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誰也沒有理由把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題完全歸罪于農(nóng)業(yè)稅收的存在，但不可否認(rèn)，它確實(shí)是農(nóng)村問題的一個(gè)誘因。當(dāng)我們?cè)噲D從體制上尋找根源時(shí)，更應(yīng)從機(jī)制上著眼現(xiàn)實(shí)，尋求突破。所以，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能這一老話題更富有時(shí)代新意。

按照常規(guī)，每年麥?zhǔn)找院筻l(xiāng)鎮(zhèn)干部們都將迎戰(zhàn)每年最難最苦的中心工作———征收農(nóng)業(yè)稅。但今年的情況卻不同于往年。2004年7月，筆者在陜西省延安、西安、安康等市調(diào)查時(shí)看到：已取消農(nóng)業(yè)稅地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于角色換位，還執(zhí)行著稅征政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正忙于征稅的準(zhǔn)備。

農(nóng)稅取消政策執(zhí)行的遲早形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的差別，但不約而同的是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在思索同樣一個(gè)問題：5年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)該何去何從？不同的是，西安、延安等地不再收稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開始艱難探路，而更多鄉(xiāng)鎮(zhèn)如同進(jìn)入考場(chǎng)之前一樣有些緊張。功能異變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扮演“收費(fèi)站”終于甩掉了收稅的愁帽子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該輕松許多吧？

不盡如此。陜南山區(qū)的一位鄉(xiāng)長(zhǎng)告訴筆者：“不再收稅，仍為錢愁，工作是輕松了，心情卻沉重了。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，我們最頭疼的是收稅，又不得不下狠心去收稅，因?yàn)槭詹坏藉X大家工資沒著落，而收到錢也只能吃個(gè)半飽?！彼麩o奈地說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一直是上靠補(bǔ)貼、下靠收稅，什幺稅率高就發(fā)展什幺。5年之后，一旦全部取消了農(nóng)業(yè)稅，我不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)變成啥樣？到時(shí)候閑人怎幺打發(fā)？干部工資拿什幺保證？”在調(diào)查中我們也明顯感覺到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種疑慮的心態(tài)。

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村稅收主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成，鄉(xiāng)官幾乎變成專職稅官，收稅成為鄉(xiāng)干部從年頭到年尾的主要業(yè)務(wù)。這個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)，曾令很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)深受其苦，使他們始終處在收稅和缺錢的漩渦中。

缺錢，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不放過任何創(chuàng)收的機(jī)會(huì)。漢中市城固縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們普遍反映：為錢所困，是他們難以實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的主要原因。無論稅改之前還是稅改之后，錢，始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為頭疼的事。稅費(fèi)改革前，各村三提五統(tǒng)資金實(shí)行村籌鄉(xiāng)管，這部分錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中的一點(diǎn)“活錢”，尚可以用于一些不可預(yù)計(jì)的開支。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中無一分錢可以支配，就只有想些其它主意。

他們所說的主意，一是變相利用土地、城建、計(jì)生等涉農(nóng)收費(fèi)部門從農(nóng)民手里收一些；二是巧借名目從上級(jí)“爭(zhēng)取”一些；三是不惜高額回扣從外地買稅。據(jù)某縣2003年7月組織的一次財(cái)務(wù)大檢查，全區(qū)92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或利用職權(quán)搭車收費(fèi)、克扣農(nóng)民退耕還林糧錢，或巧借名目騙收項(xiàng)目資金，甚至挪用村級(jí)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的集體積累。其中一個(gè)鎮(zhèn)竟然以40余萬元的高額回扣買到120萬元地稅充了財(cái)政收入的欠賬。這次檢查的結(jié)果是，全縣一年里有600多萬元違規(guī)資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)無情的消耗了。

即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍然處于饑餓狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體工資難以保證，從信用社貸款或借高息貸款成為謀求收支平衡的一種手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)如同滾雪球一般。

對(duì)錢的過度依賴，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村“收費(fèi)站”，而其服務(wù)功能正在異化，工作方法正在簡(jiǎn)化。

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)干部能力的評(píng)價(jià)，主要以能不能收來農(nóng)業(yè)稅，能不能完成創(chuàng)收任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，甚至實(shí)行任務(wù)包干，與工資和晉升評(píng)優(yōu)掛鉤，于是創(chuàng)造出從年頭到年尾，大兵團(tuán)作戰(zhàn)和小分隊(duì)作戰(zhàn)等種種辦法。而且，這種帶著明顯強(qiáng)收硬逼的辦法成為農(nóng)村工作的基本方法。除“收糧要款”之外，習(xí)慣大兵團(tuán)作戰(zhàn)的還有“刮宮引產(chǎn)”。

情勢(shì)所致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)收稅輕車熟路，但對(duì)于處理農(nóng)村糾紛、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等事情時(shí)常顯得束手無策，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中更喜歡使用著強(qiáng)推硬逼的辦法，干群關(guān)系由此而緊張起來，群眾將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部稱作要錢、要糧、要命的“三要”干部，足見他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的厭惡。

利字當(dāng)頭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)自身利益的追求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)農(nóng)村建設(shè)的熱情。在一些縣市調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的需求其實(shí)很了解，也很同情，但因?yàn)槊τ趧?chuàng)收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作安排已堅(jiān)定不移地鎖定在財(cái)源建設(shè)、集鎮(zhèn)開發(fā)、計(jì)劃生育等可以創(chuàng)收的目標(biāo)上，他們很難有所作為，也沒錢為農(nóng)民辦事。

轉(zhuǎn)身的難題和不同的答卷

以稅收為主業(yè)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能異化；傳統(tǒng)的工作方式，又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難有所長(zhǎng)。隨著稅改和計(jì)生法的實(shí)施，催糧要款將走向終結(jié)，刮宮引產(chǎn)將交由執(zhí)法部門，習(xí)慣于傳統(tǒng)的以“兩大主業(yè)”為己任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已手足無措。

西安市周至縣的一位鄉(xiāng)干部告訴記者，他正處于兩種危機(jī)之中：一個(gè)是稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)會(huì)不會(huì)壓縮，自己怎幺辦？一個(gè)是多年養(yǎng)成的工作方法不是一天兩天就能轉(zhuǎn)變的。而且過去對(duì)收稅是拿手好戲，荒廢了其它能力的鍛煉，現(xiàn)在好象什幺都不會(huì)了。

處于矛盾和困惑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員們，他們正經(jīng)受著這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：農(nóng)村建設(shè)由誰來辦？原先的欠賬由誰來還？陳欠稅款還收不收？稅改以后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，農(nóng)民對(duì)于道路、水利、醫(yī)療等農(nóng)村事業(yè)的資金需要，一下子失去穩(wěn)妥來路，稅改后規(guī)定農(nóng)村事業(yè)采取“一事一議”的辦法，但實(shí)際操作十分困難。安康市一位村辦小學(xué)校長(zhǎng)指著破爛的教室訴苦說：學(xué)校的危房需要改造，按設(shè)計(jì)需要45萬元，按照“一事一議”的辦法和人均每年集資不超過15元的最高限定，這個(gè)1000來人的村子集夠這筆資金至少需要25年。

基于對(duì)未來政策的預(yù)想，許多干部已經(jīng)在早早地謀算5年之后的退路。武功縣一位鄉(xiāng)長(zhǎng)苦澀地說：“他們鄉(xiāng)的機(jī)關(guān)食堂已經(jīng)有半年沒開伙了。鄉(xiāng)干部們各懷心思，跟領(lǐng)導(dǎo)鬧別扭，都說連工資都拿不到手、連自己的肚子都填不飽，哪來心思服務(wù)農(nóng)民呢？”他說，國家對(duì)稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去向又沒有文字東西，十分模糊，鄉(xiāng)上只能自找路子。

更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是在經(jīng)過短暫的迷茫之后逐步理清了思路。

在今年已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅的西安、延安兩市我們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新找到了工作重點(diǎn)，立足實(shí)際為農(nóng)民服務(wù)。有的率先打破傳統(tǒng)工作方式下的部門設(shè)置，改七站八所為幾個(gè)服務(wù)辦。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新組合成立與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)對(duì)應(yīng)的服務(wù)隊(duì)，還有些地方發(fā)動(dòng)干部領(lǐng)辦企業(yè)、搞技術(shù)承包、外出打工。

然而，農(nóng)民們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的效果仍然不太滿意。他們認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求不高，主要是一些修路、通電、吃水等直接問題，但被大多數(shù)地方忽視了。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)表面像是在為民服務(wù)，實(shí)際上是在裝腔作勢(shì)，擺個(gè)樣子而已。

在調(diào)查中我們也注意到另一種值得警惕的苗頭，少數(shù)地方仍然采取以收入定去留的管理辦法。陜南某鎮(zhèn)規(guī)定：每年向鎮(zhèn)財(cái)政交1.5萬元可以拿工資休假；能給財(cái)政創(chuàng)收1萬元的可以不上班；有其它門路的可以發(fā)40%工資請(qǐng)長(zhǎng)假。還有些地方仍然向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和站所下達(dá)2000－10000元不等的創(chuàng)收任務(wù)。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了防止歷年尾欠成為爛賬和農(nóng)民故意拖欠，也準(zhǔn)備采用一些“超常”手段，計(jì)劃以糧補(bǔ)抵扣。凡此種種，逼著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞創(chuàng)收的做法在各地普遍存在。

其實(shí)，變革沿用了幾十年工作方式，無異于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一次考驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)型中會(huì)不可避免地產(chǎn)生種種陣痛。首先是思想上難以從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)，因?yàn)樗季S的慣性依然存在；另一方面是這種轉(zhuǎn)型需要成本，主要是加大了人員培訓(xùn)的開支；另外，服務(wù)型、技術(shù)型干部比較緊缺。這些都是職能轉(zhuǎn)變的障礙。

更重要的是這種職能轉(zhuǎn)型需要體制轉(zhuǎn)型相配合，也需要采取對(duì)縣鄉(xiāng)之間事權(quán)、財(cái)權(quán)重新分工的綜合改革措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們認(rèn)為，如果上級(jí)仍然以任務(wù)考核為重，或者依然采取過去的老一套，縣級(jí)財(cái)政仍以財(cái)力自保為重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能即使轉(zhuǎn)變了也會(huì)轉(zhuǎn)回來。公務(wù)員之家版權(quán)所有

功能回歸需要體制創(chuàng)新

有關(guān)人士認(rèn)為：稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制長(zhǎng)期積累的矛盾凸顯。主要是人往哪里去？錢從何處來？事該怎幺干？

因?yàn)椋l(xiāng)鎮(zhèn)干部征收稅款這一主要任務(wù)將逐步消失，一些原有職能即將弱化，幾十年一貫履行的“安排生產(chǎn)、催糧要款，結(jié)扎引產(chǎn)”三大項(xiàng)不復(fù)存在，干部偏多問題再次凸顯出現(xiàn)。另外，雖然中央和省級(jí)政府會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付的辦法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償，但缺口仍然很大，難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，而且許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力償還欠債，更何況又面臨教育、修路等公益事業(yè)投入。

他們分析，產(chǎn)生這些問題的主要原因是體制不順，同時(shí)也有機(jī)制的偏差。因?yàn)槁氊?zé)界定不清、事務(wù)繁雜而導(dǎo)致顧此失彼，又因?yàn)闄C(jī)制不健全、程序不規(guī)范導(dǎo)致效率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)立了站、辦、所，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、層次管理，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作機(jī)制，帶有明顯的行政事務(wù)色彩，機(jī)構(gòu)臃腫，人力分散，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要精力放在抓收入上，導(dǎo)致職能錯(cuò)位。

難道，在國家政策尚不明朗的情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無藥可治了嗎？

有專家建議：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換，應(yīng)該首先從轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機(jī)制入手，用機(jī)制的轉(zhuǎn)換帶動(dòng)職能的轉(zhuǎn)換。盡快調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)移工作重心。破除包攬一切的思想，按照專業(yè)化的要求把力量集中到各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)機(jī)構(gòu)中，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。