xiàn)“惜貸”、“懼貸”，因此影響農(nóng)戶貸款的發(fā)放。因此致使信用社偏離了為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨，偏離了合作體制原則和為農(nóng)服務(wù)的指導(dǎo)思想，受利益驅(qū)動把不少資金投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或拆借給城鎮(zhèn)其他金融機(jī)構(gòu)，資金“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和外流現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了農(nóng)村資金短缺的矛盾，農(nóng)村和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一系列問題。

（五）國家對農(nóng)村信用社的支持薄弱

農(nóng)村信用社一方面長期被當(dāng)作國家銀行的基層機(jī)構(gòu)，長期承擔(dān)了國家的政策性金融業(yè)務(wù)，如支持和服務(wù)“三農(nóng)”，這給自身經(jīng)營帶來極大的風(fēng)險，形成了大量呆賬、壞賬；另一方面國家卻讓農(nóng)村信用社自己消化，其結(jié)果是沒有得到應(yīng)有的政策扶持，風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制也未建立，反而受到行政和市場歧視。農(nóng)村信用社呆賬累累，資不抵債現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、對策及建議

（一）改革產(chǎn)權(quán)制度

目前我國農(nóng)村信用合作社置身于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，受市場經(jīng)濟(jì)固有規(guī)律的影響和約束，產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)改革的重點和難點，也是農(nóng)村信用合作社改革和制度創(chuàng)新的出發(fā)點和重要組成部分。首先，必須對農(nóng)村信用社進(jìn)行清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資工作要在農(nóng)村信用社改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由聯(lián)社委托具有金融審計資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)具體組織實施，對清查的各類資產(chǎn)按國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)村信用社財務(wù)、會計制度以及有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一執(zhí)行。在清產(chǎn)核資過程中要進(jìn)行廣泛宣傳，盡可能地讓原社員在知情的情況下自行選擇規(guī)范方案，依法處置好老股金，確保原社員的優(yōu)先入股權(quán)，同時要規(guī)范退股手續(xù)，避免日后法律糾紛。其次，量化農(nóng)村信用社的歷年積累產(chǎn)權(quán)。對于農(nóng)村信用社的歷年積累產(chǎn)權(quán)，不宜將其簡單地劃歸農(nóng)村信用社集體所有。再次，今后每一次擴(kuò)股都必須對入股社員進(jìn)行詳細(xì)登記，并在每年定期舉行的社員代表大會上登記變更社員的詳細(xì)情況，避免社員的失蹤和遺漏，以做到產(chǎn)權(quán)主體的完全清晰。

（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)

建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)是深化農(nóng)村信用社管理體制改革的一個十分重要的內(nèi)容，其目標(biāo)是在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰和責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對信用社控制權(quán)的合理配置，在信用社所有者和經(jīng)營者之間形成相互制衡的機(jī)制和有效的激勵與監(jiān)督機(jī)制，最大限度地提高信用社的運營效率：首先，改革社員代表大會制度。作為農(nóng)村信用社最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，必須要有獨立行使職權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以設(shè)立社員代表大會常務(wù)委員會，具體負(fù)責(zé)社員代表大會的事務(wù)處理。其次，實行理事長與聯(lián)社主任分設(shè)，細(xì)化二者的職權(quán)范圍，明確二者的具體義務(wù)。理事長和聯(lián)社主任應(yīng)由不同的人分別擔(dān)任，合理界定理事會和聯(lián)社主任的權(quán)責(zé)。再次，充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)。從監(jiān)督機(jī)制的有效性來看，應(yīng)有三個基本的條件，即信息基礎(chǔ)、公開制度和查詢權(quán)力。根據(jù)規(guī)定，監(jiān)事會具有檢查信用社財務(wù)，對理事、主任執(zhí)行職務(wù)違反法律、法規(guī)、信用社章程的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)理事和主任的行為損害公司利益時進(jìn)行糾正，提議召開社員大會等權(quán)力。

（三）農(nóng)村信用社應(yīng)以“三農(nóng)”為中心

“三農(nóng)”是我國國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中央多次指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重中之重。作為農(nóng)村金融主力軍的農(nóng)村信用社，與生俱來就與三農(nóng)發(fā)展息息相關(guān)。在不斷深化的改革進(jìn)程中，農(nóng)信社服務(wù)三農(nóng)也應(yīng)做到“三貼近”，要堅持“三貼近”，村信用社才能真正成為農(nóng)民群眾自己的銀行，才能更好地為三農(nóng)服務(wù)。貼近實際，就是立足當(dāng)前客觀現(xiàn)實，審時度勢，明確農(nóng)信社的職策，積極滿足三農(nóng)對金融服務(wù)提出的新的要求。貼近生活，即農(nóng)信社要以群眾生產(chǎn)、生活中對金融服務(wù)的需求為導(dǎo)向，及時為其提供全方位、多層次的便利服務(wù)。貼近群眾，就是樹立以農(nóng)為本，支農(nóng)、為農(nóng)的大局意識，堅決摒棄官商作風(fēng)。想群眾之所想、急群眾之所急，充分用足、用活支農(nóng)政策，加大支農(nóng)力度。

（四）大力發(fā)展電子化建設(shè)，完善結(jié)算系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)功能

目前信用社服務(wù)手段單一，金融電子化建設(shè)滯后，辦理異地結(jié)算要靠人行或其他商業(yè)銀行轉(zhuǎn)匯，環(huán)節(jié)對速度慢，造成了資金倒流進(jìn)城，同時這種結(jié)算方式受地域限制，結(jié)算渠道十分不方便。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這種結(jié)算已經(jīng)不能滿足廣大農(nóng)民的需要，因此為了加快系統(tǒng)整合提高綜合競爭能，建議以縣域為基礎(chǔ)建立支付結(jié)算交換系統(tǒng)。建立像其他商業(yè)銀行那樣有先進(jìn)的電子結(jié)算方式，主要有自動轉(zhuǎn)賬、電子匯劃、聯(lián)機(jī)支付、實時支付等；支付方式中有自動存款機(jī)、自動取款機(jī)、電子付款等?，F(xiàn)在部分省份農(nóng)信社在省聯(lián)社的平臺上成功加入了人行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，并創(chuàng)造性地發(fā)揮服務(wù)職能。這些都為增強(qiáng)金融服務(wù)、開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新提供了前所未有的技術(shù)支撐。江蘇省聯(lián)社成立后，以綜合業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)為龍頭，建立起全省數(shù)據(jù)大集中模式的現(xiàn)代化、多功能的金融電子化服務(wù)體系。兩年時間，他們共完成了全省家縣級聯(lián)社并網(wǎng)上線工作，使各自為政、各為法人的縣級聯(lián)社在業(yè)務(wù)層面上實現(xiàn)了深層次融合。

（五）建立強(qiáng)制性存款保險制度

依據(jù)存款保險的條件、程序和辦法盡快制訂出法律法規(guī)，建立全國統(tǒng)一的存款保險機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制所有信用社參加存款保險。根據(jù)信用社的資本充足性、資產(chǎn)流動性和風(fēng)險資產(chǎn)比例確定保險費率，信用社按其年平均存款余額和保險費率繳納保費，用于建立存款保險基金，由存款保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。

（六）建立有效的激勵機(jī)制

堅持“以人為本”的原則，改革用人管理制度，建議領(lǐng)導(dǎo)和員工的薪水應(yīng)與績效考核的目標(biāo)掛鉤。

1、對于信用社主任，制訂一套行之有效的干部管理制度，實行干部競聘上崗，任期目標(biāo)。

2、對于普通員工，平時加大員工培訓(xùn)力度，全面提高從業(yè)人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能和工作效率，同時增加員工的競爭意識和危機(jī)感。具體可以從以下兩方面建立激勵機(jī)制。一是目標(biāo)激勵法，激勵法人代表奮發(fā)向上，努力工作。當(dāng)自己實現(xiàn)目標(biāo)的同時，不但使信用社和自己的經(jīng)濟(jì)收人增加了，而且應(yīng)使法人代表的心理上、精神上得到滿足。二是強(qiáng)化激勵法，即一方面對法人代表的良性行為大張旗鼓地給予肯定和獎勵，使之得到保持、鞏固和推廣；另一方面對法人代表的劣性行為給予堅決的否定和懲罰，使之得到控制、減弱和消除。

（七）加大政府支持力度，盡快化解歷史包袱，營造寬松的經(jīng)營環(huán)境

農(nóng)信社沉淀貸款居高不下，影響其“支農(nóng)”的正常運轉(zhuǎn)，因此剝離信用社不良貸款，減輕信用社經(jīng)營壓力，具有十分的重要意義。政府應(yīng)盡快出臺優(yōu)惠政策以解決信用社包袱過重問題，構(gòu)建積極有效的協(xié)調(diào)配套的長效扶持機(jī)制，財政、稅務(wù)、人行等有關(guān)部門應(yīng)在稅收、利率、資金結(jié)算等方面給予真正的扶持，幫助農(nóng)信社解決經(jīng)營中存在的問題和困難，為化解金融風(fēng)險創(chuàng)造有利條件。

1、實行稅收優(yōu)惠制度?；谵r(nóng)村信用社的弱者地位國家應(yīng)對其予以扶持，稅收優(yōu)惠是國際上通行的政府支持合作金融組織發(fā)展的做法。如免收營業(yè)稅，降低所得稅率等，并從法律高度予以規(guī)定，形成對農(nóng)村信用社的制度化、常規(guī)化、普及化的稅收優(yōu)惠制度，從而促進(jìn)合作金融組織自身實力的提高。

2、建立和完善農(nóng)業(yè)貸款貼息機(jī)制。政府要加大對農(nóng)業(yè)貸款貼息力度，適當(dāng)提高貸款貼息比例，建立財政貼息與金融機(jī)構(gòu)信息溝通渠道。

3、降低農(nóng)村信用社存款準(zhǔn)備金率，加大支農(nóng)再貸款投入。

4、在監(jiān)管政策上，要實施支持金融創(chuàng)新的監(jiān)管措施，適時、適度放寬資金，降低機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，吸收各類資金去農(nóng)村投資，構(gòu)筑城市資金流行農(nóng)村的渠道。

5、建設(shè)良好的農(nóng)村信用環(huán)境。要建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村信用制度，制止和打擊惡意拖欠和逃債行為，打擊非法金融活動，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益。

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