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摘要：從建設(shè)社會主義新農(nóng)村，農(nóng)村法律體系的完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及現(xiàn)行涉農(nóng)立法缺陷等角度看，制定專門的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法十分必要。讓中國最大的弱勢群體認(rèn)識到其權(quán)利，并以法律的形式加以保護(hù)。出臺一部好的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，將增強我國農(nóng)民借助國家法律實現(xiàn)自我保護(hù)的能力，從而有利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定，有利于推進(jìn)于新農(nóng)村建設(shè)。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命，使中國農(nóng)民真正走向了翻身解放的道路。但在新中國成立幾十年后，中國農(nóng)民的處境仍不容樂觀，農(nóng)民的政治地位、社會經(jīng)濟生活條件及社會保障條件在當(dāng)代中國社會各階層中依然屬于弱勢群體，當(dāng)代中國農(nóng)民的各種權(quán)利很難得到有效保障和落實，甚至各種傷農(nóng)、害農(nóng)事件時有發(fā)生。因此，要有效保障農(nóng)民的各項合法權(quán)益，除了黨和國家在政策上加以保護(hù)和扶持外，在法律上加以保護(hù)仍是其核心和關(guān)鍵。因此，推動《農(nóng)民法》或《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的出臺，從而使政策措施上升為法律、規(guī)章，這對加強和完善對農(nóng)民權(quán)益問題的立法保護(hù)，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，構(gòu)建和諧農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展顯得非常緊迫和必要。

一、出臺農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法的必要性

（一）從目前農(nóng)民權(quán)益常受侵犯，權(quán)益缺乏法律保障看，有必要制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法。

近幾年，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展都遇到瓶頸，中央越來越重視農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展就必須解決農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，城市化進(jìn)程越快，農(nóng)民權(quán)益越容易被侵犯。由于前幾年傷農(nóng)事件不斷發(fā)生，農(nóng)民收入增長緩慢。個別地區(qū)甚至出現(xiàn)負(fù)增長，農(nóng)民工遭遇政策歧視，長期拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象大量存在，中共中央和國務(wù)院對此高度重視，中央連續(xù)發(fā)7個“1號文件”就減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入等做出了明確規(guī)定，國辦發(fā)出《做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作》的通知，要求取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題，進(jìn)一步提高對做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認(rèn)識。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，宣布取消農(nóng)業(yè)稅?？梢?，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民利益已被落實到具體措施上來。盡管在現(xiàn)行法律中已經(jīng)包含了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度規(guī)范，但現(xiàn)實中農(nóng)民的權(quán)益還是很難得到保障，為加強對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，有必要出臺專門的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法。

（二）從農(nóng)村法律體系的完善、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及現(xiàn)行涉農(nóng)立法缺陷看，有必要制定農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法。

目前針對社會其它弱勢群體的立法已經(jīng)有了，比如婦女、兒童、殘疾人、老年人、未成年人等都有相應(yīng)的法律法規(guī)來保護(hù)，因此應(yīng)該對中國最大的弱勢群體，即農(nóng)民群體認(rèn)識到其權(quán)利，并以法律的形式加以保護(hù)，這也是對公民權(quán)益的最大保護(hù)。《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》與其它幾部弱勢群體權(quán)益保護(hù)法律不同之處在于：其它幾部弱勢群體權(quán)益保護(hù)法都是針對家庭、團(tuán)體內(nèi)部，法律意義上是私權(quán)保護(hù)。《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》卻既有私權(quán)保護(hù)，又有公權(quán)的保護(hù)，是政府職能轉(zhuǎn)化的一個重要方面。1993年通過的《農(nóng)業(yè)法》，沒有對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題做出規(guī)定。2003年修訂實施的《農(nóng)業(yè)法》在第九章專章對“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”進(jìn)行了規(guī)定，可以說是開了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)專門立法的先例。但是，時

過境遷，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都出現(xiàn)了很多新的變化與情況，現(xiàn)行法律的規(guī)定有的過于陳舊，對于新的具有典型性的侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，不具有針對性和普適性。另一方面，這些規(guī)定處于農(nóng)業(yè)的基本法中，相對抽象和籠統(tǒng)，實用性較差，不能很好地運用于實際生活中。從這個角度來看，現(xiàn)有涉農(nóng)法律體系對于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在缺失和不到位現(xiàn)象，有必要制定專門的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法。

（三）從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的實踐看，如能出臺一部好的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，將增強農(nóng)民借助國家法律實現(xiàn)自我保護(hù)的能力。

出臺專門法律使農(nóng)民的維權(quán)行為納入法制化的軌道，降低農(nóng)民在法律缺失下發(fā)生對抗性行為的頻率，從而有利于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，上世紀(jì)八、九十年代，農(nóng)民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利經(jīng)常遭到侵害。這突出表現(xiàn)在，涉農(nóng)惡性案例不斷發(fā)生，鄉(xiāng)村干部為完成“指標(biāo)任務(wù)”肆意闖到農(nóng)民家里，不由分說牽牛、抬豬、搶糧食，動輒將農(nóng)民捆綁起來帶走，甚至不時有毒打的事例，更為惡劣的是有時公檢法部門也一起上陣“配合作戰(zhàn)”。受到傷害的農(nóng)民告狀無門，只有選擇集體上訪，卻又被以“依法治訪”的名義視作非法活動。造成這種局面的根源之一就是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律的缺位。《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的出臺將使普通農(nóng)民在與包括鄉(xiāng)村干部在內(nèi)的地方強勢群體的關(guān)系中獲得法律支持，也將使中央政府各項支農(nóng)惠農(nóng)政策建立在法律基礎(chǔ)之上，從而提高政策實施的效率，走出政策落實難的困境。因此，《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的出臺，在當(dāng)前仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的今天，在某種意義上來說將是我國的一個“小憲法”。因為它的出臺將解決中國占人口最多的農(nóng)民的權(quán)益保障問題。

二、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法的立法體系設(shè)想

（一）對農(nóng)民的法律界定。

由于我國農(nóng)民階層在改革開放后，已發(fā)生了重大變化。當(dāng)前，農(nóng)民階級成分復(fù)雜化、多元化。如果整個農(nóng)村人員按照其主要勞動時間和收入的主要來源分類，至少有以下五種：一是“非農(nóng)戶”。即常年住在農(nóng)村的城里人，家庭的主要收入來源于國家發(fā)放的工資或自己在城里已擁有的穩(wěn)定性收入。這其中包括一部分定居于農(nóng)村的城市單位退休人員。二是“脫農(nóng)戶”。即家庭主要勞動力的主要勞動時間從事的都是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，家庭收入來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。三是“以農(nóng)為副的農(nóng)戶”。即家庭主要勞動力的大部分勞動時間從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，兼帶種植部分農(nóng)田，家庭收入的絕大部分來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。他們之所以以還要兼農(nóng)，主要是出于對土地的留戀，出于對今后生計的保險考慮。四是“以農(nóng)為主的農(nóng)戶”。即家庭主要勞動力的大部分勞動時間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但也兼帶從事二三產(chǎn)業(yè)，如短期外出打工，農(nóng)閑從事運輸?shù)龋彝ナ杖氲拇蟛糠謥碜杂谵r(nóng)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入也占有一定比重。五是“純農(nóng)戶”。即家庭主要勞動力的主要勞動時間都從事農(nóng)業(yè)，家庭收入也都來源于農(nóng)業(yè)。其中，除了部分種養(yǎng)大戶外，絕大多數(shù)農(nóng)戶屬于低收入群體、弱勢群體，生活比較困難，屬于以務(wù)農(nóng)為主的職業(yè)農(nóng)民。目前農(nóng)民的五種類型，前二種即“非農(nóng)戶”和“脫農(nóng)戶”不能再作為法律意義上的農(nóng)民，因為他們主要的勞動時間絕大部分家庭收入從事或來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而對于“以農(nóng)為主的農(nóng)戶”和“純農(nóng)戶”則明顯屬于法律意義上的農(nóng)民范疇。對“以農(nóng)為副的農(nóng)戶”是否歸屬于農(nóng)民范疇，現(xiàn)在理論界存在分歧，但筆者認(rèn)為，把他們劃到農(nóng)民范疇有利于農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。因此，對農(nóng)民的法律定義為：以農(nóng)村房屋為固定居所，戶口在農(nóng)村，其全部、大部或一部分收入來自于農(nóng)業(yè)收入的人口及其家庭主要成員。

（二）對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的范圍：包括政治權(quán)利、人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利等方面。

1．農(nóng)民的民主政治權(quán)利。尤其是選舉權(quán)和被選舉權(quán)是保障村民自治的基礎(chǔ)，在推行村級直選以后，農(nóng)民的選舉權(quán)往往受到一種無形的侵犯，鄉(xiāng)村強權(quán)勢力通過各種途徑變相剝奪村民的選舉權(quán)。為克服城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的種種弊端及與城里人不平等待遇，只有在法律上真正落實平等權(quán)，在政治上還農(nóng)民以國民待遇，才能在文化教育，遷徒居住，社會保障等權(quán)利方面保障農(nóng)民與城里人平等。

2．農(nóng)民的人身權(quán)利。這幾年，傷害農(nóng)民健康和生命的違法行為大量減少，但對農(nóng)民的人格權(quán)的蔑視和踐踏的現(xiàn)象大量存在。各種傳媒以及公共場所、勞動場所都把農(nóng)民和弱勢群體劃等號，農(nóng)民的肖像權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利得不到起碼的保障與滿足，有時甚至是赤裸裸的傷害。對這些方面農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法應(yīng)有所涉及。

3．農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。這是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益最核心的部分，針對當(dāng)前侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的情況，應(yīng)著重在土地權(quán)益方面加強立法。農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)首先是土地權(quán)益。房屋土地始終是農(nóng)民最基本、最重要的財產(chǎn)權(quán)益。對土地中青苗的補償、土地價格的計算、土地征用的程序、土地補償費用的支付等都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定，尤其要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。一切經(jīng)營性項目用地都不能啟用國家的征地權(quán)，只能通過土地市場獲得土地使用權(quán)。再次要對失地農(nóng)民的安置應(yīng)有明確的法律規(guī)定，政府可以考慮從征地補償金和土地稅收中拿出適當(dāng)部分，作為社會保障基金，將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的社會保障體系。

4．農(nóng)民工的權(quán)益。我國農(nóng)民工數(shù)量初步估計在2.1億左右，而農(nóng)民工被拖欠的工資估計可能在1000億左右，而我國現(xiàn)行勞動法律對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)而言，既不現(xiàn)實，又顯失公平。因此，立法中應(yīng)該“給予農(nóng)民工國民待遇”，民工應(yīng)該享有與城市居民的同等權(quán)利；民工的人身安全、工資待遇受法律保護(hù)；民工子女有就近接受義務(wù)教育的權(quán)利，與城市子女享有同等待遇；民工有接受國家培訓(xùn)、獲取科學(xué)知識的權(quán)利；民工有受《工傷保險條例》保護(hù)的權(quán)利等等。同時，現(xiàn)有的政策措施應(yīng)充分體現(xiàn)到法律之中去，比如農(nóng)業(yè)直補、農(nóng)機直補、家電下鄉(xiāng)等惠農(nóng)政策，這些都應(yīng)該吸收進(jìn)來上升到法律層面，從而使其保持嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性、權(quán)威性。

5．農(nóng)民的社會保障權(quán)。農(nóng)民社會保障的范圍應(yīng)該涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療，農(nóng)村最低生活保障等方面，做到讓農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。法律應(yīng)規(guī)定，各級財政應(yīng)每年撥出一定比例的款項用于農(nóng)村社會保障，由專門機構(gòu)進(jìn)行管理和發(fā)放。

6．農(nóng)民的救濟權(quán)。當(dāng)然，農(nóng)民權(quán)益的救濟也應(yīng)成為立法的主要內(nèi)容。農(nóng)民權(quán)益的救濟可以采取行政途徑和司法途徑。無論采取何種途徑，都應(yīng)充分保障農(nóng)民的要求告知權(quán)、申請回避權(quán)、獲得法律援助權(quán)、質(zhì)證權(quán)、聽證權(quán)、辯論權(quán)、上訴權(quán)等權(quán)利，考慮到農(nóng)民的經(jīng)濟實力，應(yīng)當(dāng)通過訴訟費減免，加強法律援助等方式幫助農(nóng)民實現(xiàn)這些權(quán)利。

（三）明確侵犯農(nóng)民利益的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。

武漢大學(xué)憲法學(xué)博士鄧聯(lián)繁說，如果出臺了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律，那就可以“依法該罰款的就堅決罰款，依法該行政處分就堅決處分，依法該追究刑事責(zé)任的就堅決追究刑事責(zé)任，”切實改變以往處理侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為中“一退款，二上交、三默認(rèn)”、“教育為主、下不為例”等種種不良作法。的確，在我國，因侵犯農(nóng)民合法權(quán)益追究法律責(zé)任的很少，究其原因，就是因為缺乏相應(yīng)的法律詳細(xì)規(guī)定，缺乏操作性。因此，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法應(yīng)對侵犯農(nóng)民利益的行為作出具體的規(guī)定，以及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任作出明確規(guī)定。這種規(guī)定必須具體，比如說罰款的金額，行政處分的類型，具體量刑的標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該清清楚楚。當(dāng)然，農(nóng)民法律保護(hù)的范圍很廣，還有自主經(jīng)營權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等，作為一部立法，應(yīng)盡量詳盡全面，具有前瞻性，才能在實踐操作中收到好的效果。

總之，在我國當(dāng)前，出臺一部較為完善的保護(hù)農(nóng)民的法律顯得非常緊迫和必要，它必將極大提升農(nóng)民地位，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧新農(nóng)村。