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[摘要]本文研究了中國公共安全問題的現(xiàn)狀、管理、預警和對策，在通過廣泛調研國內已采取的各種措施的基礎上，并結合國內外先進經(jīng)驗，提出了區(qū)域綜合公共安全管理模式，即災區(qū)政府、企業(yè)和公眾在災前、災中、災后全過程中形成一個有機的整體，并提出了改進區(qū)域各級政府綜合公共安全管理體制的對策。

[關鍵詞]公共安全管理管理體制突發(fā)公共事件模式

一、公共安全管理概念

公共安全是人們正常的生活和生產(chǎn)秩序狀態(tài)，公共安全管理是對這種秩序狀態(tài)的維護與保持，對打亂該秩序狀態(tài)的各類事件的應對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態(tài)的恢復的全過程。在新西蘭被稱為“民防”(CivilDefense)或“民防緊急事態(tài)管理”(CivilDefenseManagement)，在美國和澳大利亞，公共安全管理被稱為“緊急事態(tài)管理”(EmergencyManagement)。美國將緊急事態(tài)管理的活動、政策和項目分為4個功能區(qū)：減除、準備、應對和恢復，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態(tài)管理分為預防／減除、準備、應對和恢復，簡稱為“PPRR”。從具體內容上講，與美國的概念沒有什么區(qū)別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR”或“MPRR”。雖然稱謂與我國的“公共安全管理”不同，但內涵相同，只是管理機構的組織和名稱有所區(qū)別。

二、中國公共安全現(xiàn)狀分析

20世紀下半葉以來，世界上天災人禍頻發(fā)，大眾傳媒、電子信息使之仿佛就發(fā)生在每個人身邊。中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，如2003年的波及全球的風險事件SARS，各地區(qū)煤礦安全事件的屢屢發(fā)生，2008年以來自然災害，食品問題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共安全管理問題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質和機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：(1)自然災害；(2)事故災難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會安全。按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ш級(較大)和Ⅳ級(一般)。

三、中國公共安全管理體制存在的問題

雖然中國在公共安全管理領域已經(jīng)建立了一套比較有特色的管理體制，但這種體制是以分領域、分部門的分散管理為特點的，政府尚未建立統(tǒng)一的專業(yè)職能部門對突發(fā)公共事件實行專業(yè)化管理，而是沿用“條塊”方式將突發(fā)公共事件管理交由相應的職能部門承擔。

1.公共安全管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“權威、統(tǒng)一”的應急中心，不同部門管理不同的災害，涉及災害管理的部門多達十幾個，這些“應急中心”無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務內容上，彼此獨立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間于是相互推脫、互不配合，在需多個職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因為配合不默契或相互推脫而失效。

2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴重，管理技術也相對落后。在危機應對方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關部門進行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應急工作，地方予以配合。遇重大危機事件，一般是由中央政府或部門行政領導做決策，組成臨時機構(即災害應對工作組)，缺乏專門機構和完善的應對體系。

3.法律體系不完善而且進程緩慢。近些年來，雖然中國相繼頒布了多個與減災相關的單項法規(guī)，但面對緊急狀態(tài)，中國仍沒有建立一整套減災法規(guī)體系，防災救災相關法律體系的不完善，造成中國公共安全管理中責任不明確，特別是涉及到災害救助、災后重建財政補助、災害保險、災民減免稅等方面還沒有相應的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災種法規(guī)，無法實現(xiàn)綜合的防災減災，綜合協(xié)調部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調機制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過窄，信息不力，雖然各部門都建立了獨立的災害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實現(xiàn)災害信息和減災資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露不已。

5.綜合危機防范技術薄弱,應急救援能力有限。目前中國對生產(chǎn)安全事故和災害發(fā)生機理、識別理論和技術、評價指標體系、危險源的監(jiān)測監(jiān)控理論及技術等公共安全技術缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫建設較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術平臺和緊急救護網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲備和資金保障機制。專業(yè)技能培訓不夠、應急救援人力少、力量分散造成搶險救災專業(yè)隊伍實力不強，防災技術、設備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機意識不強，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會的重視，公眾危機意識也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對應急管理工作人員的教育培訓。應急管理工作與其它工作不同，直接關系到人民的生命財產(chǎn)安全，對工作人員進行培訓，提高各級應急管理人員的能力、水平對加強政府應急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。

四、中國區(qū)域綜合公共安全管理體制模式改進對策

在公共安全管理方面，西方發(fā)達國家己經(jīng)摸索出一系列有效的應對模式，比如“強總統(tǒng)、大協(xié)調”的美國模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強內閣、大安全”的日本模式等。這些國家在應對公共安全時做法雖然不盡相同，但總的看來都有一些共同的成功經(jīng)驗，借鑒國外經(jīng)驗，同時針對中國公共安全管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共安全管理模式，以及改進中國公共安全管理體制的對策。

1.借鑒國外經(jīng)驗，健全政府公共安全管理組織機構。完備的組織機構是政府對公共安全突發(fā)事件進行管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共安全突發(fā)事件進行預警、決策和溝通的前提。不少發(fā)達國家紛紛設置了專門領導、協(xié)調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統(tǒng)一安排。本文提出政府公共安全管理組織機構。首先，在中央政府一級建立突發(fā)公共事件綜合性常設機構。其次，在地方設立“人員代替部門”的組織模式，即指在不擴大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因專門機構設置而帶來的機構膨脹和費用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發(fā)公共事件進行專門管理的職能部門的現(xiàn)實。

2.建立中國區(qū)域綜合公共安全管理新模式。在構建政府公共危機管理機制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承擔的危機風險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔風險，共度難關的新機制。這里的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國內外專家在公共安全管理方面經(jīng)過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)驗積累，以及中國公共安全管理的復雜性，提出中國區(qū)域綜合公共安全管理模式(見圖1)，這一模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區(qū)政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體。

3.明確公共安全緊急事務管理流程。正如美國管理學家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療，最有效的危機管理是避免危機與災害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防范。本文提出公共安全緊急事務管理流程（見圖2）：注重事前的預防；事后的處理和總結；構建發(fā)達的信息管理系統(tǒng)。

4.建立公共安全突發(fā)事件應急法制評價制度。在中國現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發(fā)公共事件責任追究辦法為載體來進行。因此，建立科學合理的突發(fā)公共事件應急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉化到以預防為主的公共安全管理模式，與此同時，對現(xiàn)有應急法律規(guī)范進行系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制(例如保險方式)的各種救濟制度等。

5.建設綜合危機防范關鍵技術示范基地，提供人才保障。應針對中國經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的區(qū)域差異，配合行業(yè)生產(chǎn)與運行安全建設，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災害危機防范所需關鍵技術，建成若干綜合災害危機防范關鍵技術示范基地，并形成促進這些典型關鍵技術推廣應用的配套政策體系。為此應做好以下幾方面的工作：應從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質的全面提升；應出版一些相關的培訓教材，建立各種分類的培訓機構，對政府的應急部門和人員進行專業(yè)培訓；加強“專家?guī)臁焙汀百Y源庫”的建設。

6.提高學習能力，增強公眾公共危機意識。首先要建立危機管理教育機制，要樹立公眾的公共危機意識、提高公共危機的處理能力，就必須進行教育機制的改善，對公眾進行專門的危機管理教育。因此，有必要將危機管理教育納入先進的教育體制之內，通過危機意識教育和案例教學，掌握一定自我保護的方法，通過學習，增強危機意識和危機應對的能力。其次是加強公眾的危機意識學習。通過積極開展公共危機管理的科學研究和培訓工作，建立高素質的公共危機管理人員隊伍，為公眾樹立學習榜樣。

五、結論

作為當前中國社會一個緊迫的研究課題，公共安全管理問題既是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共安全管理模式以“預防為主，防抗救相結合”為方針，在科學減災的指導下，使災區(qū)政府、社會和公眾在災前備災、災中應急、災后恢復與重建的減災全過程中，形成一個有機的整體，為此，仍需做大量的科學研究和廣泛的實踐，推動公共安全問題進入政府議程、促使重新評估其行為，改進政府管理缺失的作用。

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