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糧食綜合生產(chǎn)能力問題其實可理解為經(jīng)濟增長問題。經(jīng)濟增長因素可以抽象為五大類：土地、資本、技術(shù)、勞動、制度。根據(jù)糧食產(chǎn)量＝種植面積×畝產(chǎn)量，糧食總產(chǎn)量取決于種植面積和畝產(chǎn)量，排除氣候影響等人類不可控因素，糧食潛在生產(chǎn)能力最終決定于投入糧食生產(chǎn)的土地、資本、技術(shù)、勞動、制度等五大生產(chǎn)要素狀況，即糧食生產(chǎn)用耕地、農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、科技發(fā)明及其推廣應(yīng)用、地方政府的積極性和農(nóng)民的積極性、涉農(nóng)相關(guān)制度與政策等五大方面將最終決定糧食綜合生產(chǎn)能力。但這五大要素的現(xiàn)狀堪憂。

一、土地

1、可耕地面積減少。我國土地資源緊缺，新增可耕地潛力有限。如下兩個因素導致耕地面積進一步減少，一是退耕還林，但這個因素只會在短期內(nèi)存在，而且，退耕還林地多數(shù)不適合種糧食，所以退耕還林對糧食有影響，但影響不大；第二大因素是國家建設(shè)用地，這個因素會長期存在，盡管堅持“占一還一”的政策，但占用的多是良田，補充的多是旱地，主要原因是隨著縣域經(jīng)濟的發(fā)展，縣城建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)及城市基礎(chǔ)建設(shè)的需要，此外還有國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這個因素直接導致糧食種植面積下降。

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟作物種植面積增加，它雖然不會導致永久性的耕地面積減少，不會降低潛在的糧食綜合生產(chǎn)能力，卻會導致當年糧食種植面積下降。

3、土地撂荒。盡管農(nóng)民對土地有很深的感情，而且留下來種田的農(nóng)民除了種田外，沒有別的選擇，所以土地撂荒并不嚴重。但是由于外出打工多、農(nóng)轉(zhuǎn)非、糧價低、水源不好、生產(chǎn)資料價格高，土地撂荒在不同的地方還是不同程度地存在，同樣導致當年糧食種植面積下降。

4、土壤肥力逐年下降。近年來土壤肥力呈現(xiàn)逐年下降趨勢，特別是有機質(zhì)含量下降甚為嚴重，造成土壤板結(jié)、團粒結(jié)構(gòu)差，耕作層淺薄，蓄水保肥能力差、不耐旱、不耐寒，病蟲害發(fā)生頻繁，畝產(chǎn)量難以提高。原因在于，一是缺乏綠肥，自農(nóng)村實行承包責任制至今，綠肥種植逐年減少，尤其是近十年來，綠肥生產(chǎn)幾乎是空白狀態(tài)。二是有機肥積造嚴重不足。目前農(nóng)戶除施用自家有限的豬牛羊糞外，幾乎不再積造其它的有機肥，但自家養(yǎng)的豬牛羊有限；塘泥這種最好的有機肥全都被遺忘。三是看重施用化肥，種衛(wèi)生田，造成對土壤掠奪性生產(chǎn)。

二、資本

1、原有水利設(shè)施維護不足、老化嚴重，有效灌溉面積減少?，F(xiàn)有水利設(shè)施大部分是在50—60年代修建的，經(jīng)過40多年的運行，特別是承包制以來，由于維護不足，存在很多問題：一是水庫淤積，庫容和蓄水量減小。表現(xiàn)為病險水庫數(shù)量增加，水庫蓄水下降，現(xiàn)有水庫實際可蓄水量遠遠低于設(shè)計有效灌溉面積。其主要原因是庫區(qū)水土流失嚴重，人為地開荒種地等破壞植被。二是渠系老化、不配套、年久失修。其主要原因是目前國家和地方對小型水利設(shè)施的投資少，同時各中型水庫征收水費困難，對渠系維修資金極少，渠道清淤不徹底，渠系淤塞，許多渠道滲漏嚴重，下游渠系無襯砌，年久清淤不徹底，對渠系下游灌溉影響大。三是機井利用率低，主要原因是地下水位逐年降低以及管理等存在問題。

2、政府投資不足。近年來政府啟動的水利設(shè)施建設(shè)主要有：渠道硬化、病險水庫除險加固、治理水土流失、興建供水水庫、引提水、灌區(qū)配套與改造、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉、優(yōu)質(zhì)稻米工程、小流域綜合治理（水土保持）。受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶普遍反映這些水利設(shè)施真正體現(xiàn)了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的作用，為糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收起到了決定性作用。

但總的來說，家庭承包制以來政府投資不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施比以前變差，已有設(shè)施維護困難，新增投入不足，建設(shè)速度趕不上折舊速度，有效灌溉面積逐年減少。

此外，許多地方反映，水利工程水費征收現(xiàn)狀是”一少兩低”?！耙簧佟笔撬M計收面積逐年減少；“兩低”是水費征收標準低和征收到位率低。而且，水費一般交由水庫管理委員會使用。而水庫管理委員會實行自收自支，在人員臃腫，經(jīng)費不足的情況下，很難保證資金用于水庫維護。

3、集體和農(nóng)戶建設(shè)動力不足。實行承包制以來，農(nóng)村集體與農(nóng)戶進行農(nóng)田水利建設(shè)積極性不高，難以組織群眾開展農(nóng)田水利基本建設(shè)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施有人使用但無人管理，出現(xiàn)“公共地悲劇”。即使組織開展這項工作，因為年輕力壯的農(nóng)民都外出打工，也是勞力不足。農(nóng)村稅費改革取消“兩工”、村內(nèi)實行“一事一議”后，矛盾更加突出。

三、技術(shù)

1、生物、化學技術(shù)及其推廣應(yīng)用有利于提高畝產(chǎn)量。生物化學技術(shù)有的能直接提高單產(chǎn)，有的能增強抗旱、抗?jié)?、抗蟲害、抗倒伏，從而間接提高單產(chǎn)，如高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)糧食品種，化學除草技術(shù)，葉面施肥技術(shù)推廣，病蟲綜防技術(shù)推廣，等等。近年來的技術(shù)推廣對糧食增產(chǎn)起到了很大的作用。

2、機械、物理技術(shù)推廣應(yīng)用對糧食生產(chǎn)影響不大。盡管農(nóng)用機械技術(shù)的推廣應(yīng)用提高了糧食生產(chǎn)單位時間的效率，減輕了勞動強度，降低了作業(yè)成本，有利于稻草還田，特別是有利于種田大戶。但只要不存在土地撂荒，不存在因天氣而需要搶收搶播，機械技術(shù)對糧食總產(chǎn)出能力影響不大。此外，機械技術(shù)的推廣應(yīng)用所要求新建的機耕道、板車道，占用了部分耕地。

3、復種指數(shù)提高空間有限。大多數(shù)地方土地利用比較充分，盡管復種指數(shù)有提高的余地，但上升空間有限。

四、勞動力

勞動力問題涉及到三個方面：勞動者數(shù)量、勞動者素質(zhì)、勞動者積極性。與糧食生產(chǎn)直接相關(guān)的利益主體（勞動者）可分為兩類：地方政府和農(nóng)戶。糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府和農(nóng)戶實際上都是“經(jīng)濟人”，二者的種糧積極性都取決于種糧收益和成本的比較。

1、如果不考慮政治和社會因素，純粹從經(jīng)濟角度考慮，地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性不高

（1）本級地方政府從糧食生產(chǎn)中汲取的財政收入減少。原因有二：其一、經(jīng)常性的農(nóng)業(yè)稅減免政策，引起的農(nóng)業(yè)稅收入短收。主要包括三項，a、鼓勵發(fā)展生產(chǎn)減免。b、災歉減免。c、社會減免。其二、農(nóng)村稅費改革，盡管有中央財政的轉(zhuǎn)移支付，但低于農(nóng)業(yè)稅減免額，農(nóng)業(yè)稅收入凈減少。

（2）發(fā)展糧食生產(chǎn)增大地方政府本級財政支出壓力。表現(xiàn)在：一是本級農(nóng)口系統(tǒng)行政、事業(yè)單位人員的人頭費和辦公費。二是本級發(fā)展糧食生產(chǎn)的水利建設(shè)等支出。三是上級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的配套資金。四是上級扶貧項目的配套資金。五是上級糧食風險資金項目的配套資金。六是“三補”的配套資金。

（3）發(fā)展農(nóng)業(yè)不如發(fā)展工商業(yè)。無論是從財政收支的角度考慮，還是從GDP增長的考慮，抑或是從政績考慮，地方政府發(fā)展工商業(yè)的積極性高于發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性。

2、農(nóng)民種糧的積極性提高，但后勁不足

（1）從不同的時期縱向比較，農(nóng)民種糧的積極性提高。主要原因有三，一是糧食直補、良種補貼、購機補貼。二是農(nóng)村稅費改革。三是糧食價格上漲，并實行最低限價收購制度。

（2）從不同產(chǎn)業(yè)的橫向比較，農(nóng)民種糧積極性后勁不足。原因有二，一是務(wù)農(nóng)種糧不如打工、不如種經(jīng)濟作物。二是化肥、農(nóng)藥、燃油等生產(chǎn)資料價格上漲，糧食漲價收入被抵消。

（3）種糧勞動者的數(shù)量減少，但對糧食生產(chǎn)影響不大。由于務(wù)農(nóng)不如打工，大量勞動力外出，但農(nóng)業(yè)人口大量過剩，種糧人數(shù)減少不會影響糧食生產(chǎn)。

（4）種糧勞動者的素質(zhì)下降，給糧食生產(chǎn)帶來不利影響。外出打工增加導致“老人”農(nóng)業(yè)、“婦女”農(nóng)業(yè)，種糧勞動力素質(zhì)普遍不高，新技術(shù)推廣應(yīng)用受到影響，大多數(shù)農(nóng)民是憑經(jīng)驗種田，別人怎么種田，自己就怎么種田。

五、制度

1、財政制度使資金使用效率不高

（1）支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不盡合理。支農(nóng)支出中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼過高，用于建設(shè)性的支出比重不高、用于農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)建設(shè)的比重較小，一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病蟲害控制、社會化服務(wù)體系等缺乏足夠的投入保障。

（2）支農(nóng)資金管理體系不完善。一是財政支農(nóng)投入高度依賴上級政府，地方財政連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟效益相對較低的農(nóng)業(yè)追加投入；二是支農(nóng)支出實行分塊管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間不協(xié)調(diào)、重復投入，力量分散，有限的資金不能形成合力；三是財政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機制有待完善。

2、金融制度使資金投入不足。主要表現(xiàn)為，（1）郵政儲蓄系統(tǒng)只存不貸，取走了農(nóng)村本已有限的資金，實際是在“抽血”。（2）商業(yè)銀行在農(nóng)村沒有分支機構(gòu)，不可能為農(nóng)村糧食生產(chǎn)“輸血”。（3）政策性銀行的資金投向受到嚴格限制，也不可能為直接糧食生產(chǎn)提供很多資金支持。（4）農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村基本是空白，糧食生產(chǎn)風險基本由農(nóng)戶自己承擔。（5）現(xiàn)在真正為糧食生產(chǎn)提供直接金融服務(wù)的只有農(nóng)村信用社，但信用社同樣存在嚴重的“離農(nóng)”傾向。其結(jié)果是農(nóng)戶特別是種田大戶資金短缺。

3、糧食生產(chǎn)社會化服務(wù)體系不健全

（1）生產(chǎn)領(lǐng)域的社會化服務(wù)體系亟待加強。如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作：①農(nóng)技推廣網(wǎng)絡(luò)不完善，具體表現(xiàn)為村級沒有農(nóng)技推廣網(wǎng)絡(luò)，縣、鄉(xiāng)級農(nóng)技部門技術(shù)設(shè)備落后，農(nóng)技部門之間的配合，聯(lián)系較少。②農(nóng)技人員自身素質(zhì)不高，具體表現(xiàn)為專業(yè)知識陳舊、老化，多年來一直未得到過培訓。③農(nóng)技推廣經(jīng)費不足，目前的經(jīng)費只能維持農(nóng)技人員的基本工、根本沒有資金用來進行農(nóng)技推廣，導致許多試驗、示范無法開展。

（2）流通領(lǐng)域的社會化服務(wù)體系不利于糧食生產(chǎn)。一是糧食流通體制問題，糧食風險基金縣級財政配套，地方財政難以兌現(xiàn)；二是糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的倉儲平衡困難。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)，主要是種子、化肥、農(nóng)藥價格上漲，質(zhì)量難以保證。公務(wù)員之家版權(quán)所有

上述種種，為了提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保糧食安全，從影響糧食綜合生產(chǎn)能力的五大要素方面著手，加強土地管理、加強防洪排澇與抗旱水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強糧食生產(chǎn)科技開發(fā)與推廣應(yīng)用、調(diào)動地方政府和農(nóng)民的兩個積極性、完善糧食生產(chǎn)相關(guān)制度是當前政策必然的選擇。