前言：本站為你精心整理了農(nóng)村土地制度變革中地方政府行為范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

目前，地方政府在農(nóng)村土地方面的行為倍受爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，地方政府在土地征用過程中“以土地生財(cái)”、把“土地作為第二財(cái)政”、以土地作文章搞“經(jīng)營城市”等，極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。其實(shí)，自改革開放以來，在中國土地產(chǎn)權(quán)制度變革的過程中地方政府是重要的創(chuàng)新主體，發(fā)揮了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度變革中的行為，有助于為今后土地制度的改革提供思路。

一、地方政府是土地制度創(chuàng)新的重要主體

20世紀(jì)80年代初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被普遍認(rèn)為是農(nóng)民的“偉大創(chuàng)造”。不過不可忽視的是，地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先是在安徽、四川、貴州、內(nèi)蒙古這些貧窮的農(nóng)業(yè)大省開始實(shí)行。而這些省份的地方政府為農(nóng)民“地下半地下”的包產(chǎn)到戶提供了政治保護(hù)和給予合法承認(rèn)。在當(dāng)時(shí)，全國各個(gè)省份面對(duì)基層自發(fā)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新有著不同的約束。在制定中央政策過程中，不同地方政府根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐睦婧椭鲝堖M(jìn)行了討價(jià)還價(jià)。地方政府提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)的動(dòng)機(jī)在于其對(duì)“收益—成本”的估計(jì)。由于中國的資源分布極不均勻，在率先實(shí)施改革的那些省份，自然災(zāi)害多、農(nóng)村人口比例高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，因此饑荒概率高，救災(zāi)壓力大，對(duì)“包干到戶”的支持有利于糧食問題的解決。而中央在當(dāng)時(shí)的“行政性放權(quán)”給予地方政府較大的自由，從而減少了地方政府的制度創(chuàng)新成本。周其仁（1995）認(rèn)為，20世紀(jì)80年代的政策決策過程中，圍繞產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的中央政府與農(nóng)民兩極之間作交易的模式發(fā)展為“農(nóng)民—社區(qū)—地方—中央”多極之間的談判、溝通和“交易”；從長(zhǎng)期角度看，這里包括了重建國家與社會(huì)關(guān)系的要素。

1984年之后的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新了各種類型的土地使用制度。比如山東平度的“兩田制”、貴州湄潭的“增人不增地，減人不減地”、廣東南海的土地股份合作制、蘇南和北京順義的“規(guī)模經(jīng)營”、中西部地區(qū)的“四荒”使用權(quán)拍賣等。主要的土地使用權(quán)制度改革是在國務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的，包括貴州省湄潭縣、廣東省南海縣、江蘇省無錫縣、浙江省溫州地區(qū)，這些地區(qū)都屬于國務(wù)院批準(zhǔn)的第一批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，這些土地使用改革的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施都是由地方政府操作的。地方政府的行為在整個(gè)制度變革中成為一個(gè)不可缺少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、土地制度變革中的地方政府行為分析

地方政府在土地制度創(chuàng)新中的績(jī)效，關(guān)鍵在于能否提高制度創(chuàng)新的收益，降低制度創(chuàng)新的成本。下面以三種典型的制度變革模式為例，分析地方政府的制度創(chuàng)新績(jī)效。這三種模式是：“兩田制”模式、貴州湄潭“增人不增地，減人不減地”模式、南海股份合作制模式。

（一）“兩田制”中的地方政府行為分析發(fā)起于山東平度的“兩田制”將承包地分成口糧田和責(zé)任田，口糧田按人口平分，責(zé)任田則按人、按勞或招標(biāo)承包，承包者交納一定數(shù)量的承包費(fèi)?？诩Z田與責(zé)任田承擔(dān)的義務(wù)不同，口糧田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，責(zé)任田除負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅外，在改革早期還要完成糧棉等國家定購任務(wù)，并以承包費(fèi)形式負(fù)擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)?！皟商镏啤钡闹贫葎?chuàng)新，是在東部沿海地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、土地撂荒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)萎縮、農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)兌現(xiàn)難等情況下出現(xiàn)的，采取“兩田制”的制度安排，對(duì)社區(qū)而言，責(zé)任田明碼標(biāo)價(jià)承租費(fèi)用，使社區(qū)減少了與農(nóng)戶的“談判”費(fèi)用，又保障了上級(jí)各項(xiàng)任務(wù)的完成。對(duì)地方政府而言，“兩田制”較好地實(shí)現(xiàn)了“公平與效率”的原則，既可以保持家庭經(jīng)營制度的穩(wěn)定，又可以相對(duì)容易地獲得稅收和各項(xiàng)費(fèi)用。責(zé)任田的制度設(shè)計(jì)滿足了政府和社區(qū)的利益，減少了均田制度下的不確定性和交易費(fèi)用，而且可以較好地避免土地均分所造成的土地零碎化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?！皟商镏啤币划a(chǎn)生就獲得了快速的發(fā)展，到1994年“兩田制”面積占家庭承包總面積的42．3％。但是，到了20世紀(jì)90年代中后期，“兩田制”發(fā)展有些失控，社區(qū)集體為獲得更多的利益，采取招標(biāo)承包的方式，有的地方隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地面積，個(gè)別地區(qū)機(jī)動(dòng)田面積占土地總面積的30％；有的甚至收回部分農(nóng)民承包地搞租賃經(jīng)營。農(nóng)民對(duì)此強(qiáng)烈不滿（張紅宇，2002）。招標(biāo)方式，特別是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人為獲取更多的“承包費(fèi)”以高價(jià)出租責(zé)任田，侵占了農(nóng)民的利益。1997—1999年，這一階段政府對(duì)“兩田制”的政策有所調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民意愿?！皟商镏啤泵娣e開始下降。1999年，實(shí)行面積已不足10％。實(shí)行“兩田制”的土地面積在不同階段情況見表1(略)。從“兩田制”制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)分析，地方政府和社區(qū)集體具有制度的創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，他們是制度創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，這在農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)中也得到了證明。農(nóng)業(yè)部在1997年對(duì)全國23個(gè)省區(qū)統(tǒng)計(jì)，采取行政手段推進(jìn)“兩田制”的社區(qū)占“兩田制”社區(qū)總數(shù)的83.5％，條件成熟、農(nóng)民自愿的社區(qū)僅為16.5％。從制度創(chuàng)新的方式看，這屬于“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”?！皟商镏啤钡闹贫瘸跏荚O(shè)計(jì)較好地實(shí)現(xiàn)了“公平與效率”原則，可以減少交易費(fèi)用，提高制度績(jī)效，但也給了地方政府和社區(qū)集體更多的土地產(chǎn)權(quán)。在地方政府和社區(qū)集體的權(quán)力約束較弱的情況下，作為理性人，他們?cè)谧分鹄孀畲蠡倪^程中侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

（二）“增人不增地，減人不減地”模式中的地方政府行為分析從1987年開始，貴州省湄潭縣作為全國首批14個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，進(jìn)行了土地制度的改革試驗(yàn)。其中實(shí)行“增人不增地，減人不減地”（又可稱為“生不增，死不減”）的土地制度是其重要的試驗(yàn)內(nèi)容。這一制度的實(shí)質(zhì)是在土地稀缺的情況下，一次性將土地交給農(nóng)民。這與其他地方政府和社區(qū)的“調(diào)地偏好”形成了強(qiáng)烈的反差（如部分實(shí)施“兩田制”的地區(qū)）。其目的主要是穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)，防止調(diào)地產(chǎn)生的交易成本和土地破碎，同時(shí)形成人口控制的自我約束機(jī)制。湄潭縣在1985年人均耕地只有1.27畝，縣境內(nèi)山丘廣布，最高海拔1556米，最低海拔460.8米，巖溶地貌比例較大。全縣地面坡度大，地面坡度15～25度的面積占總面積的41.4％，地面坡度大于25度的面積占總面積的14.9％。由于耕地的山地性質(zhì)，導(dǎo)致耕地的整理需要大量的投入。而土地的調(diào)整必然剝奪對(duì)土地投入較多的農(nóng)戶的利益，而且對(duì)土地的調(diào)整也使土地零碎化嚴(yán)重。因此，對(duì)社區(qū)和地方政府來說，調(diào)地成本必然非常高，要牽扯基層干部很大的精力。同時(shí)，牽扯他們很大精力的還有“計(jì)劃生育”工作，而“生不增，死不減”恰恰形成了人口增長(zhǎng)的自我約束，這形成制度實(shí)施的重要收益。而與湄潭縣同時(shí)開展土地制度建設(shè)的金沙縣把這項(xiàng)制度稱之為“抑制人口過快增長(zhǎng)的土地制度”，其制度實(shí)施明顯指向“抑制人口過快增長(zhǎng)”，即通過切斷農(nóng)戶對(duì)新增人口分配土地的預(yù)期來抑制人口增長(zhǎng)。

由于“增人不增地”必然會(huì)損害增加人口的少部分農(nóng)戶的利益，在土地分配問題上，少數(shù)人會(huì)比多數(shù)人強(qiáng)大。在1998年湄潭縣耕地順延承包50年不變時(shí)，全縣有分地人口32.5萬人，現(xiàn)實(shí)人口39.3萬人，土地順延承包意味著有6．8萬人沒有土地。對(duì)于這些人口，如果沒有生存保障，必將引起尖銳的矛盾。湄潭縣豐富的非耕地資源給予了解決途徑。根據(jù)湄潭縣綜合農(nóng)業(yè)區(qū)劃資料提供，全縣有宜林荒山、荒坡、河灘等未利用土地共75．6萬多畝，占總面積的25.3％，其中直接可開發(fā)利用的有62．7萬多畝，占總面積的20．9％，非耕地資源人均可達(dá)1．64畝，是現(xiàn)有人均耕地的1．32倍（王景新，2001）。豐富的非耕地資源是這些人口在農(nóng)業(yè)內(nèi)部消化的重要途徑。湄潭縣在1987年土地制度改革一開始就把推動(dòng)非耕地資源的有計(jì)劃開發(fā)作為制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，這為解決新增人口與土地的矛盾創(chuàng)造了良好的途徑。“增人不增地，減人不減地”模式，符合湄潭縣山高坡陡的特殊資源稟賦條件，降低了調(diào)地過程中的交易成本，避免土地因調(diào)整而細(xì)碎化，增加農(nóng)戶對(duì)土地的投入，有利于計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，制度創(chuàng)新的績(jī)效明顯。

（三）“土地股份合作制”模式中的地方政府行為分析廣東省南海市土地股份合作制改革試驗(yàn)開始于1992年。南海市實(shí)行土地股份合作制有其特殊的環(huán)境和條件。1992年初，鄧小平南巡講話掀起了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新高潮，大量資本流入廣東，開發(fā)區(qū)大量興起，南海市的土地被大量征用。在土地征用過程中，地價(jià)開始上漲，農(nóng)民的“惜地”心理受到強(qiáng)化。而當(dāng)時(shí)土地承包經(jīng)營制導(dǎo)致的土地分散經(jīng)營的格局導(dǎo)致一系列的矛盾。（1）土地家庭承包制與農(nóng)村工業(yè)化的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展過程中需要解決區(qū)域集中問題，而在征用土地建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)過程中遇到農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)合作社的抵制；由于土地價(jià)格的上漲，農(nóng)民不愿放棄土地，原來部分已農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民還要求倒流回農(nóng)村。（2）土地的產(chǎn)權(quán)分散在自然村、農(nóng)戶手中，制約著鎮(zhèn)一級(jí)和管理區(qū)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，形成土地家庭承包不利于城鄉(xiāng)一體化的局面。（3）農(nóng)村土地被征用后，征地補(bǔ)償分配引起尖銳的矛盾。（4）農(nóng)戶分散經(jīng)營，戶均耕地僅為2．9畝，而且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化。

從地方政府的角度看，為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，必須打破土地分散在農(nóng)戶手中的局面，集中土地實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。采取土地國有化的政策，剝奪農(nóng)民的承包權(quán)和社區(qū)集體的土地所有權(quán)，勢(shì)必引起強(qiáng)烈的社會(huì)矛盾，而采取贖買的政策，成本又太高。只有采取一種農(nóng)民參與、共同獲利的制度改革方式，而土地股份合作制恰好能滿足土地集約化利用又讓農(nóng)民共同獲利的制度安排。這種制度安排可以將土地集中，土地價(jià)值按股份界定到人。對(duì)地方政府而言，土地集中有利于地方工業(yè)化和城市化的發(fā)展。對(duì)農(nóng)民而言，一方面可以享受股份分紅，從而使農(nóng)民享受土地增值帶來的收益；另一方面土地集約利用使他們具有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以從土地中轉(zhuǎn)移出來從事第二、三產(chǎn)業(yè)。土地股份合作組織的建設(shè)以社區(qū)為基本單位，將討價(jià)還價(jià)的范圍限定在社區(qū)之內(nèi)，容易形成“集體的一致行動(dòng)”。截至2000年，南海市已先后建立農(nóng)村股份合作組織1870個(gè)，其中以村委會(huì)（原管理區(qū)）為單位組建集團(tuán)公司191個(gè)，占該市村委會(huì)總數(shù)近80％；以村民小組為單位組建股份合作社1678個(gè)，占全市村民小組總數(shù)的99．8％。

從南海市1992—2000年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，土地股份合作制的制度績(jī)效明顯：促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，使大部分村社有能力為農(nóng)民提供社會(huì)保障和社會(huì)福利。從實(shí)踐上看，土地股份合作制是地方政府、社區(qū)、農(nóng)民“共贏”的制度安排。

（四）三種模式制度變革的總結(jié)從“兩田制”、“增人不增地，減人不減地”、“土地股份合作制”三種模式的土地使用制度看，其實(shí)施地區(qū)各不相同，“兩田制”主要在東部、中部地區(qū)，“增人不增地、減人不減地”主要在西部地區(qū)，而“土地股份合作制”主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)。不同地區(qū)具有不同的環(huán)境條件，三種模式的制度安排也存在很大的差異。單從產(chǎn)權(quán)的狀況看，“兩田制”與土地按人口平均承包相比，其中招標(biāo)承包責(zé)任田的產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)戶而言其使用權(quán)并不穩(wěn)定，社區(qū)集體具有一定的支配權(quán)，因此削弱了農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)利?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”模式強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地使用權(quán)?！巴恋毓煞莺献髦啤笔沟棉r(nóng)戶對(duì)集體土地和財(cái)產(chǎn)具有按份共有的產(chǎn)權(quán)，但統(tǒng)一之后的土地使用權(quán)歸集體支配，農(nóng)戶根據(jù)其股份享有收益權(quán)。三種模式的比較情況見表2(略)。

從三種模式的制度創(chuàng)新可以看出，由于中國各個(gè)地區(qū)的資源稟賦各不相同，地方政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的安排具有很大的差異。但在一般情況下，制度創(chuàng)新都契合了當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的配置要求，取得了較好的制度績(jī)效。只有“兩田制”由于存在制度的漏洞，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益被侵犯，20世紀(jì)90年代后期國家政策規(guī)定不予以提倡。

三、完善地方政府行為，促進(jìn)土地制度創(chuàng)新

20多年的農(nóng)村土地制度變革是從初始的“國家—農(nóng)民”兩極制度創(chuàng)新集團(tuán)演變?yōu)椤皣摇胤秸鐓^(qū)—農(nóng)民”多極制度創(chuàng)新集團(tuán)。在1984年完成家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，地方政府作為制度創(chuàng)新“第一行動(dòng)集團(tuán)”的地位得到強(qiáng)化，在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。地方政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮有效地促進(jìn)了中國土地產(chǎn)權(quán)制度變革的進(jìn)程，提高了制度創(chuàng)新的效率。從三種模式的制度創(chuàng)新過程來看，地方政府制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：（1）地方政府和社區(qū)、農(nóng)民之間具有較強(qiáng)的利益相關(guān)性，這使得新制度的效益具有激勵(lì)兼容的可能，地方政府可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)、農(nóng)民對(duì)制度創(chuàng)新的需求，并提供相應(yīng)的制度供給。此時(shí)，地方政府選擇的政策規(guī)則有助于新制度體系的發(fā)育，解決新舊制度安排之間的沖突。（2）地方政府對(duì)特定的制度環(huán)境的認(rèn)識(shí)更全面、更敏銳，與中央政府相比更了解制度資源的狀況和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求，同時(shí)也受到來自社區(qū)、農(nóng)民要求實(shí)現(xiàn)其潛在利益的更大、更直接的壓力。因此，地方政府制度創(chuàng)新更易與實(shí)際情況相結(jié)合，充分開發(fā)和利用制度資源，從而和農(nóng)民達(dá)成一種現(xiàn)實(shí)的理解與共識(shí)。地方政府的制度創(chuàng)新對(duì)資源的優(yōu)化配置起到非常大的作用。（3）地方政府作為一定地域內(nèi)的權(quán)威行為組織，可以利用政治力量主動(dòng)地追求本地經(jīng)濟(jì)利益的最大化，相對(duì)于微觀主體有更強(qiáng)的組織集體行動(dòng)和制度創(chuàng)新能力，從而節(jié)約了制度創(chuàng)新成本。

當(dāng)然，政府作為一個(gè)由具體人員組成的公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)函數(shù)中又包含著大量的私人因素。從官員政績(jī)方面看有管理方便、政局穩(wěn)定、獲得提升等；從經(jīng)濟(jì)收益方面來看有政府的租金及其官員的公共消費(fèi)；再加上制度供給的壟斷性、監(jiān)督機(jī)制的缺陷等因素的客觀存在，地方政府在制度變革中的作用往往容易偏離合法和效率邏輯，可能引致創(chuàng)新行為變異。公務(wù)員之家版權(quán)所有

因此，在今后的制度創(chuàng)新中，必須優(yōu)化地方政府制度供給為主導(dǎo)的中間擴(kuò)散型制度創(chuàng)新。具體措施是：（1）增強(qiáng)農(nóng)民的民主權(quán)利，使農(nóng)民的需求和期望得到充分公平的表達(dá)，增強(qiáng)地方政府制度創(chuàng)新的民主性。（2）調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，理順中央與地方關(guān)系。在地方事務(wù)地方化的基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，既要賦予地方政府制度安排的供給權(quán)，又必須建立相應(yīng)的中央調(diào)控機(jī)制。（3）完善決策過程，提高政府的創(chuàng)新能力。作者單位：陳天寶許惠淵中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院龐守林中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）