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關鍵詞：農(nóng)民民工階層平等差別對待權(quán)利保護

一、問題的提出

平等是我們每一個人的愿望，是現(xiàn)代法律所中介的基本價值，在我國當前，平等也是法制現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一。然而，無論是古代社會，還是"文明的"現(xiàn)代社會，都程度不同地存在著不平等現(xiàn)象，它們或者是公開宣稱并制度化了的不平等，或者是在形式平等掩蓋下的實質(zhì)不平等。對于這些不平等現(xiàn)象，它們是以何種具體形式表現(xiàn)出來的？它們得以產(chǎn)生的根源是什么？如何評價它們？這些問題為古往今來許多思想家所苦苦思索，也是我們當前建設社會主義法治國家需要探討的。

當前，我國的農(nóng)民問題十分嚴峻，這個問題的每一個動向都受到高層領導和學者們的密切關注。同志曾多次在黨內(nèi)會議上表示，一想到農(nóng)民問題他就"常常睡不著覺"；［1］在本屆政府中，總理將農(nóng)民問題列為政府要解決的僅次于"非典"的第二大問題。由此可見，農(nóng)民問題的解決具有重要性和緊迫性。民工問題是和農(nóng)民問題既有聯(lián)系又有區(qū)別的一個問題。同樣，民工在城市中的遭遇也與越來越受到社會各界的關注，"非典"事件和孫志剛事件提升了人們對這一問題的嚴重性的看法。

本文試圖將上述兩方面的問題結(jié)合起來，從法律與平等的視角探討農(nóng)民、民工權(quán)益的保護問題。具體地說，本文將探討：農(nóng)民和民工作為一個階層，他們是否受到了差別對待？受到了哪些差別對待？這些差別對待是否構(gòu)成了制度性的歧視或者法律上的不平等？我們?nèi)绾卧u價這些不平等？

二、作為一個階層的農(nóng)民和民工

農(nóng)民是我國社會中的一個階層，民工則是從這一階層中分化出來的一個群體，在某種意義上，它已經(jīng)具有了特定的身份內(nèi)涵，既可以看作農(nóng)民階層的一部分，也可以看作是一個獨立階層。為了說明農(nóng)民和民工階層的地位和身份含義，需要回顧一下改革開放以前的社會階層狀況。

在改革開放以前，中國社會有著相對穩(wěn)定的階層劃分，社會成員首先劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，非農(nóng)業(yè)人口又進一步劃分為工人和干部。這種劃分部分地是基于職業(yè)的，因為工人、農(nóng)民和干部從事著不同性質(zhì)的工作。其次，這種劃分在某種意義上也是身份性的。因為一方面，不同階層之間的流動非常困難，從農(nóng)民變成工人，或者從工人變成干部都十分艱難，在比例上是很小的，尤其是農(nóng)民變成工人或者干部，幾乎成了"鯉魚跳龍門"，因此對于大多數(shù)人來說，工人、農(nóng)民和干部的分屬具有終身的性質(zhì)。其次，這種身份歸屬不僅及于自身，而且在很大程度上決定了子女的身份。干部、工人的子女即使沒有升學、參軍的特殊資歷，也可以加入城鎮(zhèn)待業(yè)青年的行列等待獲得工人的職業(yè)；而農(nóng)民的子女天然就是農(nóng)民，他們可以改變自己身份的渠道是升學或參軍，但是這在相對比例上可以說是微乎其微的。因此，對于子女來講，他們的身份是先天的，宿命性的，他們向上流動的希望十分渺茫。此外，我們說這種劃分是身份性的，還因為，農(nóng)民、工人或干部的歸屬同時意味著許多和職業(yè)性質(zhì)沒有必然聯(lián)系的特殊地位，比如居住地區(qū)、各種福利政策、子女就業(yè)等等。之所以說農(nóng)民、工人、干部形成階層，還因為這三個群體在資源控制、收入與生活水平、社會聲望等方面都形成了相當?shù)牟町?，在這三個方面，干部明顯優(yōu)于工人，工人明顯由于農(nóng)民。

1979年之后，伴隨著經(jīng)濟、政治領域的改革和文化觀念的轉(zhuǎn)變，社會階層劃分正在發(fā)生變化：原有的階層不斷分化，一些新的階層逐漸產(chǎn)生。由于戶籍制度的松動和國家工商業(yè)制度的改革，農(nóng)民階層的分化表現(xiàn)為一部分農(nóng)民進城或在當?shù)仄髽I(yè)打工，成為所謂的"農(nóng)民工"，簡稱"民工"；一部分從事某項專業(yè)勞動或經(jīng)營小型的工、商、服務業(yè)的個體工商戶；一部分成為私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員；其余的雖然以傳統(tǒng)的耕種作業(yè)為主，但是已經(jīng)由原來的社員變成了農(nóng)村承包戶。需要說明的是，盡管產(chǎn)生了這種分化，但是他們在身份上仍然是農(nóng)民，不管他們從事何種職業(yè)，都無法擺脫農(nóng)民的身份，例如"農(nóng)民工"、"農(nóng)民企業(yè)家"、"農(nóng)民知識分子"等等。改革開放初期，農(nóng)民階層是政策的受益者，但是自80年代中期以后，這個階層逐步成為受損階層了。特別是在1997年之后，由于大宗農(nóng)產(chǎn)品從賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，銷售困難，價格顯著下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，進城做工變得更加困難，以農(nóng)業(yè)為唯一收入來源和以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)民的收入實際是減少的，而各種稅費負擔卻沒有減輕。［2］（P22－23）2000年農(nóng)民人均貨幣收入，只相當于1990年城鎮(zhèn)居民的水平，整整落后10年。2001年城鄉(xiāng)居民真實的收入差距大約為6倍，而世界上大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入之比為1.5：1。收入微薄，社會聲望低下，幾乎不控制什么社會資源，所以說，在當代中國的社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民作為一個階層處在社會的底層。陸學藝主編的《當代中國社會階層研究報告》所列的十大階層中，農(nóng)民排名第九，地位僅高于城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)階層。［2］（P10－23）

民工本來也是農(nóng)民，他們可能今天在城里做工，明天就又回農(nóng)村種地去了。但是，當我們考察民工所受到的差別對待和權(quán)益侵害時，民工問題又有別于一般的農(nóng)民問題。首先，民工在城市里所以被歧視，不僅因為你是農(nóng)民，還因為你是外地人，民工是作為農(nóng)民和外地人的雙重身份被歧視的；其次，民工在城里做工時，他在職業(yè)和分工上已經(jīng)不再是農(nóng)民，他們被歧視僅僅是因為他們的戶籍和身份；第三，農(nóng)民雖被歧視，但是農(nóng)民和農(nóng)民生活在一起，相對剝奪的感覺不至于很強烈，但是民工在城市中工作和生活，權(quán)利和地位的反差太大，相對被剝奪的感覺更加深刻；第四，中華全國總工會統(tǒng)計顯示，目前，分布在全國各地的進城務工人員有9400萬人，并且在以平均每年500萬人的速度增長，每3個產(chǎn)業(yè)工人中，就有2個來自農(nóng)村，可見他們已經(jīng)形成了一個數(shù)量龐大的群體。［3］此外，我國政府對于民工的身份認定近來也有所變化。2003年1月國務院辦公廳《關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》要求取消對農(nóng)民進城務工就業(yè)的職業(yè)工種限制，各行業(yè)和工種要求的技術資格、健康等條件，對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民要一視同仁；2003年9月，在中國工會第十四次代表大會的開幕式報告中，王兆國首次談到"一大批進城務工人員成為工人階級的新成員"，以及將進城務工人員組織到工會中來的問題。這些變化表明，在社會管理者的政策中，民工的農(nóng)民身份正在淡化，他們基于職業(yè)分工的身份正在逐步得到認可?；谏鲜鲈?，在本文中，我將把民工作為一個相對獨立的階層進行考察。

三、對農(nóng)民和農(nóng)村的差別對待

在我國現(xiàn)行的法律和制度體系中，對農(nóng)民的區(qū)別對待是十分普遍的，這種區(qū)別對待的根據(jù)，是馬列主義的階級理論。根據(jù)這種理論，工人和農(nóng)民不僅是一種職業(yè)，而且是一種政治身份，標示著一種政治地位。這種理論認為，工人階級由于和現(xiàn)代化的社會大生產(chǎn)密切聯(lián)系，是大工業(yè)的產(chǎn)物，代表著社會向前發(fā)展的方向，這就決定了工人階級最有遠見、大公無私和具有革命的徹底性；同時，大工業(yè)的生產(chǎn)活動也培養(yǎng)和鍛煉了它的組織性和紀律性，因此，只有工人階級才能擔負起消滅剝削、消滅階級，解放全人類，最終使人類進入共產(chǎn)主義社會的偉大歷史使命。［4］（P98）而農(nóng)民階級，盡管屬于被剝削、被壓迫階級，但是農(nóng)民是在孤立土地上以落后的工具進行生產(chǎn)，這決定了它們的自發(fā)性、散漫性和狹隘性，所以它們不能成為領導階級，它們必須服從工人階級的領導，并不斷改造自身缺點，最終為工人階級所吸收。在前蘇聯(lián)，列寧認為農(nóng)民是小生產(chǎn)者，小農(nóng)經(jīng)濟每時每刻都在產(chǎn)生資本主義。斯大林則把農(nóng)民列為社會主義體制以外的人，只是工人階級的同盟軍，在社會主義建設過程中，農(nóng)民是改造團結(jié)的對象。我國長期以來也奉行這一理論，并在這種理論的指導下，實行"城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)"的制度安排。所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是指我們在社會治理中，通過戶籍制度人為地將公民劃分為"農(nóng)村"和"城市"，或者"農(nóng)業(yè)人口"與"非農(nóng)業(yè)人口"，并以此為依據(jù)確定政治身份，實施社會管理，劃分職業(yè)，分配社會資源，由此形成了在同一個國家之內(nèi)城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)并行的社會結(jié)構(gòu)模式，事實上形成了兩個在政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利上有著重大差別的社會等級。大量的法律文件，則體現(xiàn)、貫徹了這種二元結(jié)構(gòu)，從立法上確定了這種基于階層的差別對待。

這種差別對待首先體現(xiàn)在《憲法》、《選舉法》等基本法律中?！稇椃ā返谝粭l規(guī)定："中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。"根據(jù)該規(guī)定，工人階級是領導階級，農(nóng)民階級是被領導階級，這是前述的馬列主義階級理論的法律化和制度化。這一理論在《選舉法》的制定中也得到了貫徹。中國的實際情況是絕大部分人口在農(nóng)村，工人的數(shù)量遠遠小于農(nóng)民，如果人大代表名額的分配嚴格依據(jù)人口確定，就會使各級人民代表大會中農(nóng)民數(shù)量的比例過大，工人階級在國家政權(quán)中的領導地位和知識分子在社會主義現(xiàn)代化中的作用不能得到體現(xiàn)，因此在人大代表名額分配上實行了差別對待，導致了《選舉法》第十四條的規(guī)定："省、自治區(qū)、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。"

其次，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架中，城市和農(nóng)村之間在教育、福利和和公共設施的投入方面嚴重不平等，形成了強烈的對比與反差。在教育投入方面，就全國范圍而言，1993年，城市小學生的人均經(jīng)費為476.1元，農(nóng)村為250.4元；城市初中生的人均經(jīng)費為941.7元，農(nóng)村為472.8元。差距分別為1.9倍和2倍。到1999年，兩者的差距都擴大到3.1倍，絕對金額分別為1492.2元:476.1元和2671.2元:861.6元。如果將比較的單元下放到省級行政區(qū)，城鄉(xiāng)之間的極差將更加突出。1993年，上海市（包括所屬郊區(qū)）小學生的人均經(jīng)費高達879.2元，而安徽農(nóng)村只有125.6元，相差7倍；北京市初中生的人均經(jīng)費為2157.7元，貴州農(nóng)村僅為214.1元，相差10倍以上。至1999年，極差進一步拉大，小學生的城鄉(xiāng)差距擴大到11倍（上海市3556.9元:貴州農(nóng)村323.6元），初中生的城鄉(xiāng)差距則擴大到12.4倍（北京市5155.2元∶貴州農(nóng)村416.7元）。而同一省區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間也同樣存在著巨大差距。在貴州省的整個90年代，其城鄉(xiāng)小學生的人均經(jīng)費差距都在3倍，初中生都在4.2倍。鄭州市1999年小學生的人均預算內(nèi)教育經(jīng)費為河南省農(nóng)村平均額的5.9倍，相當于滑縣農(nóng)村的14.7倍；關于初中生的情況，最高的新鄉(xiāng)市與全省農(nóng)村的平均數(shù)相差5.9倍，與最低的延津縣相差11.4倍。［5］

在醫(yī)療方面，城鄉(xiāng)的差距和農(nóng)村醫(yī)療體系的脆弱充分體現(xiàn)出來。中新社報道說，占中國人口20%的城鎮(zhèn)居民，擁有全國80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源，農(nóng)村則相反。海南省副省長林方略坦言，海南一些城市醫(yī)院病床利用率不到40%，而廣大鄉(xiāng)村的醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)卻名存實亡，醫(yī)療費用的快速上漲使很多農(nóng)民"因病致窮"。［6］農(nóng)村衛(wèi)生總費用中政府、社會和個人衛(wèi)生投入的比重在1991年至2000年間的結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，政府農(nóng)村衛(wèi)生投入比重由12.54%下降至6.59%，社會衛(wèi)生投入由6.73%下降至3.26%，而同期農(nóng)民個人直接支付費用從80.73%上升到90.15%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的業(yè)務量不大，服務的利用率較低，接近70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院出現(xiàn)虧損或接近虧損的邊緣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的業(yè)務收入以賣藥為主，藥品收入占收入的比重平均為65.7%，其中村級高達89.1%，這種補償極大地加重了農(nóng)民的負擔。［7］

在公共設施方面更是如此。國家每年上千億元的財政開支用于城市基礎設施建設，而農(nóng)村享受到的極少，農(nóng)村的基礎設施建設、公益設施建設不得不通過從農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)民頭上攤派、集資、收費甚至罰款等方式來解決。現(xiàn)在，一些工程本應由國家財政出資的，但卻采取"釣魚"辦法，上級撥一點為"誘餌"，地方財政再擠一點，剩下大部分由鄉(xiāng)村自行解決，結(jié)果只能是向農(nóng)民攤派集資。農(nóng)民自己搞公共建設還有一個更重的負擔，就是政府規(guī)定的10－20個勞動積累工、5－10個義務工，而絕大多數(shù)農(nóng)村都取了最高數(shù)，即農(nóng)民每年要出30個無償義務工，有時出工，多數(shù)鄉(xiāng)村喜歡叫農(nóng)民出錢，每個工出10－20元，僅此一項全國農(nóng)民每年負擔高達1000－2000億元。但是，這一負擔是不列入國家規(guī)定的5％范圍的，也就是說在中央的政策里，這不是農(nóng)民負擔。［8］

上述反差盡管巨大，并且明顯不合理，但這卻是國家財政政策和資源分配方式的直接后果。一方面，自從實行分稅制改革以來，財力向上級政府集中，越到基層財力越弱，相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都是負債運轉(zhuǎn)，很多縣市都是吃飯財政或者"補貼"財政。另一方面，對于教育、衛(wèi)生、公共設施等問題又由各級財政自行負責，實行基層政府機構(gòu)改革、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，盡管可以減少部分行政費用，但是無法解決基層社區(qū)政權(quán)財力增長的問題。一個重要的根源是國家把主要財力用于解決大中型國有企業(yè)問題。在教育、衛(wèi)生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其他基礎設施建設等方面，城鄉(xiāng)之間基本上是"一國兩策"，決策的城市傾向較為嚴重，對農(nóng)村征取太多、投入不足，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)和農(nóng)戶經(jīng)濟困難重重，縣域經(jīng)濟萎縮。相當數(shù)量的基層政權(quán)在教育支出、職工工資、退休金發(fā)放等問題上疲于奔命，很多費用最后需要向農(nóng)民攤派，結(jié)果農(nóng)民原本艱難的生計更是雪上加霜。如果說國家是沒有決心解決農(nóng)民的教育和醫(yī)療保障等問題，基層政權(quán)機構(gòu)則是既缺乏解決農(nóng)民醫(yī)療保障的能力，也沒有這個愿望和動力。［9］

對于這種現(xiàn)狀，近年來國家在政策上有所調(diào)整，例如，在教育方面，在"分級辦學"制度運行了16年之后進行了調(diào)整。2001年5月，國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出農(nóng)村義務教育實行"分級管理、以縣為主"的新體制。2002年4月26日，國務院副總理李嵐清強調(diào)要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即把農(nóng)村義務教育的責任從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。5月中旬，國務院辦公廳又在相關文件中對"以縣為主"作了詳細規(guī)定，其核心是縣級政府負有確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費的責任，即通過調(diào)整本級財政支出結(jié)構(gòu)，增加教育經(jīng)費預算，合理使用上級轉(zhuǎn)移支付資金，做好"三個確保"（即工資發(fā)放、公用經(jīng)費、危房改造及校舍建設），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔義務教育投資的責任。新體制運行一年之后，據(jù)新華社的報道說，全國已有75%的縣市實行統(tǒng)一發(fā)放教師工資，今年內(nèi)則要求全部推行到位。這種轉(zhuǎn)變應該說是一個較大的改進，至少在縣這一級更大的行政區(qū)域內(nèi)調(diào)度教育資源，較原來的制度有利于提供農(nóng)村教育資金，有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負擔，也有助于緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因向農(nóng)民攤派教育經(jīng)費而造成的緊張和沖突。不過，進一步的分析發(fā)現(xiàn)，縣一級財政的實力決定了這一新的制度的先天缺陷，對此不能抱過大的期望。在現(xiàn)有的"分稅制"財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政也只有全國財政收入的20%多一點（中央政府占51%，省和地市兩級占27%）。在現(xiàn)有的2109個縣級行政區(qū)域中，財政收入超億元的縣不足600，包括574個國家級貧困縣在內(nèi)，財政補貼縣多達1036個(均為1999年數(shù)據(jù))。大部分縣連維持"吃飯財政"的水準都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用于教育的支出。［5］

四、對民工的差別對待

當前城市管理中對民工的差別對待十分普遍，令人憂慮。這些差別對待在性質(zhì)、類型、方式上大致相同，這里，為了節(jié)約篇幅，我僅以北京市的有關規(guī)定為例予以說明。概括起來，在北京市社會管理和資源配置的制度體系中，對民工的差別對待主要體現(xiàn)為下列方面：

1、身份。在北京市的規(guī)范性法律文件中，對個人的身份有一些基本的區(qū)分，這些區(qū)分首先是劃分"本地居民"和"外來人員"，這在"北京市外地來京人口戶籍管理規(guī)定"、"北京市外地來京務工經(jīng)商人員管理條例"、"招聘外地人才批準書"等用語中鮮明地體現(xiàn)出來。"外來人員"是"外地來京人員"的簡稱，主要指其他省、直轄市、自治區(qū)來京務工經(jīng)商的人員，又可以劃分為"外地人才"和"普通外來人員"。根據(jù)《北京市招聘外地人才實施細則》第三條的規(guī)定，外地人才系指外地來京受聘從事科技、文教、經(jīng)貿(mào)等工作、具有大學?？埔陨蠈W歷、人事關系和常住戶口不在本市的專業(yè)技術人員和管理人員，因此，民工是夠不上"外來人才"的標準的，他們只是普通外來人員。從數(shù)量上看，民工在普通外來人員中占有絕大多數(shù)，盡管不是全部，為了敘述簡便起見，我這里用民工指稱非"外來人才"的普通外來人員。于是，我們發(fā)現(xiàn)，在規(guī)范性法律文件中出現(xiàn)了三個身份群體的劃分，即本地居民、外來人才和民工。通過接下來的分析我們將發(fā)現(xiàn)，這種劃分不僅僅是用語上的，它們同時是規(guī)范性的，不同的身份意味著不同的權(quán)利義務，意味著和當?shù)卣畽C關具有不同的管理和被管理、保護和被保護關系，意味著在市場競爭中具有不平等的起點和規(guī)則。

2、居住。人們要在北京生活、務工或經(jīng)商，首先必須具有合法的居住權(quán)，這是前提條件。北京市的規(guī)范性法律文件對不同身份人員的居住權(quán)的規(guī)定是完全不同的。首先，本地居民天然地具有居住權(quán)，這是一種推定權(quán)利，不需要附加任何條件，也不需要法律另外加以規(guī)定。但是與此不同，外來人員的居住權(quán)是附條件的，是賦予的，是暫時的和可剝奪的。根據(jù)《北京市外地來京務工經(jīng)商人員管理條例》、《北京市外地來京人員戶籍管理規(guī)定（修正）》兩個規(guī)范性法律文件的有關規(guī)定，北京市對外地來京人員實行暫住登記和《暫住證》制度?！稌鹤∽C》是外地來京人員在本市臨時居住的合法證明。對未取得《暫住證》的外地來京人員，任何單位和個人不得向其出租房屋或者提供經(jīng)營場所；勞動行政機關不予核發(fā)《外來人員就業(yè)證》，工商行政管理機關不予辦理營業(yè)執(zhí)照?！稌鹤∽C》的發(fā)放數(shù)量按計劃實行規(guī)?？刂疲k理《暫住證》需要一定的條件和一系列的手續(xù)，違反有關規(guī)定要受到處罰，這里不詳述。

3、就業(yè)。大部分外來人員是希望在京從事勞務、經(jīng)營、服務等活動，以取得工資或者經(jīng)營收入的，但是北京市在就業(yè)政策上實行區(qū)別對待，使得外來人員和本地居民具有不同的就業(yè)權(quán)利。這種不同首先體現(xiàn)在許多就業(yè)崗位只對本地居民開放方面。根據(jù)《北京市外地來京務工經(jīng)商人員管理條例》、《北京市外地來京務工規(guī)定》、《北京市勞動局關于規(guī)范外地來京務工人員管理程序有關問題的通知》、《北京市外地來京務工人員戶籍管理規(guī)定》、《允許和限制使用外地來京務工人員的行業(yè)、工種通告》等規(guī)范性法律文件的規(guī)定，北京市對務工經(jīng)商人員實行總量控制。使用外地人員務工的行業(yè)、工種，以及對務工人員的文化程度、職業(yè)技術能力等要求，由市勞動局會同有關部門根據(jù)本市勞動力需求狀況確定，并予以公布。外來人員需要在北京務工的，首先需要辦理《暫住證》，然后到勞動與社會保障部門辦理《就業(yè)證》，方可就業(yè)。此外，用工單位需要招用外地人員的，必須按下列規(guī)定向勞動行政機關申報，勞動行政機關對用工單位的申請進行審查，符合下列條件的，批準其招用外地人員：（一）本市城鄉(xiāng)勞動力不能滿足其用工需要；（二）符合本市允許使用外地人員的行業(yè)和工種；（三）具備向被招用的外地人員提供食宿等基本生活條件；（四）前次批準招用的外地人員合同期滿并已離京。單位或者個人招用外地人員，必須經(jīng)過勞動行政機關指定的職業(yè)介紹服務機構(gòu)辦理招用手續(xù)，并提交相應的文件。而這種總量控制，以2000年為例，使用外地務工人員的有76個職業(yè)（工種），分布在商業(yè)、服務業(yè)人員，農(nóng)林牧漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員，生產(chǎn)運輸設備操作人員等三大職業(yè)類別中。允許使用外地務工人員的行業(yè)有交通運輸、倉儲業(yè)及糧食部門的各類重物、危險品裝卸搬運工、倒碼工。限制使用外地務工人員的有103個職業(yè)（工種），專業(yè)技術人員、辦事人員等以及商業(yè)服務業(yè)人員中的購銷人員、飯店（賓館）服務人員、導游等17種職業(yè)的從業(yè)人員，均被列入了限制使用的范圍。汽車駕駛員（不含環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)一線）也將限制使用外地人員。金融、保險、郵政、房地產(chǎn)、廣告信息咨詢服務、計算機應用服務和旅行社行業(yè)成為限制使用外地進京務工人員的行業(yè)。還有一些職業(yè)屬于調(diào)劑使用外地務工人員的范圍。市勞動和社會保障局要求，對于調(diào)劑使用外地人員的行業(yè)、職業(yè)，須按有關規(guī)定，按比例招用下崗職工和本市失業(yè)人員，招用本市人員的比例不得低于使用人數(shù)的30％。

其次，就業(yè)歧視還體現(xiàn)在再就業(yè)的政策上。本市居民失去職業(yè)后便加入下崗工人、失業(yè)人員等隊伍，獲得相應的失業(yè)保險和救濟，可以領取最低生活保障金，可以通過政府采取的一系列鼓勵再就業(yè)的措施重新找到工作。但是，外來人員找不到或失去工作，是不能享受這些權(quán)利的。而且，不僅不能享受上述權(quán)利，還常常成為這些權(quán)利的犧牲者。比如，政府對于外來人員務工的總量控制和工種限制，目的即在于限制外來人口的就業(yè)，促進本市下崗和失業(yè)人員的再就業(yè)。例如，2000年較1999年增加限制使用外地來京務工人員的行業(yè)和職業(yè)，限制行業(yè)將由5個增加到8個，限制職業(yè)由的34個增加到103個，目的就是為進一步緩解北京市的就業(yè)壓力，為下崗職工再就業(yè)提供更廣闊的空間。

4．各種社會權(quán)利。北京市民享有廣泛的社會權(quán)利，但是其中的許多權(quán)利外來人口不能享有。這類區(qū)別對待的權(quán)利的范圍，我們可以通過《關于實施北京市工作居住證制度的若干意見》的規(guī)定來間接地推定。該《意見》規(guī)定，外來人口中具備特定條件的，可以申請《工作居住證》，凡持《工作居住證》的在以下方面享受本市市民待遇：（一）其子女在京入托、入中小學就讀，免收借讀管理費；（二）可在本市行政區(qū)域內(nèi)購買商品房、批準上市的已購公房和存量房；按有關規(guī)定購買經(jīng)濟適用住房；（三）按照公安部的有關規(guī)定，對符合條件的，可在本市辦理因私出國商務手續(xù)；（四）可申請辦理駕駛證或臨時駕駛證以及機動車注冊登記手續(xù)；（五）可在本市創(chuàng)辦企業(yè)，可以企業(yè)法定代表人身份申請認定高新技術成果轉(zhuǎn)化項目和科技項目資助；（六）可列入本市人才培養(yǎng)計劃，并可參加本市有關人才、專家獎勵項目的評選；（七）可參加本市專業(yè)技術職務的任職資格評定(考試)、執(zhí)業(yè)（職業(yè)）資格考試、執(zhí)業(yè)（職業(yè)）資格注冊登記；（八）可參加本市基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，并可按有關規(guī)定在本市繳存和使用住房公積金。該規(guī)定的言外之意是說，凡不持《工作居住證》的外來人口則不能享受上述權(quán)利。根據(jù)該《意見》，符合城市功能定位和首都經(jīng)濟發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求的本市行政區(qū)域內(nèi)具有法人資格的企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體，外國(地區(qū))、外埠在京設立的非法人分支機構(gòu)，其聘用的人員在本市有固定住所且具備下列條件之一者，才可以申請《工作居住證》：（一）具有2年以上工作經(jīng)歷并取得學士(含)以上學位的人才；（二）具有中級(含)以上專業(yè)技術職稱或相當資格、資質(zhì)的人才；（三）對首都經(jīng)濟和社會發(fā)展做出突出貢獻及特殊領域、特殊行業(yè)的緊缺急需人才。我們看到，能夠滿足這些條件的外來人口的相對數(shù)量是很小，至少，民工群體中，基本上沒有符合條件的。由此可見，對于民工群體來說，上述權(quán)利是他們無論如何也享受不到的。對于外來人才來說，盡管他們可能符合上述條件，但仍然受到了一定的歧視，不過，他們相對民工群體來說，總算受到了格外的照顧。

除了制度上的差別對待以外，近年來，侵害民工勞動權(quán)益的問題也越來越嚴重，這些侵害包括勞動條件惡劣、勞動安全沒有保障、工傷事故多、超負荷加班、拖欠勞動報酬等等。這些權(quán)益侵害的任何一個方面都十分嚴重，以拖欠勞動報酬為例來說，在中華全國總工會2001年11月的全國工作會議上，匯總了各地工會的統(tǒng)計數(shù)字，1999年全國拖欠工資的數(shù)額高達360多個億，而據(jù)有關人士分析，1999年以后的這幾年內(nèi)，這個數(shù)字只有增多不會降低。即使這360多個億，也只是基于對國有企業(yè)和少數(shù)非公有經(jīng)濟的統(tǒng)計，還有大量的外來打工者被拖欠的工資根本無法統(tǒng)計在內(nèi)。深圳的消息說，僅在2002年春節(jié)期間，全市就檢查出1178家欠薪企業(yè)，涉及員工7.88萬人，其中建筑行業(yè)欠薪企業(yè)占該行業(yè)被抽查總數(shù)的30％，涉及勞工3.2萬人。廣州市的情況也不容樂觀，僅據(jù)廣州市總工會對2002年前5個月的不完全統(tǒng)計，發(fā)生欠薪的150個企業(yè)共欠薪5700多萬元，欠薪最長的達4年多。［10］

鑒于對農(nóng)民和民工的不平等待遇的嚴峻現(xiàn)實和深遠危害，理論界、輿論界和高層領導已經(jīng)開始關注這一問題了，這些關注促成了一系列的制度變革，使得農(nóng)民和民工看到了"國民待遇"的希望。例如，2001年3月，國務院批轉(zhuǎn)了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》，部分省市打破堅冰壁壘，逐步取消實行了40余年農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分。2003年1月，國務院辦公廳頒發(fā)了《關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》，要求全面糾正城市管理中對民工的歧視性待遇，切實維護民工的合法權(quán)益。2003年8月，也就是中國工會第十四次代表大會召開前夕，中華全國總工會發(fā)出《關于切實做好維護進城務工人員合法權(quán)益工作的通知》，指出凡與用人單位建立勞動關系（含事實勞動關系）的職工，不論其戶籍是否在本地區(qū)或工作時間長短，都有依法組織和參加工會的權(quán)利，任何組織和個人不得阻撓和限制；要求各級工會要依照《工會法》、《勞動法》和《中國工會章程》的規(guī)定，組織進城務工人員加入工會，積極探索進城務工人員入會的多種組織形式和維權(quán)方式。2003年9月，在中國工會第十四次代表大會的開幕式報告中，王兆國首次談到"一大批進城務工人員成為工人階級的新成員"，以及將進城務工人員組織到工會中來的問題，從理論上闡明了農(nóng)民工的階級性質(zhì)和參與工會的根據(jù)。這些事例說明，由于問題的嚴峻性和各方面的推動，各種改革措施相繼已經(jīng)出臺，農(nóng)民和民工地位逐步提升，"一國兩策"的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解體初見端倪。但是，改革剛剛開始，不平等現(xiàn)象到目前為止并沒有改變多少，制度的路徑依賴，既得利益階層的阻礙，落后的行政管理方式，積貧積弱的農(nóng)村和農(nóng)民，供給遠大于需求的勞動力市場，淡薄的權(quán)利意識與法治觀念，等等，這些因素都會增加改革的復雜性和長期性。

五、差別對待是否構(gòu)成法律上的不平等？

前面描述了農(nóng)民、民工作為一個階層所受到的差別對待，接下來，我們需要追問：這些差別對待屬于什么性質(zhì)？他們是否構(gòu)成了法律上的不平等？對這一問題，需要做具體的分析。

所謂法律平等，是指社會關系的一種狀態(tài)，其特點是相同的情形相同對待。從這個意義上，可以說任何法律規(guī)則都是平等的，因為規(guī)則的表述總是將具有相同條件的主體歸類，賦予他們一定的權(quán)利或義務。比如說這樣一條法律規(guī)則：凡是左撇子的人不得報考國家公務員。在這個規(guī)則中，所有的左撇子受到了相同的對待；所有的非左撇子也受到了相同的對待。但是，左撇子和非左撇子卻受到了差別對待。由于法律總是表述為規(guī)則，所以法律總是相同對待和差別對待的統(tǒng)一。由于法律總包含著差別對待，所以我們也不能根據(jù)是否差別對待來確定法律是否不平等，只有當差別對待是不合理的、不公正的時，法律規(guī)則才是不平等的。因此，問題的關鍵就不在于是否區(qū)別對待，而在于區(qū)別對待的分類標準是什么和是否合理。而某種差別對待是否合理，取決于人們關于什么是公正和平等的觀念，而這種觀念的形成又不是任意的，它和經(jīng)濟發(fā)展的水平、階級分化的狀況、文化歷史傳統(tǒng)等密切聯(lián)系，受其制約。

我們?nèi)绾未_定前述的差別對待是否合理呢？對此我們可以有多種評判標準。首先，我們可以用馬克思關于自由的自身限制和外在限制的理論來評判。按照馬克思的論述，任何事物都有它自然地發(fā)展和運動的內(nèi)在界限，自由也不例外。換言之，人們是不是自由的，并不取決于是否受到限制，而是取決于限制是自身的限制，還是外在的限制。所謂自身的限制，就是處于一定生產(chǎn)方式內(nèi)的自由"只受自己的生活條件的限制"。在這種情況下，由于限制是物質(zhì)生活條件內(nèi)在的要求，人們心悅誠服地接受它，于是人們便不覺得不自由了。而所謂外在限制，就是不符合特定生產(chǎn)方式內(nèi)在要求的限制。當事物的發(fā)展要求沖破原來的、陳舊的、過時的內(nèi)在限制，如果這個內(nèi)在限制還遲遲不愿退出歷史舞臺，那么它就構(gòu)成了一種真正的、束縛性的限制。這時，人們就感到自由受到壓制了。［11］（P431－438）馬克思的這些論述也適用平等問題，我們可以根據(jù)差別對待是否來自生產(chǎn)方式的內(nèi)在要求，確定其是否是合理，進而確定其是否構(gòu)成了不平等或者歧視。以這樣的標準來分析前述的差別對待，我們發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)民、民工、外來人口等的諸多限制是源于計劃經(jīng)濟時代集中管理的需要，是特定的工業(yè)化道路的需要。在當前，這些限制或者差別對待已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟體制的需要了，并且成為阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的落后的上層建筑。

首先，這些差別對待沒有實現(xiàn)起碼的形式平等，制約了市場機制作用的發(fā)揮。在西方國家的歷史上，由于資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展，孕育和確立了形式平等的觀念和制度要求。所謂形式平等，也表述為"法律面前人人平等"，是指人們在政治、經(jīng)濟、文化生活中，具有平等地位、資格，具有均等的機會。形式平等是市場經(jīng)濟運行和發(fā)展的必要條件，這是因為，人們只有具備了平等的地位和資格，產(chǎn)品交換才能是自愿的，市場交易才能有序進行。此外，只有在平等交易的前提下，才會形成知識、技術、管理方面的競爭，才會促進技術的發(fā)展和管理水平的提高。同時，只有充分的競爭，市場顯現(xiàn)出來的價格信號才真實可信，由其引導的資源配置才是最佳的。由此可見，沒有形式平等就沒有市場交易，就沒有自由競爭，就沒有提高技術和管理水平的激勵，就沒有資源的有效配置。我國當前還處在社會主義初級階段，實行的是市場經(jīng)濟，我們需要維護平等的交易秩序，需要借助競爭來促進社會的發(fā)展，需要利用價格信號進行資源的優(yōu)化配置，因此，形式平等仍是起碼的必備條件。

其次，差別對待使得農(nóng)民和民工沒有大致均等的能力和手段參與競爭。市場經(jīng)濟鼓勵競爭，鼓勵奮發(fā)向上，以此來促進財富增長和社會進步。然而，要實現(xiàn)充分有效的競爭，需要保障市場主體具有大致相同的手段和能力參與競爭。而競爭手段和能力的缺乏，可能出自兩種原因，一是自身的努力和勤奮不夠；二是自身意志以外的因素，如制度上的歧視，家庭出身，先天的資質(zhì)等等。因此，一個鼓勵競爭的制度，就應當盡可能消除制度上的歧視，對那些由于家庭出身、先天資質(zhì)等偶然因素所致的弱勢群體給予適當?shù)木葷脱a償，幫助他們獲得接近于普通人的競爭手段和能力，消除各種偶然因素對市場競爭形成的影響，保證市場的酬勞只和個人的勤奮、開拓創(chuàng)新對應。而在我國當前，由于懸殊的城鄉(xiāng)差異，農(nóng)民和民工以及他們的子女，僅僅由于出身的原因，沒有一個大致平等的信貸、健康、醫(yī)療和教育條件，使得他們由于自身意志以外的原因，失去了與城市居民平等競爭的能力和手段。由此造成在許多領域，農(nóng)民和民工基本上是無法參與競爭的，使得這些領域的競爭只在人口數(shù)量相對很小的范圍內(nèi)進行。在這種情況下，競爭實際上是很不充分的，大量的人力資源被置于競爭之外，他們的潛力得不到挖掘，他們的斗志和熱情得不到激勵和發(fā)動。因此，這樣的制度安排，既不公平，也無效率。

第三，差別對待和政府角色的公共性不相符合。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制中，政府作為公共利益的代表，同時直接負責全國經(jīng)濟的經(jīng)營管理，為了追求生產(chǎn)的效益和特定產(chǎn)業(yè)部門的優(yōu)先發(fā)展，可以采取超經(jīng)濟的強制手段對社會資源進行配置，可以對人身自由進行超經(jīng)濟強制的限制。在市場經(jīng)濟體制中，政府從經(jīng)濟利益的經(jīng)營者角色超脫出來，成為單純的公共管理者，公共性成為其首要屬性。而公共性必然要求政府在進行社會管理和資源分配時一視同仁，政府除了社會的公共利益之外不應有自己的特殊利益。為了形成統(tǒng)一的大市場，政府職能的公共性還需要超越狹隘的戶籍和身份視野，不能基于和公共福利無關的特征對市場主體進行區(qū)別對待。財富的增長和社會發(fā)展主要是作為自由競爭的結(jié)果自然實現(xiàn)的，而不是政府直接追逐的目標。而在我國當前，在前述的差別對待中，政府在教育、醫(yī)療、保險、基礎設施等方面的資源分配中，在城鄉(xiāng)之間實行差別對待；在城市中，對外來人口、民工等在就業(yè)、教育、保險、住居、醫(yī)療等廣泛的領域?qū)嵭胁顒e對待，這些差別對待和中央政府與地方政府的公共屬性是不相符合的，因為這些差別對待在很大程度上只能解釋為對部分主體有益，而不能解釋為是整個社會公共福利發(fā)展的需求。相反，正如前面所證明的，這些差別對待制約了市場經(jīng)濟體制作用的發(fā)揮，阻礙了社會的進步和公共福利的增長。

功能主義理論對社會的等級和分層做了積極的解釋，我們可以根據(jù)該理論來討論對農(nóng)民和民工的差別對待是否合理。功能主義的奠基人杜爾克姆（EmileDurkheim）認為，社會由富至貧的分層體系實際上反映了社會對于不同階層、群體對社會重要性地位的規(guī)定，由于社會上人們的才能、知識、智力、技術水平各不相同，所以擴大不同職業(yè)的收入差距可以將最有才能的人吸引到最重要的崗位上去。功能主義的后繼者如帕森斯（TalcottParsons）、戴維斯（KingsleyDavis）、莫爾（WilbertMoore）等人，對于社會等級和分層也基本上持這一立場，只是理論上的具體表述略有差異。［12］（P36－45）進一步分析表明，社會分層與等級的正功能如果要發(fā)揮作用，需要具備三個基本的條件，一是社會階層的劃分根據(jù)應當僅僅是人們的才能、知識、智力、技術水平；二是社會階層之間是可以流動的，人們可以通過提高自己的才能、知識、智力和技術水平來改變自己的社會地位；三是每個社會主體都有大致相同的機會和途徑去開發(fā)自己的智力，去提高自己的才能、知識、技術水平。如果不具備第一個條件，等級與分層導致的激勵就會和社會發(fā)展與進步的方向相悖；如果具備后兩個條件，社會地位和資源就是一種先天性的、宿命性的分配，既不會實現(xiàn)最有才能者擔任最重要工作的分層原則，也不會形成開發(fā)智力和提高才能、知識、技術水平的激勵。功能主義關于社會等級與分層的立場受到了來自各方面的尖銳的批評，這里姑且不論。如果我們暫時接受這一觀點，以功能主義的立場來分析當前我國的社會分層與差別對待，我們看到，盡管社會上已經(jīng)形成明顯的階層，差別對待使得農(nóng)民和民工階層在資源控制、收入水平和社會聲望方面處于極端劣勢地位，但是上述三個基本條件中的任何一個都不完全具備，導致社會分層的正功能實際上難以有效發(fā)揮作用。因此，從這個意義上我們也可以說，前述各種差別對待是不合理的。

我們還可以用政治文明發(fā)展的一般標準來衡量這些差別對待是否構(gòu)成法律上的不平等。前面的討論已說明，任何法律規(guī)則都能達到一定程度的平等，但是人類文明的發(fā)展越來越不滿足于這種最低限度的平等，而不斷地對區(qū)別對待的標準的合理性提出更高的要求。［13］（P285－287）在當今世界，絕大多數(shù)國家已經(jīng)宣稱不能將諸如種族、性別、宗教、民族背景和意識形態(tài)等因素作為立法上區(qū)別對待的標準。作為人類政治文明進程重要標志之一的《世界人權(quán)宣言》第二條第一款也規(guī)定："人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治信仰或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別。"現(xiàn)代政治文明除了確認人們具有權(quán)利平等的政治地位以外，還采取各種差別對待的福利設施，確保人們，尤其是弱勢群體具有實現(xiàn)各項權(quán)利的基本手段，以彌補單純的形式平等的不足，由此形成了以實現(xiàn)實質(zhì)平等為目的的差別對待原則。在聯(lián)合國的各種人權(quán)公約中，除了宣稱形式平等原則外，差別原則也得到了倡導和宣揚。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十四條第三款丁項規(guī)定："出席受審并親自替自己辯護或經(jīng)由他自己所選擇所法律援助進行辯護；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權(quán)利；在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費。"《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第二條第一款規(guī)定："一、每一締約國家承擔盡最大能力個別采取步驟或經(jīng)由國際援助和合作，特別是經(jīng)濟和技術方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當方法，尤其包括用立法方法，逐漸達到本公約中所承認的權(quán)利的充分實現(xiàn)。"在接下來的條款中，該公約還規(guī)定了一些保障措施，例如平等地給予最低生活保障、免費的初等教育、基本的婦嬰保健，等等。這些規(guī)定表明，現(xiàn)代政治文明的基本要求和前面運用馬克思關于自由的內(nèi)在限制和外在限制的理論進行分析所得出的結(jié)論是一致的，和社會分層正功能發(fā)揮作用的條件要求也是一致的，這也從另一個角度說明，當前關于農(nóng)民和民工的差別對待是不合理的，是與市場經(jīng)濟、社會分層原則和現(xiàn)代政治文明不相符合的落后的上層建筑。

六、歧視的代價和平等的意義

對農(nóng)民和民工的種種差別對待的性質(zhì)，我們還可以從經(jīng)驗上進行評判。所謂經(jīng)驗上的評判，就是根據(jù)這些制度和政策的實際運行的效果來確定其是否合理。如果這些制度和政策的實行有利于社會的進步和福利的增進，那我們就可以說它們是合理的、科學的；反之，則是不合理的、非理性的。而所謂效果的好壞，不能以是否有利于被差別對待的某一方為基準，而應以是否有利于整個社會的長遠發(fā)展和全面進步為基準。

我們首先看看差別對待的良好效果。據(jù)我看來，實在說不上有什么良好的效果。以教育為例來說，北京市某所小學的建設花費3億元人民幣，［5］這筆錢在農(nóng)村地區(qū)至少可以改造1000所小學的"危險校舍"，顯然，從邊際效用的角度看，這筆錢花在農(nóng)村地區(qū)效益要大得多；以醫(yī)療為例來說，20％的城市居民占用了80％的衛(wèi)生資源，使得農(nóng)村地區(qū)存在著用菜刀來做剖腹產(chǎn)手術的窘境；［14］以基礎設施來說，城市里動輒花費數(shù)十億元人民幣修建沒有什么使用價值的標志性建筑，而一些農(nóng)村地區(qū)為修建一個自來水蓄水池卻需要等上數(shù)十年；以借貸為例來說，銀行將不計其數(shù)的資金貸出吹起房地產(chǎn)這樣的經(jīng)濟泡沫，導致至今還有1萬4千億不良資產(chǎn)，而農(nóng)民為了買一頭耕牛、買一袋化肥卻籌措不到資金，等等，不一而足。這些差別對待，我們不用借助那些公平、正義之類的奢侈的理想，單從經(jīng)濟效益的角度來說，也沒有產(chǎn)生什么好的效果，相反，卻產(chǎn)生了許多危害深遠的弊端。這里，可以舉幾個例子予以說明。

1、"非典"防治過程中的民工返鄉(xiāng)問題。"非典"時期，為了防止"非典"從城市向防疫體系脆弱的農(nóng)村地區(qū)蔓延，政府要求民工盡量不要回家，并承諾如果民工不幸患上"非典"由政府出錢醫(yī)治。但是，民工們并不聽從政府的號召，紛紛返鄉(xiāng)；在城市中，民工患上"非典"后并不愿意就地醫(yī)治，即使被送到醫(yī)院后，也有一些脫逃的。對于這種現(xiàn)象，一些有識之士指出，不能簡單地斥責為民工們?nèi)狈ι鐣熑?，恰恰相反，應當深刻反思的是政府與社會在過去確實未能對民工承擔起相應的社會保護責任，是我們給予民工各種歧視待遇的社會制度，正是這些制度釀成了這一惡果。具體地說，這與民工較為普遍地存在著對城市、醫(yī)院、單位乃至城市居民的信任危機有關。他們一是擔心被傳染后無錢醫(yī)治或在醫(yī)治中受歧視，實際中就有民工染病后到醫(yī)院就醫(yī)時就因交不出巨額醫(yī)療費用而返鄉(xiāng)，變成了新的傳染源；二是害怕被隔離，民工在城市長期生活在邊緣狀態(tài)，長期處于一種受歧視的地位，既缺乏自我保護的能力，又缺乏相應的社會保護機制，從而形成很害怕被隔離的心態(tài)；三是部分雇主因生產(chǎn)經(jīng)營受影響而停工停業(yè)，隨意辭退民工，或者不再支付民工的工資，導致民工生活無著，與其在城市坐等還不如返鄉(xiāng)做些有益的農(nóng)活等。［15］

2、"非典"防治過程中的農(nóng)村醫(yī)療設施問題。我國農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系的脆弱，比如缺少床位，缺少基本的醫(yī)療器械，缺少技術，缺乏資金等等，在這次"非典"防治過程中充分暴露出來了。此外，脆弱的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系還昭示了這樣的一個道理：社會中的各個階層、群體，是互相聯(lián)系的，不平等不僅是對被歧視的群體不利，而且對特權(quán)階層也是有害的；當某一個階層處于困苦和危險之中時，其他階層也必然會受到牽連。在"非典"事件中，這一道理是不言而喻的。我們不難想象，如果"非典"在廣大農(nóng)村地區(qū)蔓延，城市居民又怎么能夠獨善其身？在這一點上，社會機體理論是一個十分形象的比喻。根據(jù)這一理論，這個社會就像一個有生命的機體，每一階層、群體都承擔著特定的功能，由此推知，某一階層如果因為歧視而受到損害，會最終危及到整個社會機體的健康有序，特權(quán)階層也不能幸免。但是，不平等導致的危害中，大部分不像"非典"事件那樣和不平等顯著地聯(lián)系起來，它們雖然源于不平等，但是人們并不易于察覺到這種聯(lián)系，接下來要討論的兩個問題就是這樣的例子。

3、中小學生"減負"難問題。中小學生課業(yè)負擔過重問題是我國教育領域的"頑癥"，我國教育部門與之作了50年的斗爭，自1950年以來，我國政府總共下發(fā)過30個關于"減負"的文件，但是迄今為止，這一問題不僅未能解決，反而越來越嚴重。隨著"減負"運動的開展，各地書店的輔導書的銷量反而上升了，家教的價格也大幅上漲了，這說明，學校所減輕的負擔，在家里又給補上了。50年來"減負"政策的成效提出了令人深思的問題：為什么"減負"政策三令五申而難見成效？為什么中小學生負擔過重問題是無法醫(yī)治的頑疾？我以為，中小學生負擔過重的背后，固然有一系列深層的社會原因，但是其中的一個主要原因，與我們的社會中實際存在的較為嚴重的等級制度和等級觀念有關，而對農(nóng)民、民工的不平等對待，又凸顯了制度的等級特色，加劇了等級觀念。我們的制度或明或暗地將人分為三六九等--城里人和鄉(xiāng)下人，市民和農(nóng)民，等等--而考試又是等級之間流動最主要的渠道，對于部分群體來說甚至是唯一的渠道，于是人們自然會把考試（高考、中考等）看得高于一切。"減負"難的阻力在于學生與家長，不在學校，這就說明等級制度在強烈地激勵人們?yōu)榱丝荚嚩床?。試想，如果考試可以決定一個人在社會中的超經(jīng)濟的地位、身份和特權(quán)，與考試沒有直接聯(lián)系的、"以人為本"的素質(zhì)教育還有多大吸引力？當然，我們不能責怪考試，考試不過是一種選拔方式而已。如果沒有考試的分數(shù)，人們還會選擇其他方式作為確定身份與特權(quán)的標準，那時，這種新的方式又會成為人們拼搏的戰(zhàn)場。只是無論如何，如果等級制度和等級觀念不改變，"以人為本"的素質(zhì)教育就不會真正勃興。

4、底層民眾的犯罪問題。對于差別對待的危害后果，我們還可以從犯罪的身份構(gòu)成來分析。我們先來看一組數(shù)據(jù)，這是南方某一個比較發(fā)達的城市的罪犯情況統(tǒng)計表。從表上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民和無業(yè)人員犯罪的總數(shù)占了絕大多數(shù)，他們犯罪的比例遠遠超過了農(nóng)民和無業(yè)人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｓ纱宋覀兛梢酝贫?，貧困階層人口的犯罪幾率遠遠大于上層人口（因為較為明顯，所以我略去了具體的計算說明）。對于貧困階層容易犯罪的原因，有多種理論解釋，根據(jù)我個人和貧困階層民眾接觸的經(jīng)驗，我傾向于接受何清漣的解釋，她說，這些邊緣性群體成員的犯罪動機，不能用西方社會犯罪學中常用的概念來說明。西方社會總是用犯罪者的反社會態(tài)度來說明其反社會行為的根源，而中國這些邊緣化群體的犯罪現(xiàn)象卻很難用反社會態(tài)度來說明他們的犯罪動機。事實上，通過對大量的犯罪者素質(zhì)的綜合分析，這些犯罪者多是半文盲和文盲，對整個社會根本就缺乏一種系統(tǒng)的了解。他們的犯罪目的往往非常直接，主要指向是劫財劫色，尤其是財產(chǎn)型犯罪非常普遍。在對很多"三無"人員犯罪實例的分析中，可以清楚地看出這些犯罪者的素質(zhì)之低下：不少人在搶劫、強奸之后，其活動半徑仍超不出原有活動區(qū)域，公安人員只要有點耐心守株待兔，不出幾天就能將人犯捕獲?？梢哉f，這些犯罪者對自己犯罪的行為后果都缺乏了解。在犯罪者對自己犯罪動機的闡釋中，沒有幾個"三無"人員對自己的犯罪行為作出除占有他人財物沖動之外的任何解釋。只有幾個人認為自己因看到城里人生活好而產(chǎn)生強烈不滿，仇視城里人，而萌發(fā)要搶劫的念頭。［16］（P262－263）這就是說，邊緣性群體長期處于事實上極端不平等地位，積貧積愚，根本沒有完成必要的社會化。他們所以犯罪，多數(shù)情況下并非他們挑戰(zhàn)現(xiàn)存的規(guī)則、價值和秩序，而是在他們的頭腦中根本就沒有什么規(guī)則、價值和秩序，有的僅是簡單的生理和心理沖動。而在我國當前，卻存在著這樣一個數(shù)量龐大的階層，危害著社會的秩序與安定，制約著社會的發(fā)展。而這一階層的存在，責任卻不在它們自身，而在我們長期以來實行的差別對待的制度與政策，這些制度和政策在維護了一些階層的既得利益的同時，卻將另一些階層邊緣化、貧困化，使他們無法完成起碼的教育和社會化，最終成為社會和諧與穩(wěn)定的隱患，成為社會發(fā)展的制約因素。公務員之家版權(quán)所有

上述事例還從反面說明公正與平等對于社會的和諧與發(fā)展具有重要意義。因為一方面，我們的社會需要信任和合作，尤其是在災害和戰(zhàn)爭時期。而要實現(xiàn)這一點，就需要制度性的平等、寬容和關愛；歧視和不平等則將破壞這種信任和合作，并增加不滿和對抗。另一方面，每一個階層都是依存于社會的，不管它如何高貴。上層社會若要過得舒適安心，需要以整個社會機體健康有序為條件。等級與特權(quán)雖然維護了特定階層的利益，但是他破壞了整個社會健康有序的狀態(tài)，并最終會危害到特權(quán)階層。城里的學校不接納民工的子女入學，農(nóng)村孩子不能接受正常教育，盡管可以維持城里人未來的競爭優(yōu)勢，但是未來一個龐大的、無法完成正常的社會化、不能內(nèi)化現(xiàn)代社會價值觀念和行為規(guī)范的階層，勢必危害社會的安定和秩序，城里人也難以獨善其身。這說明，公正和平等不僅是弱勢群體的需要，也是整個社會穩(wěn)定、有序、充滿生機和活力的需要，我們每一個階層、每一個個體，都將從中受益。