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土地制度是我國農村最基本的社會經(jīng)濟制度。觀諸歷史，王朝更替、社會生產力的興衰，莫不與之有著直接或間接聯(lián)系。查考現(xiàn)實，新中國成立前后的、合作化運動這些引發(fā)社會生產力和生產關系劇烈變革的重大事件都緣自于土地制度變遷，20世紀80年代以來中國經(jīng)濟社會翻天覆地的變化，也正是肇始于農村土地制度的變革。無疑，土地家庭承包經(jīng)營制度的確立，極大釋放了我國農村生產力，對我國農業(yè)增長的作用是巨大的，但必須明確的是：土地的家庭承包經(jīng)營制并沒有也不可能窮盡農地制度創(chuàng)新的極限，制度的成功的同時也包含著其缺陷因素，土地的家庭承包經(jīng)營制度仍遺留了若干需要解決的問題，需要不斷創(chuàng)新。而且，近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生的一系列深刻變化，不僅改變了農地制度變遷的外部環(huán)境，也對農地制度的變革提出了新要求，農地制度創(chuàng)新的必要性和可能性日益凸顯。本文擬就當前農地制度建設有關問題作一些概要的評述，并對土地制度創(chuàng)新作出框架性的簡要分析。

一、家庭承包經(jīng)營仍然是我國農村最重要的基本制度

土地是我國農村最基本的生產資料，在一定的產權制度安排和生產經(jīng)營方式下，承載著向農民提供收入、滿足就業(yè)、穩(wěn)定預期和社會保障等幾大功能。近年來，隨著農業(yè)農村經(jīng)濟的發(fā)展及外部環(huán)境的變化，在不同區(qū)域和不同的農戶經(jīng)營水平的約束下，土地承載的收入、就業(yè)、保障和預期幾大功能有消有漲，產生作用的機理和表現(xiàn)形式也出現(xiàn)了很大的變化，但這并不意味著土地制度的重要性有所降低。事實上，家庭承包經(jīng)營基本制度安排及在此基礎上建立的次級農地使用制度，目前仍是我國農村最具生命力、最基本的制度安排，農村其他相關制度的產生、變遷及其效率無不受制于此。

1．土地提供了農民生產生活的基本保障。解決農民、農業(yè)、農村等“三農”問題，是當前黨和政府工作的重中之重。但“三農”問題的解決繞不開土地問題。就農民收入問題而言，農民增收緩慢的根本原因在于農業(yè)就業(yè)結構的變化滯后于農業(yè)GDP結構的變化，農民經(jīng)營土地規(guī)模狹小，較少的土地承載較多的農業(yè)勞動力，相對于非農產業(yè)農業(yè)的勞動生產率過低，使從事農業(yè)經(jīng)營的收入功能弱化。就農業(yè)增效而言，在數(shù)量眾多的農民從事小規(guī)模經(jīng)營土地的情況下，土地細碎化程度高，而且土地流轉難以大規(guī)模推進，農業(yè)科技、農機裝備無法全面推廣應用，難以達到規(guī)模經(jīng)濟狀態(tài)，土地和勞動力的配置效率低下導致農業(yè)效益無法大幅度提升。簡言之，農業(yè)勞動力數(shù)量眾多，家庭經(jīng)營規(guī)模有限，致使農業(yè)勞動生產率低，土地產出效率不高，從而使土地承載的收入功能弱化。盡管如此，由于農村尚未建立完備的社會保障體系，目前，土地還是廣大農民的基本生產生活保障，甚至大量轉移到城市的農村勞動力也因無法獲得穩(wěn)定的就業(yè)，并享受到城市的社會保障，因而無法割舍與土地的聯(lián)系，農村土地以凸現(xiàn)的保障功能為城市的發(fā)展做出另一種形式的貢獻，仍然具有社會“穩(wěn)定器”的功能，短時期內這一功能還無法被完全替代。

2．農地制度制約著農村改革發(fā)展多種制度安排?？v覽改革開放二十多年我國農業(yè)、農村乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)農地制度的創(chuàng)新是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎。在確立了以土地家庭經(jīng)營為核心的雙層經(jīng)營體制，重塑農村經(jīng)濟的微觀基礎后，農村基本資源要素的配置效率大大提高，使得農村非農產業(yè)發(fā)展、勞動力流動轉移成為可能，推進了農業(yè)現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化和農村經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而又推動了國民經(jīng)濟各行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。迄今為止，以家庭承包經(jīng)營為核心的農地制度依舊是影響和制約其他多種制度安排的最重要因素。僅以農村金融制度和農業(yè)科技服務為例，目前農民難以獲得有效服務的原因固然是多方面的，但農民擁有土地產權的殘缺和經(jīng)營規(guī)模狹小，農業(yè)資源不能有效配置無論怎樣也是癥結之一。農民要獲得有效金融服務，必須擁有相應的抵押財產，但農民承包的土地不能成為貸款抵押的擔保物；對農民的科技服務最大的問題是農民很難享受到面對面的服務，其原因也在于現(xiàn)有農地制度框架下，農戶經(jīng)營規(guī)模超小，政府有限公共資源與數(shù)以億計農戶之間信息溝通、中介服務成本過高，交易費用問題難以解決。反之，也可發(fā)現(xiàn)農地制度與其它制度安排之間又互為制約，農地制度的創(chuàng)新、農戶土地產權明晰和權利膨脹以及農民經(jīng)營土地規(guī)模擴張又有賴于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有賴于農村勞動力轉移、人口遷移，有賴于農村社會保障制度的完善等。農地制度的創(chuàng)新同樣取決于外部環(huán)境的變化。

3．土地關系仍是農村最基本的經(jīng)濟社會關系。上世紀90年代中期以來，由于收入來源的多元化趨勢，土地作為財產在農民財產總額中所占分量有所下降。研究資料表明，從1995年到2002年間，農村人均土地價值由4944．6元下降到了3974．3元，實際下降26％。但這并不意味著土地對農民的重要性的降低，土地仍占農民總財產的31％，是房產之外所占比例最大的財產基礎。同時考慮到土地承載著就業(yè)、保障等其他財產所不具備的功能，可以認為，土地依然是農民最重要財產。同時，在農民之間、農村不同經(jīng)濟組織之間以及國家、集體和農民之間，圍繞土地形成了錯綜復雜的利益關系，仍是農村最基本的社會經(jīng)濟關系之一。它并沒有因為過去承包經(jīng)營土地，要繳納相應的稅費，而隨著稅費體制改革，農民承包經(jīng)營土地還會獲得相應的政府補貼而發(fā)生性質上的改變。當然由于既定制度的路徑依賴特征，圍繞土地形成的各種利益關系不斷自我增強和固化。農地制度創(chuàng)新需要尊重現(xiàn)有利益格局，在保障既得利益者權益的基礎上實現(xiàn)帕累托改進，使土地制度創(chuàng)新具有現(xiàn)實可能性。

4．產權明晰是農地制度創(chuàng)新最核心的內容。產權明晰是農地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻影響。目前，農民所擁有的土地使用權不完整，是引發(fā)土地糾紛等諸多問題的主要原因，一方面農民對土地只有使用、經(jīng)營和產品收益權，而缺乏相應的租賃、抵押等財產處置權，從而喪失了完整意義上的承包經(jīng)營權；另一方面，農村土地集體所有權也是殘缺的，土地進入一級市場、土地征占用，社區(qū)并不能憑借土地所有權獲得相應的談判地位，加上社區(qū)和地方政府的行為不規(guī)范，必然導致大量的尋租行為產生，導致侵占農民土地權益的事件大量發(fā)生，農民擁有的土地權益得不到相應保護。因此，從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權，是農地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。

二、外部環(huán)境變化使農地制度創(chuàng)新成為可能

作為我國農村最基本的制度安排之一，農地制度的變化調整影響眾多利益主體，涉及許多相關制度的重新安排，即使是微小的調整也體現(xiàn)著深刻的邏輯內涵。進入新世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的階段性特征，國家經(jīng)濟社會發(fā)展理念的調整，涉農政策的重大變化，都催生著農地制度創(chuàng)新的要求，經(jīng)濟社會的發(fā)展為農地制度的調整創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。從趨勢上看，農地制度創(chuàng)新的可能性大大增加。

1．從發(fā)展理念和政策取向看。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展理念，在十六屆四中全會上，總書記進一步提出了“兩個趨向”重要論斷，這標志著我國農業(yè)為工業(yè)提供積累、農村支持城市的發(fā)展階段已經(jīng)基本結束，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的新階段正在到來。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略和“兩個趨向”的重要論斷是我國發(fā)展戰(zhàn)略和指導思想上的重大轉折，它要求處理好新階段的工農、城鄉(xiāng)關系，強化農業(yè)的基礎地位，調整國民收入分配格局，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制?？梢灶A見，隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉變，特別是土地、勞動力、資本等要素資源在城鄉(xiāng)間自由流動的速度加快，資源配置效率的提高，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障制度的健全和完善，將使農村土地承載的就業(yè)和保障功能進一步弱化，要求農地制度變遷做出新的制度安排。

2．從經(jīng)濟發(fā)展的階段性看。到2003年，我國GDP總量突破11．67萬億元，財政收入達到2萬億元，以人均GDP達到1090美元為標志，我國已經(jīng)進入了工業(yè)化中期階段。一方面，農業(yè)在GDP構成份額中已經(jīng)降到15％左右，農產品貿易額已降到進出口商品總量的5％左右，在農民收入的來源構成中，家庭經(jīng)營純收入的比例也由1990年的76％下降到2003年的59％，這表明農業(yè)特別是土地經(jīng)營的收入功能出現(xiàn)了下降；另一方面，我國的城市化水平已上升到40％以上，盡管農業(yè)勞動力仍占城鄉(xiāng)勞動力總數(shù)的50％左右，但如果把從事農村非農產業(yè)以及數(shù)以億計的農村外出務工人員計算在非農勞動力份額中，則產業(yè)就業(yè)結構偏差由30％左右降為15％左右，這說明農業(yè)特別是土地經(jīng)營的就業(yè)功能也大大弱化了。因此，隨著農業(yè)產出功能的弱化，農村土地所承載的收入和就業(yè)功能是下降的，這客觀上降低了農地制度創(chuàng)新的成本。

3．從國家、社區(qū)和農民的土地關系看。最近幾年，我國農村稅費改革迅速推進，目前全國已有27個省取消了農業(yè)稅，到2006年可以提前實現(xiàn)取消農業(yè)稅的目標。全面取消農業(yè)稅后，國家不收農業(yè)稅，農民種地不納糧，中國幾千年來以農養(yǎng)政的時代即將終結，其意義是怎么估價也不為過。然而，更重要的是取消農業(yè)稅，從根本上改變了通過土地經(jīng)營體現(xiàn)的國家、社區(qū)與農戶之間的傳統(tǒng)關系。國家不必再把土地作為“編戶齊民”的主要依據(jù)和索取農業(yè)剩余的載體，農民經(jīng)營土地不但不需要繼續(xù)向國家納稅，向社區(qū)繳費，反而會因為經(jīng)營土地獲得補貼等多項政府支持。相應的土地收入、就業(yè)和保障功能也會出現(xiàn)此漲彼落的變化。加上城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，土地等要素資源的進一步優(yōu)化配置，使農村土地制度創(chuàng)新的可能性大大增加。

4．從區(qū)域發(fā)展不均衡性上看。我國經(jīng)濟社會發(fā)展表現(xiàn)出明顯的不均衡特征，東、中、西幾大經(jīng)濟帶的差異很大。2002年，我國東部地區(qū)人均GDP已相當于中部的2．08倍和西部地區(qū)的2．63倍，上海市的人均GDP是貴州省的12．89倍，農民人均純收入是貴州省的4．18倍。這種由區(qū)域位置、資源稟賦、發(fā)展戰(zhàn)略等多方面原因引起的發(fā)展不平衡，對土地制度的變遷影響也是明顯的。在東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)率先基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化，部分農村居民已經(jīng)轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，農地相應承載的就業(yè)和保障功能弱化，但土地集約利用的收入功能以及潛在的財產價值，使農地作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農村最大的財產載體地位卻更加顯現(xiàn)。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農地承載的就業(yè)、收入和社會保障功能在可以預見的時期內將繼續(xù)潛存。換言之，區(qū)域發(fā)展的不均衡性，為不同區(qū)域農地制度創(chuàng)新的不同范例提供了很好的基礎和條件。

5．從土地資源的配置效率看。當前農業(yè)的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地資源極為稀缺，2004年我國耕地只有18．37億畝，人均耕地僅1．41畝，不到世界平均水平的一半；另一方面，盡管農業(yè)勞動力中大量是從事非農產業(yè)的勞動力，但從事農業(yè)經(jīng)營的勞動力絕對數(shù)仍然偏高，我國有農戶接近2．5億戶，平均每戶經(jīng)營土地不到半公頃，導致土地細碎化問題嚴重，資源配置效率不高。目前，農業(yè)勞動生產率為第二產業(yè)的1／8和第三產業(yè)的1／4。因此，提高農業(yè)產出效率，提高農業(yè)勞動力生產率，促進農業(yè)產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要一方面隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城市化的推進大量轉移農村勞動力，分工分業(yè)，減少直接從事農業(yè)生產，特別是土地經(jīng)營的勞動力數(shù)量；另一方面，提升土地資源的配置效率，形成專業(yè)化、區(qū)域化和規(guī)?；霓r業(yè)產業(yè)格局，千方百計地發(fā)揮土地的收入和就業(yè)功能。

三、農地制度創(chuàng)新關鍵是推進農地使用權流轉

任何時期，農地產權束的完整性，以及構成完整產權的占有、使用、收益、處分權在不同行為主體間的調整和分配都是農地制度的核心。當前，強化農民的土地承包權益，在國家、社區(qū)與農戶之間形成清晰而有保障的產權邊界，是農地制度變遷的基本方向。就具體途徑而言，使農民的土地權益能夠通過市場經(jīng)濟的辦法得到優(yōu)化配置，進一步推動農地使用權流轉，是當前農地制度創(chuàng)新和提高土地資源配置效率的突破口。

1．進一步明晰農地產權的重要性?？v觀我國上千年來的土地制度變遷，橫看世界各國基本的土地制度安排，一個最基本的事實是：土地產權的核心在于使用權和所有權的合理分離。從我國的農地制度安排看，所有權和使用權兩權分離的關鍵在于強化農民的土地承包經(jīng)營權，在承包經(jīng)營權下分離使用權。只有享有充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，農民才會有真正意義上的土地占有、經(jīng)營、收益、處置權。當前，要進一步明晰農民土地承包經(jīng)營權的產權界限，探索進一步強化農民土地承包經(jīng)營權的途徑和辦法，賦予農民充分的土地權利。所謂強化農民土地的承包經(jīng)營權，一是土地承包期限要保持相對長的時期，使農民具有穩(wěn)定的預期；二是承包權要可以繼承、抵押、轉租、轉讓、互換；三是承包經(jīng)營權要逐步市場化，農民可以憑借承包經(jīng)營權，轉出轉進土地使用權，促進土地資源配置效率提高。

2．推進農地使用權流轉勢在必行。多年來，由于各種原因，我國農村土地使用權流轉，包括規(guī)模經(jīng)營的擴張，各方面的爭議很大。實踐中，農地流轉的發(fā)生率一直在5％左右徘徊，沒有大的進展。但是，隨著農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展外部環(huán)境的變化，特別是農地經(jīng)營承載的功能變化，使農地使用權流轉的必要性和可能性更為凸現(xiàn)。事實上，在現(xiàn)階段所謂農地制度創(chuàng)新，在很大程度上是對土地使用權在更大范圍，在不同行為主體間的權利配置的重新認識。特別是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段后，農村勞動力的轉移、非農產業(yè)的發(fā)展，客觀上加大了農業(yè)與非農業(yè)在經(jīng)營收益上的差距，如何提高農業(yè)勞動生產率，進而提高土地的收入功能，必須推進土地使用權流轉。從另外角度分析，推動農地流轉的必要性體現(xiàn)在以下幾點。首先，使用權不流轉，家家戶戶經(jīng)營小塊土地，極不利于勞動力的充分利用，收入也有限，同時小塊土地經(jīng)營還抑制農業(yè)機械化的發(fā)展，制約了農業(yè)科技的推廣應用，甚至會因土地破碎導致耕地的棄荒等，而土地使用權合理流轉，從事農地經(jīng)營的農戶有較大的經(jīng)營規(guī)模，顯然是解決上述問題的有效途徑。其次，從微觀分析，土地小塊經(jīng)營，是農村資金、勞動力、技術等資源配置效率低下的根本原因。比如，國內外的實踐都表明，相對于城市金融服務而言，農村獲得金融服務普遍困難。而這種困難在我國遠甚于其它國家，其根本原因不外乎三點：一是我國農戶數(shù)量巨大，全國2．5億個農戶，每個農戶都是潛在的金融需求服務對象，這決定了資金需求總量巨大，但要對每個農戶提供同樣的服務又幾乎不可能；二是農戶經(jīng)營規(guī)模狹小，這又決定了單個農戶的資金需求是有限的，有的農戶困難時，幾十、幾百元都可以成為借貸理由，為近2．5億個農戶提供需求數(shù)額很小的資金，操作成本又是巨大的；三是我國經(jīng)濟區(qū)域特征明顯，農戶間金融需求的層次差異大，用簡單的方法不加區(qū)別平等對待非常困難。因此，推動土地流轉，促進規(guī)模經(jīng)營，擴張農戶生產和經(jīng)營的數(shù)量空間，可能是解決土地資源配置效率不高和農村諸多問題的突破口。

3．推進農地流轉所必須具備的條件。土地使用權的流轉和規(guī)模經(jīng)營，受一系列因素的制約，需要具備一定基礎條件：一是推進工業(yè)化和城市化，加快農村勞動力轉移，減少滯留于農村從事農業(yè)的勞動力，提高農業(yè)勞動生產率，淡化土地的就業(yè)功能；二是分區(qū)域、分階段構建和完善農村醫(yī)療、失業(yè)、低收入救濟等社會保障制度，淡化農戶土地經(jīng)營的保障功能；三是分工分業(yè)，在推進城市化的進程中促使現(xiàn)在的兼業(yè)農戶逐步分解，實現(xiàn)身份和職業(yè)的多種轉變，讓留存農業(yè)內部的農民，逐步分解為專門務農的農民企業(yè)家和農業(yè)工人，在為農民創(chuàng)造脫離土地的就業(yè)機會的同時，也為土地經(jīng)營的集中提供條件，強化土地的收入功能；四是推進農業(yè)機械化，降低農業(yè)生產的活勞動成本，促進農村勞動力資源的充分利用；五是發(fā)育專門為農地流轉提供服務的中介機構，開辟土地使用權流轉市場，為農地使用權流轉提供良好的外部環(huán)境。

四、用法律法規(guī)引導農地制度創(chuàng)新

改革開放的初期階段，我們主要通過政策規(guī)范，主導農地制度變遷的基本走向，而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，人們民主法制觀念的不斷增強，法制化應逐漸成為農地制度進一步完善的方向，這是降低市場交易成本，提高資源配置效率和維系社會公正的必然選擇。目前，我國涉及農村土地關系的界定，有關土地所有權、經(jīng)營權、承包權的劃分及土地征占用方面的法律法規(guī)主要有《農村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業(yè)法》和《基本農田保護條例》等多種法律法規(guī)。在新的形勢下，這些法律法規(guī)需要不斷修訂完善，以逐步形成類似日本的《農地法》、《國土利用計劃法》、《農促法》那樣體系完善、內容細致的土地法律制度體系。當前，最重要的是完善最直接影響農地制度變遷和創(chuàng)新的三部法律法規(guī)。

1．《農村土地承包法》的完善要擴大農民土地承包權益。2003年我國正式實施的《農村土地承包法》，賦予了農民長期而有保障的土地使用權，包括集體經(jīng)濟組織成員依法承包農村土地的權利、利用承包土地自主從事農業(yè)生產經(jīng)營的權利、承包期內依法流轉承包土地的權利、承包土地被征占用獲得補償?shù)臋嗬?，在我國農地法律制度建設進程中具有里程碑式的意義。然而，《農村土地承包法》不可能，也沒有必要要求其解決好農地法律制度建設中的所有問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是國家、社區(qū)和農民的土地關系調整，必然要求《農村土地承包法》在修訂完善中，要充分顧及農民土地承包經(jīng)營權利束的完整，要維護好農民承包經(jīng)營權的利益，明確界定農民對承包土地的處分權。換言之，《農村土地承包法》完善的重點在于進一步明晰土地承包經(jīng)營權的內涵和外延，使債權性質的承包經(jīng)營權向具有物權化傾向轉變，對農戶承包經(jīng)營的土地在抵押、使用權流轉方式等方面擁有的權利做出進一步說明，明晰農民擁有的土地產權利益，擴大農民土地承包有關權益。

2．《土地管理法》的完善要強化對農民土地權益的保護。目前，農村土地由于征占用引發(fā)的糾紛已成為影響我國農村不穩(wěn)定的最重要的因素。由于法律、制度上的不完善，地方政府和征占用土地的企業(yè)都有從土地征占用過程中獲取超額利潤的沖動。而與政府部門和企業(yè)相比，社區(qū)和農民在絕大部分情況下都居于弱勢地位。因此，《土地管理法》完善和修訂的目標應當是維系社會公正、維護農民的權益。國家作為公眾利益的代表，盡管享有土地征用的終極權利，但這種權利必須嚴格限定在公共利益的范疇內?！锻恋毓芾矸ā芬鞔_土地征收和征用的范圍和程序，明確土地征占用必須維護好失地農民有關權益。農村土地轉為非農業(yè)用地，必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和有關法律依法批準，控制農用地轉為非農用地的數(shù)量和用途。在土地征占用過程中，被征占用土地的農民要參與土地出讓價格確定等事關切身利益的談判博弈，從法律上明確農戶的行為主體地位。公務員之家版權所有

3．《基本農田保護條例》的完善要提高法律效力。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，我國耕地數(shù)量減少的問題日益突出，1997－2003年7年時間，我國凈減少耕地1億畝。2004年，國家在宏觀調控中高度重視耕地保護，但全國耕地仍然凈減少1200萬畝。為建立城市化、工業(yè)化與農業(yè)爭地矛盾化解的長效機制，從制度層面解決問題，加強法律制度建設顯然是必然的選擇，而法律制度建設的著力點則應放在確保農業(yè)生產有足夠的耕地資源為保障上。因此，《基本農田保護條例》等相關法規(guī)應適應經(jīng)濟形勢不斷發(fā)展變化的特點，逐步上升為法律，提高其法律約束力，從事前的規(guī)范到事后監(jiān)督追溯各環(huán)節(jié)，提高基本農田被征占用的制度成本，確保農地不受工業(yè)化、城市化的過度侵蝕。