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在我國(guó)西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)遇和社會(huì)矛盾凸顯并存，發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)非常艱巨，如何實(shí)施好西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，解決社會(huì)矛盾突出問(wèn)題，西部地方政府的財(cái)政體制改革就顯得非常重要了。10年來(lái)，中央對(duì)西部開(kāi)發(fā)實(shí)施了大量投資，“2000年至2007年，中央對(duì)西部地區(qū)的各類轉(zhuǎn)移支付累計(jì)已達(dá)15000億元”［1］，有力地推動(dòng)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從投資項(xiàng)目類型看：在“十五”期間主要是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境改善等10大類型方面?！笆晃濉逼陂g,隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，中央實(shí)行了對(duì)農(nóng)村行政運(yùn)轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)移支付，主要集中在基層政府的行政人員、中小學(xué)教師工資及行政費(fèi)用的開(kāi)支、對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼以及醫(yī)療等民生方面的投資建設(shè)。其投資轉(zhuǎn)移支付的比例，中央對(duì)西部地區(qū)比其他地區(qū)力度較大。如中央財(cái)政對(duì)地方的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，“中西部地區(qū)所占份額為92%，東部地區(qū)僅為8%。取消農(nóng)業(yè)稅后的財(cái)政減收，在糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)由中央財(cái)政適當(dāng)給予轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政補(bǔ)助比例分別為中西部糧食主產(chǎn)區(qū)100%、非糧食主產(chǎn)區(qū)80%、東部糧食主產(chǎn)區(qū)50%，大量的資金投入，發(fā)揮了財(cái)政在西部發(fā)展中的積極作用，取得了一系列顯著的成績(jī)，使基礎(chǔ)設(shè)施有了改善”［2］。但從目前西部基層地方財(cái)政運(yùn)行來(lái)看還存在許多與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。因此，財(cái)政投資更加注重社會(huì)發(fā)展和民生問(wèn)題，中央財(cái)政要繼續(xù)對(duì)西部地方投資發(fā)揮一些諸多事權(quán)的直接作用，西部基層地方政府就要加快對(duì)財(cái)政政策的改革與創(chuàng)新，把中央投資的錢要真正用在最需要的地方，要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投資，增加低收入群體的消費(fèi)和保障農(nóng)村困難群眾的基本生活。加快基層財(cái)政與行政體制的配套改革，降低各種運(yùn)行成本，建立好農(nóng)村公共財(cái)政體系，使公共財(cái)政投資在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展中提高使用的效率與效益，西部省級(jí)財(cái)政要加大和建立對(duì)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和供給的長(zhǎng)效機(jī)制，并要建立財(cái)政的運(yùn)行和使用透明度及監(jiān)督機(jī)制。

1西部地方財(cái)政在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的主要問(wèn)題

近幾年中央財(cái)政雖然加大了一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，但是在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中存在以稅收返還為基礎(chǔ)，采用增量調(diào)節(jié)的方式，是在基數(shù)法基礎(chǔ)上的改良，固化了原有的不平衡因素，弱化了轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)財(cái)力上的作用。因此，從總平衡來(lái)看所占比例仍然很小，大部分轉(zhuǎn)移支付也是以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式存在，地方公共財(cái)政用于民生方面的比例很少，如民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育補(bǔ)助等都是專項(xiàng)性的，也包含了中央委托地方的事權(quán)性質(zhì)，對(duì)提高西部農(nóng)村貧困地區(qū)財(cái)力保障水平的力度還不夠大。再加上轉(zhuǎn)移支付制度本身的不規(guī)范性、不科學(xué)性和不透明度等方面還存在許多問(wèn)題，因此，必須進(jìn)一步深化現(xiàn)行財(cái)政管理體制改革與創(chuàng)新，為西部農(nóng)村公共服務(wù)提供有力的財(cái)政支撐。西部地區(qū)目前大多數(shù)地方基層財(cái)政，主要依靠上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持行政運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政上還存在與公共產(chǎn)品供給與服務(wù)不相適應(yīng)的許多問(wèn)題。中央財(cái)政對(duì)一些特殊區(qū)域的諸多事權(quán)中的轉(zhuǎn)移支付力度還不夠，而西部各省級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付還是基本按中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)方式給下級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移?；鶎迂?cái)政收入與支出預(yù)算也存在問(wèn)題，在項(xiàng)目投資中也缺少準(zhǔn)確預(yù)算，缺少實(shí)施的效益評(píng)估和監(jiān)督問(wèn)題。在投資領(lǐng)域還缺乏明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系。公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給體系尚未完全建立，地方財(cái)政確保民生投資的長(zhǎng)效機(jī)制及基層地方財(cái)源的培植缺少基礎(chǔ)。作為西部地方各級(jí)政府如何發(fā)揮積極的財(cái)政政策，管好用好中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付，整合各種資源發(fā)揮對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項(xiàng)投資的最佳效益，發(fā)展地方財(cái)源，這就要打破固有模式，加大改革力度，創(chuàng)新公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)方式，建立農(nóng)村公共財(cái)政服務(wù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的體系，才能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的基本均等化。

1.1上級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題自1994年分稅制改革實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有進(jìn)一步的完善改革，存在稅收返還中的基數(shù)問(wèn)題，照顧了地方中的既得利益，形成了“富者愈富，窮者愈窮”，與現(xiàn)在均衡化發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)，也擴(kuò)大了東部、中部和西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距。同時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅之后增加的轉(zhuǎn)移支付主要是維持貧困地區(qū)基層政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)。而轉(zhuǎn)移支付的類型，是一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、體制補(bǔ)助與上解、年終結(jié)算補(bǔ)助，而這些轉(zhuǎn)移支付都沒(méi)有明確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付更沒(méi)有考慮到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的均等化目標(biāo)問(wèn)題。從歷年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算來(lái)看：從1994年的2386億元增加到2006年的15809億元①，中央轉(zhuǎn)移支付的支出占地方財(cái)政總收入的比重不斷在上升。在轉(zhuǎn)移支付中，主要應(yīng)是緩解基層財(cái)政困難，但一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過(guò)小，導(dǎo)致均等化效果不明顯，反而被稅收返還等的支付方式的逆均等化作用所抵消。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重并不小，但又是多頭管理，使用混亂，在支付的實(shí)施過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，弱化了對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)均等化的作用，其表現(xiàn)為：一是專項(xiàng)撥款分配方式大都缺乏科學(xué)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有納入財(cái)政發(fā)展計(jì)劃的預(yù)算中，存在上下的“討價(jià)還價(jià)”和“撒胡椒面”的人為性和隨意性，加之上級(jí)條塊管理也分不同行業(yè)部門掌握，這種方式也違背財(cái)政分級(jí)管理的原則。也打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，也沒(méi)有編入地方本級(jí)預(yù)算，不利于人大的監(jiān)督。二是一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，導(dǎo)致一些政府官員“權(quán)力尋租”，存在少數(shù)部門利用職權(quán)為本部門、本單位謀取利益，也存在貪污腐化的可能性，造成國(guó)家財(cái)政受損而部門得利。三是項(xiàng)目分散，在資金使用上難以統(tǒng)籌安排，合理配置，造成了地方多頭申請(qǐng)，形成了同一地區(qū)不同部門中的項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)?shù)囊徊糠猪?xiàng)目是要基層拿出部分配套資金，在這種情況下，越是需要資金的貧困地區(qū)越拿不出配套資金，爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，城市因有資金配套就能得到轉(zhuǎn)移支付，在這種情況下農(nóng)村往往缺乏發(fā)言權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)力，自然也就拉大了較發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)、城市和農(nóng)村的公共產(chǎn)品服務(wù)的差距。這種問(wèn)題存在的結(jié)果導(dǎo)致了“均等化”而變成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)“差距化”。

1.2對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付使用效率低下缺乏監(jiān)督農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的資金主要是緩解基層財(cái)政困難，重點(diǎn)是用來(lái)改善民生問(wèn)題。一是由于一些基層貧困縣鄉(xiāng)，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中為了爭(zhēng)取項(xiàng)目，有些配套資金是虛假的，大多數(shù)是靠借貸而不是財(cái)政及部門自籌。項(xiàng)目爭(zhēng)取到后，配套的借貸資金被抽走，在實(shí)施中就難以保證質(zhì)量和按時(shí)完成。二是有些轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目未列入預(yù)算，透明度不高，資金下?lián)芤彩峭ㄟ^(guò)層層主管部門，有些年初實(shí)施的項(xiàng)目，年底資金才能到位，滯留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，從而降低了使用效率。有些由于其配套難以到位或預(yù)算不準(zhǔn)確，致使轉(zhuǎn)移支付的到位資金被擠占挪用。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目在實(shí)施中走樣。申報(bào)爭(zhēng)取時(shí)是以農(nóng)村民生發(fā)展項(xiàng)目，但實(shí)施并沒(méi)有按農(nóng)民群眾的意愿，沒(méi)有基層民主參與，不是實(shí)實(shí)在在的農(nóng)民急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品，而是一些政績(jī)工程、樣板工程、達(dá)標(biāo)升級(jí)目標(biāo)。資金使用“浪費(fèi)”并與本地經(jīng)濟(jì)生活水平發(fā)展不相適應(yīng)，脫離實(shí)際，而并非民眾原先想的真正所需的基本公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目。四是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付使用缺乏監(jiān)督。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金的使用由于多頭管理，也缺乏透明度，從每年的審計(jì)報(bào)告披露挪用擠占等充分暴露了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督不力。對(duì)無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付這里主要是稅收返還，原體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付等不規(guī)定使用方向。因此，地方基層政府有很大的使用自主權(quán)。從公共財(cái)政理論來(lái)講，地方政府接受無(wú)條件的撥款是稅收的來(lái)源，應(yīng)當(dāng)受人民的監(jiān)督，政府在使用中也主要用在為民眾提供最需要而迫切的公共產(chǎn)品與服務(wù)上。雖說(shuō)每年在基層人代會(huì)上，市、縣級(jí)政府的財(cái)政報(bào)告預(yù)算和支出得到了縣人民代表大會(huì)的表決通過(guò)，但缺乏問(wèn)責(zé)制。在轉(zhuǎn)移支付的使用中，由于監(jiān)督體制滯后，使農(nóng)民被排除在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目的決策、監(jiān)督之外，難以完全反映自己的意見(jiàn)，也給不合理的使用創(chuàng)造了條件，不能使有限的轉(zhuǎn)移支付用在刀刃上。

1.3基層政府在財(cái)政收支中對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)看，公共支出反映了一個(gè)政府的政策選擇，從公共財(cái)政理論的支出來(lái)看，內(nèi)容相當(dāng)廣泛，涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中各方面的利益，也會(huì)遇到各種復(fù)雜的矛盾，但是政府在安排和組織公共支出過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循其公共支出的基本原則，而這個(gè)原則就是：量入為出原則、公平原則、效益原則、統(tǒng)籌兼顧原則。從世界各國(guó)來(lái)看：“各國(guó)在確定公共支出原則時(shí)都從兩方面考慮：一是該原則能否覆蓋公共支出活動(dòng)的全過(guò)程和緩解公共支出中的主要矛盾；二是能否對(duì)公共支出活動(dòng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行直接起到促進(jìn)作用并使之實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)”［3］。各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，應(yīng)是納入財(cái)政體制這一框架之內(nèi)進(jìn)行劃分的。但現(xiàn)在存在的問(wèn)題是自分稅制改革以來(lái)使財(cái)力日益向上集中，決策權(quán)也在上級(jí)，而事權(quán)逐漸下移支出在基層，導(dǎo)致西部多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政處于普遍的困境之中，成為事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。提供農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目的支出來(lái)自地方財(cái)政，而地方財(cái)政收入來(lái)自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和地方稅及非稅收入，制定全國(guó)公共產(chǎn)品與服務(wù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是中央政府，而具體實(shí)施和支出者又是地方基層政府，這樣也必然導(dǎo)致了西部地方公共產(chǎn)品與服務(wù)投入的不足。同時(shí)在一些公共產(chǎn)品的投資上存在多頭主管，如“三農(nóng)”支出處于多頭領(lǐng)導(dǎo)分管之下，不同部門之間缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資金的投向上存在重復(fù)和浪費(fèi)。由于現(xiàn)行財(cái)政支出管理機(jī)制和管理手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。財(cái)政資金的分配還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。財(cái)政包攬過(guò)多，供給范圍過(guò)寬。導(dǎo)致這幾年行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員惡性膨脹，財(cái)政收入的增長(zhǎng)大大滯后于財(cái)政供養(yǎng)人員的增長(zhǎng)，在基層財(cái)政收入難以支付的情況下，基層稅外收入大幅增長(zhǎng)，稅外收入可彌補(bǔ)財(cái)政不足的支出，同時(shí)也在預(yù)算監(jiān)管之外。非稅收收入應(yīng)是政府治理中的罰沒(méi)收入，如土地費(fèi)征租收入、公路違規(guī)超載收入、計(jì)劃生育超生罰沒(méi)收入、個(gè)體工商戶的市場(chǎng)不規(guī)范行為的處罰收入等的其他非稅收收入，應(yīng)通過(guò)這種手段可治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不規(guī)范行為，應(yīng)是正確的。但一度過(guò)多的非稅收收入成為了地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。在貧困縣這種非稅收入大多數(shù)占地方財(cái)政收入的一半，如（對(duì)甘肅寧縣和甘肅東鄉(xiāng)族縣的調(diào)查中看到2007年地方稅收收入為1895萬(wàn)元，非稅收收入為1817萬(wàn)元。而甘肅東鄉(xiāng)族自治縣稅收收入從2002年的430萬(wàn)元增加到2007年的659萬(wàn)元，年均遞增8.9%，而非稅收收入從2002年的86萬(wàn)元增加到2007年的311萬(wàn)元，年均遞增29.3%［2］。這種非稅收收入的增長(zhǎng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利，是不規(guī)范的不合法的收入，它是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種索取。在一些地方由于行政費(fèi)用和財(cái)政供養(yǎng)人口的過(guò)快增長(zhǎng)。使一些地方的財(cái)政只能保吃飯和運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)力進(jìn)行大量的農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入。個(gè)別財(cái)政特別困難的市縣，將全部財(cái)政收入用來(lái)發(fā)工資還不夠。而國(guó)家財(cái)政必保的支出，如加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入等卻難以得到應(yīng)有穩(wěn)定的保障，導(dǎo)致財(cái)政資金比較效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

1.4政府財(cái)政與市場(chǎng)投資職能界定不清從政府的職能與公共財(cái)政理論來(lái)看：公共財(cái)政本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，市場(chǎng)失靈決定著公共財(cái)政存在的必要性，其職能范圍和基本原則是要把握市場(chǎng)與政府的關(guān)系：凡是市場(chǎng)能做的政府就不要介入，交給市場(chǎng)去做；凡是市場(chǎng)不能做的，政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。按照公共財(cái)政的要求，財(cái)政應(yīng)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，財(cái)政的活動(dòng)應(yīng)收縮到市場(chǎng)失效的領(lǐng)域上來(lái)，公共財(cái)政是指國(guó)家或政府為市場(chǎng)失靈而提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型或模式，財(cái)政投資主要向農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域投資。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的,其主要職能是滿足社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要,彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。是為不斷完善市場(chǎng)發(fā)育而創(chuàng)造條件的。但是許多基層政府還存在在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的大量投入。讓位市場(chǎng)的空間少，原因有二：一是西部有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)是當(dāng)?shù)刎?cái)政的利稅大戶，處在工業(yè)化的初始階段，要求政府在財(cái)政上積極支持，增大在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力;二是基層政府財(cái)政創(chuàng)收和部門利益難以市場(chǎng)化。如政府所管的土地問(wèn)題就是財(cái)政收入的主要來(lái)源，難以走向公平的市場(chǎng)化，部分事業(yè)單位半供給制的企業(yè)創(chuàng)收中的事企不分，一度成為財(cái)政支持與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政府保護(hù)利益重點(diǎn)。但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)領(lǐng)域需要大量的財(cái)政投入，這些農(nóng)村公共品又具有較大的正外部性,由于其投資大、周期長(zhǎng)、私人部門投資意愿低、政府公共財(cái)政也很難支撐，因此，處于兩難境地。這也自然就造成了政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中界限不清，出現(xiàn)職能錯(cuò)位現(xiàn)象。

2加快政府對(duì)財(cái)政制度的改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政支撐

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題就是如何建立好公共財(cái)政資源在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的合理分配問(wèn)題。在完善農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給體制的過(guò)程中，明確各級(jí)政府，尤其是中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系也是非常重要的。因此，要改革現(xiàn)行的各級(jí)政府上下級(jí)關(guān)系中的事權(quán)與財(cái)權(quán)問(wèn)題，明確各自的責(zé)任，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的財(cái)政管理使用的績(jī)效考評(píng)機(jī)制也是非常重要的。在各級(jí)政府權(quán)責(zé)明確和責(zé)任劃分中，更主要的是要賦予基層政府相應(yīng)的事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，因?yàn)楣伯a(chǎn)品的供給工作主要是靠基層政府具體實(shí)施，其供給的好壞也在于基層，所以公共財(cái)政的改革，促使地方政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面既要有動(dòng)力，又要有壓力;既要有義務(wù)，又要有所作為，在實(shí)踐中創(chuàng)新發(fā)展。公共財(cái)政的體制改革，就是要建立起一套比較完善統(tǒng)一的對(duì)農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給體制。中央政府應(yīng)制定全國(guó)統(tǒng)一的最基本公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)負(fù)擔(dān)主要的財(cái)力，而地方主要提供具體的服務(wù)方式與產(chǎn)品供給的保證。要提高農(nóng)村基本公共產(chǎn)品與服務(wù)的支出能力，這就必須要求基層政府重新合理配置財(cái)政資源，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立和完善公共財(cái)政體制：有效整合各種財(cái)力資源，提高公共產(chǎn)品供給的支出在政府財(cái)政總支出中的比例；并要明確基本公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先順序和各級(jí)政府的具體責(zé)任和問(wèn)責(zé)制，將最急需的農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給列入上一級(jí)政府的財(cái)政支出予以保障，并實(shí)施民主監(jiān)督要加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算外資金和國(guó)資經(jīng)營(yíng)性收入的管理，壓縮一些不必要的行政開(kāi)支，減少政府支出成本為農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給提供財(cái)力資源，建立長(zhǎng)效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的財(cái)政供給保障基礎(chǔ)。

2.1上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)要定位為實(shí)現(xiàn)西部農(nóng)村基本公共產(chǎn)品/供給的均等化實(shí)施上級(jí)政府為西部農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這里的均等化主要是指西部地區(qū)與全國(guó)的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間財(cái)政為西部農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給與服務(wù)轉(zhuǎn)移支付均等化的政府職責(zé)。政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要定為實(shí)現(xiàn)基本公共產(chǎn)品供給的均等化，切實(shí)打破地區(qū)城鄉(xiāng)財(cái)政分配不公的資源問(wèn)題。轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用都應(yīng)以城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化為根本，從民生出發(fā)，將轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品上，提高農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本公共產(chǎn)品與服務(wù)均等化的早日實(shí)現(xiàn)。

2.2整合各種轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)對(duì)西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)移支付的公平性。在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，確保把有限的轉(zhuǎn)移支付資金用在確保民生，特別應(yīng)把確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民基本生存需要放在優(yōu)先地位，提供農(nóng)民最為需要的基本公共服務(wù)。這就必須整合現(xiàn)有各種不同渠道的專項(xiàng)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)，要上下協(xié)調(diào)，基層財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政要統(tǒng)一管理，分類指導(dǎo)，要以提供公民特別是弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)農(nóng)民最為需要的基本公共服務(wù)為主，要取締一些不合理的部門利益和市場(chǎng)能夠介入的、政府不應(yīng)提供的項(xiàng)目，上級(jí)在確定項(xiàng)目之前要充分調(diào)研，并充分調(diào)查和聽(tīng)取基層農(nóng)民群眾的意愿，做到上至決策部門下至基層群眾意見(jiàn)一致的民主性，確定項(xiàng)目撥款時(shí)要公開(kāi)、公正、透明，在實(shí)施的全過(guò)程中便于監(jiān)督，確保落后地區(qū)的基本公共服務(wù)的建設(shè)。為使中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化的公平性需要，也可將稅收返還中的一部分拿出，用于貧困縣級(jí)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付的增量部分，逐步取消稅收返還，縮減地區(qū)城鄉(xiāng)的公共服務(wù)差距，達(dá)到轉(zhuǎn)移支付均等化的目的。

2.3規(guī)范基層政府財(cái)政收支問(wèn)題，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給支付資金使用的科學(xué)有效性財(cái)政支出來(lái)自財(cái)政的收入?；鶎诱?cái)政收入一是來(lái)自地方稅、二是來(lái)自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、三是來(lái)自非稅收收入。要加強(qiáng)預(yù)算編制，規(guī)范政府的支出。首先要對(duì)政府預(yù)算外收入進(jìn)行整理，合理的預(yù)算外收入要轉(zhuǎn)入預(yù)算收入，有穩(wěn)定的非稅收收入可逐步通過(guò)法律手續(xù)轉(zhuǎn)入地方稅收收入，不合理的預(yù)算外收入要堅(jiān)決取消，取消不合理非稅收收入有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可起到培植財(cái)源的作用。其次要細(xì)化預(yù)算編制，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付資金，上級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本級(jí)可用財(cái)力，在下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制前，提出可轉(zhuǎn)移給下級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金和產(chǎn)業(yè)政策性的專項(xiàng)使用資金，基層政府財(cái)政應(yīng)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給使用制定指導(dǎo)性財(cái)力計(jì)劃，使下級(jí)政府便于安排當(dāng)年農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的編制預(yù)算。但目前基層政府實(shí)施的《財(cái)政預(yù)算法》執(zhí)行透明度低，計(jì)劃外的非稅收收入，各種隱蔽形式的舉債都在游離依法預(yù)算監(jiān)督之外，如果政府的這種收支行為處于混沌紊亂狀態(tài)，在沒(méi)有外部的有效約束情況下，這種行為扭曲和過(guò)重的負(fù)擔(dān)就會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行與發(fā)展造成極大的損害，也很難確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政支付。因此，必須盡快修改出臺(tái)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的民主監(jiān)督之下的《財(cái)政預(yù)算法》。

2.4提高資金使用效率，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督由于大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金特別是專項(xiàng)資金都分散于各部門，一是資金下?lián)軙r(shí)各上級(jí)部門手續(xù)繁雜，各層級(jí)停留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響了效益的作用。二是下?lián)芎蟮霓r(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金由于地方配套難以足額到位，也很難實(shí)施甚至挪作他用，有的改頭換面失去了原有項(xiàng)目的作用。三是由于行業(yè)部門利益驅(qū)動(dòng)已經(jīng)相對(duì)固化為各部門的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，使提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金難以統(tǒng)籌安排，合理配置，很難發(fā)揮資金使用效率。近一年多來(lái)，中央也已將給各地方所需的各種專項(xiàng)資金有的已經(jīng)統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，省級(jí)和縣級(jí)財(cái)政部門分別開(kāi)設(shè)中央專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付資金特設(shè)賬戶，上級(jí)財(cái)政對(duì)確定了的農(nóng)村公共產(chǎn)品提供項(xiàng)目要及時(shí)直通用款單位，實(shí)行通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付，西部各省級(jí)要對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)的轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)照此做法，特別是現(xiàn)在實(shí)施的縣財(cái)省管更應(yīng)如此，這樣可減少層層轉(zhuǎn)撥的停留時(shí)間。同時(shí)在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，上下信息反饋暢通提高了運(yùn)行的透明度。為提高中央對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的專款使用效率，中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)大力創(chuàng)造條件，特別是基層農(nóng)業(yè)銀行要做好的信息暢通的反饋工作，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付的使用范圍，對(duì)用于農(nóng)村的教育、基本醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、各種補(bǔ)貼、救助以及支持農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)的各種專項(xiàng)撥款都應(yīng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。四是對(duì)配套資金要區(qū)別對(duì)待，這里的區(qū)別主要是城鄉(xiāng)之間，財(cái)力較好的縣區(qū)、貧困縣區(qū)、貧困民族縣，也可參考城鄉(xiāng)人均收入狀況，及該地區(qū)市縣財(cái)政狀況來(lái)決定配套的多少，取消貧困縣鄉(xiāng)的項(xiàng)目配套資金，并要加大對(duì)貧困縣鄉(xiāng)的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的力度，這樣才能逐步縮小差別達(dá)到均等化的目的。要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的高效利用，必須要把監(jiān)管放在首位。一是中央可以對(duì)下級(jí)部門的專項(xiàng)資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防止使用的偏離目標(biāo)，擅自擠占挪用，如發(fā)現(xiàn)有違規(guī)跡象要提高介入督促糾正，不要等到事后才審計(jì)處理。要實(shí)施依法監(jiān)督，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金也要全面納入法治化軌道，要對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來(lái)源、分配形式、分配程序、使用過(guò)程，實(shí)施全方位的監(jiān)督，必須盡快出臺(tái)一部比較有權(quán)威性的《轉(zhuǎn)移支付法》，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，對(duì)違法者可給予相應(yīng)的制裁，實(shí)行政府問(wèn)責(zé)制，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公平，維護(hù)人民的根本利益。同時(shí)政府要對(duì)轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效果，建立量化指標(biāo)的考核，如對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品中使用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，實(shí)施有效管理。

2.5推進(jìn)政府行政管理體制改革降低對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中財(cái)政支出的成本深化行政體制改革，首先也要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快推進(jìn)省以下的行政與財(cái)政體制相配套的改革。明確各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)政支出的責(zé)任。并合理劃分省以下的事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任。省級(jí)政府應(yīng)將一些適合省級(jí)管理的事權(quán)上移，或者事權(quán)屬地管理，財(cái)政支出跟隨下移。建立財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差異責(zé)任。在推進(jìn)“省直管縣財(cái)”的改革中，在行政體制上縮減了的財(cái)政管轄權(quán)及市對(duì)縣財(cái)?shù)臏舻龋灿欣谑屑?jí)政府更好地致力于城市的建設(shè)與發(fā)展。要加快行政體制配套改革，才能降低行政支出費(fèi)用?！笆」芸h財(cái)”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制推行僅僅是化解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難改革中的關(guān)鍵一環(huán)，要徹底解決縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難而改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如果說(shuō)“省管縣財(cái)”的財(cái)政改革涉及行政管理中的機(jī)構(gòu)體制改革，市管縣的機(jī)構(gòu)職能改革可把市對(duì)準(zhǔn)縣的各職能取消，市級(jí)職能主要是城市化功能的發(fā)展、城市的公共服務(wù)、城市如何吸納農(nóng)村勞動(dòng)力和城市勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴(kuò)大就業(yè)問(wèn)題。其機(jī)構(gòu)編制數(shù)量，領(lǐng)導(dǎo)者與工作人員職級(jí)待遇都應(yīng)改變，市與縣同級(jí)，政府行政成本支出少。當(dāng)然這種改革市級(jí)行政阻力大，條件還不成熟。但如果從公共服務(wù)效率講，地方政府轄區(qū)的地理范圍越小，人口越集中，居民同質(zhì)化程度就越高，公共需求的差異性也越小，滿足也就越易解決。當(dāng)前為了更好的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，減少政府財(cái)政供養(yǎng)人的行政費(fèi)用的龐大支出問(wèn)題，以及基層政府公共服務(wù)低效率問(wèn)題，基層政府應(yīng)加快行政體制改革，重點(diǎn)應(yīng)是基層各事業(yè)單位的財(cái)政供養(yǎng)部門的改革，過(guò)去的多次改革只能是政企分開(kāi)、領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等，在機(jī)構(gòu)減少、人員縮編中，許多行政機(jī)構(gòu)人員被轉(zhuǎn)移到事業(yè)單位，成為財(cái)政負(fù)擔(dān)一部分，自創(chuàng)收一部分的半供給制，這成為事企不分，甚至政府還保護(hù)著一些事企不分的壟斷行業(yè)，財(cái)政支出龐大，也難以提高公共服務(wù)效率。從有關(guān)資料看：“2005年年底，全國(guó)事業(yè)單位總計(jì)125萬(wàn)個(gè)，涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域，工作人員超過(guò)3035萬(wàn)人，是國(guó)家公務(wù)員的4.3倍，占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近80%”［4］。目前各級(jí)事業(yè)單位都在試點(diǎn)改革，但改革是一個(gè)綜合配套的改革，包括人事制度改革、工資制度改革、財(cái)政投入體制改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。事業(yè)單位的分類是整個(gè)改革的前提，將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的和從事公益服務(wù)3個(gè)類型，按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則，通過(guò)調(diào)整、剝離、轉(zhuǎn)移等方式，對(duì)不同類別事業(yè)單位應(yīng)實(shí)施不同的改革。對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，是將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)。對(duì)“參照公務(wù)員管理”的事業(yè)單位，其中一部分具有行政執(zhí)法權(quán)，履行行政管理職能。此類事業(yè)單位是否應(yīng)該回到政府體系或?qū)⑿姓毮軇潥w出去，需要明確。一是合理界定政府與市場(chǎng)的作用邊界。對(duì)主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，屬于“事企不分”，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場(chǎng)。對(duì)有些從事公益性提供公共產(chǎn)品的單位要把供給與生產(chǎn)產(chǎn)品分開(kāi)。對(duì)提供由政府事業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)，政府在投資中可走向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少政府投資，讓利社會(huì)來(lái)擴(kuò)大公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。二是要合理界定財(cái)政保障范圍，對(duì)主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革目標(biāo)是整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位也有很多類型，其資金投入結(jié)構(gòu)上也應(yīng)有所區(qū)別。而同屬于為基本公共服務(wù)均等化服務(wù)范疇的事業(yè)單位，政府的投入力度也應(yīng)根據(jù)其涉及公共利益程度而有所不同，財(cái)政要分承擔(dān)公共服務(wù)任務(wù)的大小及重要程度，綜合考慮分類支付，要制定完善行政和事業(yè)單位的一般性開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持勤儉辦事，推進(jìn)服務(wù)型、節(jié)約型政府建設(shè)，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)提供財(cái)源。通過(guò)對(duì)事業(yè)單位的改革，合理界定政府與市場(chǎng)的邊界。其一是減少政府財(cái)政投資，擴(kuò)大社會(huì)融資。其二是可提高公共產(chǎn)品供給、服務(wù)效率和公共產(chǎn)品質(zhì)量。

3建立西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投資長(zhǎng)效機(jī)制

中央財(cái)政要繼續(xù)對(duì)西部地方投資發(fā)揮一些諸多事權(quán)的直接作用，西部省級(jí)財(cái)政也要加快對(duì)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、特殊自然環(huán)境的貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要根據(jù)基層財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況，建立對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。要探索研究橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)進(jìn)行財(cái)力支持，提高西部農(nóng)村貧困地區(qū)財(cái)力保障水平的力度。

3.1實(shí)施中央事權(quán)對(duì)特殊區(qū)域中的公共產(chǎn)品供給的全額支付與監(jiān)管在劃分中央政府與西部地方政府事權(quán)中，中央政府應(yīng)對(duì)在西部地區(qū)邊境的國(guó)防安全建設(shè)、打擊西部邊境地區(qū)國(guó)內(nèi)外民族分裂勢(shì)力、極端宗教勢(shì)力、恐怖勢(shì)力，西部販運(yùn)吸毒禁毒、西部民族與宗教問(wèn)題、西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)問(wèn)題、西部較大自然災(zāi)害的救災(zāi)問(wèn)題、西部老工業(yè)基地改造及社會(huì)保障問(wèn)題、西部特殊區(qū)域的扶貧問(wèn)題，都應(yīng)是中央政府在西部地區(qū)的重要事權(quán)中涉及國(guó)家安全與全民使用的廣義上的公共產(chǎn)品。對(duì)這些事權(quán)中的產(chǎn)品的提供與財(cái)政支出，中央財(cái)政應(yīng)實(shí)行全額的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，也不應(yīng)由西部各級(jí)地方政府財(cái)政實(shí)行配套。由于過(guò)去西部地方政府的這些管理事權(quán)的擴(kuò)張，對(duì)當(dāng)?shù)匚⒂^經(jīng)濟(jì)形成了索取，加之有些地區(qū)處在惡劣的自然環(huán)境之中，地方政府根本無(wú)財(cái)力實(shí)施配套。但是具體的實(shí)施工作應(yīng)由屬地管理，中央政府應(yīng)有完全委托的實(shí)施責(zé)任書，并在技術(shù)、人力及管理上實(shí)行支持和監(jiān)督，做到能使地方政府高效地完成中央所肩負(fù)的事權(quán)責(zé)任。

3.2實(shí)施對(duì)西部貧困地區(qū)的農(nóng)村急需基本公共產(chǎn)品的直接全額投入西部地區(qū)的貧困縣，基本完全是依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有些縣僅有的財(cái)政收入，難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最好的也就是吃飯財(cái)政。對(duì)農(nóng)村急需的基本公共產(chǎn)品供給無(wú)財(cái)力，地方爭(zhēng)取來(lái)的項(xiàng)目配套資金也是借債。許多項(xiàng)目爭(zhēng)取后就要還債，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目大多是社會(huì)效益，而關(guān)注的是民生，幾乎是無(wú)利可圖。有些項(xiàng)目配套資金就成為該項(xiàng)目的終身債務(wù)，有些是偷工減料，對(duì)項(xiàng)目的高效運(yùn)行有重大影響。上級(jí)投錢不足下級(jí)難以完成，有許多農(nóng)村公共產(chǎn)品也難以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障及基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)。中央政府應(yīng)根據(jù)貧困縣鄉(xiāng)的實(shí)際差距，對(duì)要求實(shí)施的項(xiàng)目，根據(jù)中央和地方的財(cái)力嚴(yán)格論證。先急后緩，一次到位，分步解決。并對(duì)項(xiàng)目要實(shí)施監(jiān)督，嚴(yán)格審計(jì)，做到高效益、高質(zhì)量運(yùn)行。而西部省、市級(jí)政府財(cái)政，應(yīng)著力化解貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)以前的遺留債務(wù)，并籌集財(cái)力培植縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增加縣財(cái)政收入，不斷擴(kuò)大投資建設(shè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品。這部分投入可采用多種方式進(jìn)行，在發(fā)展到一定階段既能歸還投資，增加地方財(cái)政收入，也能實(shí)施有償服務(wù)的良性循環(huán)，達(dá)到農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)的均衡發(fā)展。

3.3建立省級(jí)財(cái)政對(duì)縣以下農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中央在西部大開(kāi)發(fā)的十年中，在支持西部發(fā)展戰(zhàn)略選擇方面實(shí)施了依托亞歐大陸橋、長(zhǎng)江水道、西南出海通道等主要交通干線，發(fā)揮中心城市的集聚功能和輻射作用，通過(guò)培育西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶和南寧、昆明、貴陽(yáng)等經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及其他重點(diǎn)地帶資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是很明顯，其發(fā)展水平逐步在提高，但與此同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也比較突出，西部地區(qū)內(nèi)部差距也出現(xiàn)明顯的分化，省與省之間的城鄉(xiāng)之間差距也在拉大。如“1999年，西部地區(qū)人均GDP最高的為新疆（6470元/人），最低的為貴州（2475元/人），兩者差距為3995元/人。2008年西部地區(qū)人均GDP最高的為內(nèi)蒙古（32214元/人），而最低的依然為貴州（8824元/人），兩者的差距為23390元/人。歷年極差不斷提高。1999—2008年，西部地區(qū)內(nèi)部極差年均增長(zhǎng)率高達(dá)21.7%?！保?］在西部地區(qū)，各省、區(qū)、市內(nèi)部由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展也不平衡，例如同一省區(qū)內(nèi)，人口相異區(qū)域而財(cái)政收入差距也在拉大，中央在給西部地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展投資當(dāng)中，也選擇過(guò)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的投資拉動(dòng)及優(yōu)先區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)作用的優(yōu)勢(shì)。在各省內(nèi)也有發(fā)展帶動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域，使一大部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入也大幅增加。如西部地區(qū)各省市區(qū)的首府市以及具備優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)輻射作用的開(kāi)發(fā)區(qū)域已形成了較好的自然增長(zhǎng)區(qū)，這部分區(qū)域得到了政府投資政策和財(cái)政中的稅收返還優(yōu)勢(shì)。因此，這部分地區(qū)的發(fā)展，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論來(lái)看，發(fā)展的集聚效應(yīng)已形成了資源由市場(chǎng)配置的趨勢(shì)，有些也已形成了初步的擴(kuò)散效應(yīng)。因此，建立和完善西部地區(qū)省以下轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)以省級(jí)以下政府間的財(cái)力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)所轄地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)水平的均等化為宗旨，通過(guò)特定的程序、方法和規(guī)則，調(diào)整省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的資金轉(zhuǎn)移制度。它是財(cái)政體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具,也是處理省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的有效手段。現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財(cái)政關(guān)系不平衡構(gòu)成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的客觀基礎(chǔ)。實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革，旨在解決省內(nèi)一些縣、鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難，縣、鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，縣、鄉(xiāng)工資和津補(bǔ)貼發(fā)放依賴省轉(zhuǎn)移支付資金的問(wèn)題。因此，規(guī)范和完善省、市對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政投入，有困難的縣鄉(xiāng)應(yīng)實(shí)行省市對(duì)縣鄉(xiāng)以下的轉(zhuǎn)移支付制度。這有利于省級(jí)內(nèi)部財(cái)政收入與分配的公平性，解決發(fā)展中的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的省市內(nèi)部均等化的不平衡問(wèn)題，也可調(diào)節(jié)資源配置、收入分配及農(nóng)村公共產(chǎn)供給與服務(wù)中的水平差異問(wèn)題。省對(duì)縣、鄉(xiāng)的直接轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)要適當(dāng)對(duì)事權(quán)與財(cái)政中不公的事權(quán)上劃，如一些事權(quán)的屬地管理，財(cái)力隨事權(quán)下?lián)堋Ｔ谵D(zhuǎn)移支付中，主要以加大農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給與服務(wù)為主，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投資。

3.4西部省級(jí)財(cái)政，要對(duì)民族、邊疆和貧困縣鄉(xiāng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度新中國(guó)建立之后，國(guó)家根據(jù)民族地區(qū)及邊疆地區(qū)地廣人稀，自然條件差及各少數(shù)民族生活習(xí)俗差異的特點(diǎn)，特別是對(duì)這些民族地區(qū)實(shí)行財(cái)政及其一系列的優(yōu)惠政策和財(cái)政自主權(quán)，同時(shí)不足部分由中央財(cái)政補(bǔ)助，使民族地區(qū)財(cái)政預(yù)算的預(yù)備費(fèi)都高于一般地區(qū)，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)曾以財(cái)政優(yōu)惠形式出現(xiàn)了寬泛意義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)了民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但隨著改革開(kāi)放和我國(guó)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，以及1994年分稅制的改革，一些西部少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距越來(lái)越大。原因是，1994年的分稅制改革只初步確定了中央政府對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和中央對(duì)民族自治縣的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移。而各省區(qū)對(duì)下級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還是維持基本的行政運(yùn)轉(zhuǎn)的不足部分，對(duì)民族貧困縣鄉(xiāng)中農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題的轉(zhuǎn)移力度不夠，欠賬多，也沒(méi)有體現(xiàn)公平性，對(duì)照顧特殊民族貧困的基層地區(qū)作用未充分發(fā)揮。近年來(lái)，雖然中央加大了對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的農(nóng)村民生問(wèn)題的投入，但是在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給建設(shè)中，特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)中存在的問(wèn)題是需要有配套資金，加之專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范性，使得在公共產(chǎn)品供給與服務(wù)領(lǐng)域欠賬多，資金缺口大。因此，建議除中央政府加大對(duì)這些民族貧困縣、邊疆貧困縣和其他貧困縣的轉(zhuǎn)移支付外，省市級(jí)政府根據(jù)財(cái)力要制定確實(shí)可行的扶持、有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移保障制度，為減少中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，縮小地區(qū)間內(nèi)部公共服務(wù)的提供能力和水平的差距。西部各省區(qū)級(jí)政府目前應(yīng)矯正現(xiàn)行省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。一是應(yīng)在因素選擇和權(quán)重設(shè)定上多考慮，特別要在實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)中的各地縣、鄉(xiāng)基本農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)上作為轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)要在專項(xiàng)目標(biāo)的設(shè)置上，要考慮解決這些縣鄉(xiāng)財(cái)政，對(duì)縣域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的投資困難問(wèn)題，對(duì)縣鄉(xiāng)村農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要在科學(xué)發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行論證，幫助這些少數(shù)民族貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)及其他自然環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，培植縣鄉(xiāng)公共財(cái)政稅收來(lái)源，改變無(wú)公共財(cái)力對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資困難狀況。

3.5建立對(duì)西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的橫向轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入是互動(dòng)的也是同步的，存在著資源的流動(dòng)，這是政策和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的導(dǎo)向所致，其差距靠財(cái)政政策支付來(lái)調(diào)整，這就是財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)，是社會(huì)的公平，這不僅指?jìng)€(gè)人收入分配方面的公平，還包括在享受政府提供的義務(wù)教育、醫(yī)療保障和社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的平等權(quán)利。如果這些問(wèn)題完全依靠中央財(cái)政和當(dāng)?shù)卣?cái)政解決，必將造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品的供給與服務(wù)項(xiàng)目難以很快達(dá)到均等化的目標(biāo)，也使地區(qū)間公共產(chǎn)品供給與服務(wù)水平差距過(guò)大。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)雖然沒(méi)有實(shí)施正式的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但中央政府一直鼓勵(lì)省級(jí)政府間的互助，形成了有中國(guó)特色的省際橫向轉(zhuǎn)移支付。特別是發(fā)達(dá)地區(qū)向?yàn)?zāi)區(qū)及貧困地區(qū)、民族地區(qū)的對(duì)口援助就是例子。但要實(shí)施長(zhǎng)期的制度化的財(cái)政公平橫向轉(zhuǎn)移，建立省際間和同一省份內(nèi)不同城市間向貧困農(nóng)村地區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，還要靠中央與各?。ㄊ袇^(qū)）之間的協(xié)調(diào)，省內(nèi)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付要靠省與各地市縣之間的協(xié)調(diào)。民生問(wèn)題的核心是促進(jìn)公平，由于我國(guó)人口眾多、地域廣闊,各地之間自然條件差異很大,再加上歷史原因，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡。橫向轉(zhuǎn)移支付是解決西部地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)力不平衡和消除不同地區(qū)間財(cái)政地位的差異所造成的不公平和低效率，也是實(shí)現(xiàn)西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)力供給均等化，減輕中央政府對(duì)西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政壓力的一種非常有效的手段。省際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,主要根據(jù)各省的人口及財(cái)力之和來(lái)確定“全國(guó)財(cái)力人均值”(縣際之間轉(zhuǎn)移支付為全省財(cái)力人均值),并以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核算各省(縣)實(shí)際人均財(cái)力水平。由于目前各省區(qū)間人均財(cái)力差距較大，因此建議橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可采取循序漸進(jìn)的辦法,逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均衡的目標(biāo)。

1)建立向西部貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的橫向轉(zhuǎn)移支付理由建立為西部貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理由：一是西部少數(shù)民族地區(qū)、邊疆貧困地區(qū)以及其他自然環(huán)境惡劣地區(qū)，這些地區(qū)本身就存在著自然環(huán)境極差而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制因子。這些地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本高，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些區(qū)域的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展也難以吸引經(jīng)濟(jì)要素向該區(qū)域流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)均等化的差距過(guò)大。這些貧困地區(qū)市、縣、鄉(xiāng)、村也承擔(dān)著過(guò)多的公共社會(huì)管理的事權(quán)，如邊疆安全建設(shè)、民族團(tuán)結(jié)、禁毒等社會(huì)發(fā)展中的公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及所承受的自然災(zāi)害等公共事務(wù)支出都需要當(dāng)?shù)卣?cái)力、人力和物力來(lái)投入維護(hù)。這些公共事務(wù)，也是國(guó)家重要的安全性的公共產(chǎn)品，不但關(guān)系著本區(qū)域的安全與發(fā)展，更重要的是關(guān)系著全國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全發(fā)展目標(biāo)。而全國(guó)其他區(qū)域的發(fā)展都與這些區(qū)域的付出分不開(kāi)，如安全問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)，上游保護(hù)下游受益，這就是顯著的例子。二是在我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)施的沿海優(yōu)先發(fā)展的非均衡戰(zhàn)略，使西部這些有資源優(yōu)勢(shì)地區(qū)的原材料及人才和資金不斷地流向發(fā)達(dá)地區(qū)。西部地區(qū)過(guò)去的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也有著一定的外溢性，西部農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)的人才，大學(xué)畢業(yè)后也流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。就目前來(lái)看，在西部無(wú)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的貧困地區(qū)，也難以留住和吸引人才、資金。三是在我國(guó)分稅制情況下，對(duì)這些貧困地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政政策支持不大，稅收的返還，使富的地區(qū)更富，窮的地區(qū)更窮，同時(shí)在實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，特別是扶貧和農(nóng)村民生建設(shè)中的公共產(chǎn)品所需要的配套資金財(cái)政難以支付。四是在能源礦產(chǎn)資源豐富的西部地區(qū)，貧困縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難也依然嚴(yán)重，這里主要是存在增值稅稅收的分成和地方稅的上解，同時(shí)還存在流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁，流轉(zhuǎn)稅主要由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，并未按一定比例在納稅人的居住地政府間分配，納稅的這些單位大部分總部都設(shè)在發(fā)達(dá)的地區(qū)和大城市，在這些西部資源區(qū)只是子公司或辦事處，實(shí)施的是跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，也就形成了稅收的轉(zhuǎn)移流向，納稅不在當(dāng)?shù)?。這種稅收的轉(zhuǎn)移，使這些有資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)很難轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，使資源輸出型的欠發(fā)達(dá)區(qū)域有稅源而無(wú)稅收。因此，這些地區(qū)無(wú)財(cái)力，也就很難為轄區(qū)農(nóng)村居民提供他們所需要的公共產(chǎn)品。

2)建議實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)機(jī)制及措施建議實(shí)施對(duì)西部貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的橫向轉(zhuǎn)移支付：一是減輕中央政府以及縱向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政壓力；二是可解決地區(qū)間的財(cái)力不平衡，消除不同地區(qū)間由于財(cái)政差異造成的對(duì)西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不公平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政服務(wù)的均等化，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)中的差距。為實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移，采取以下協(xié)調(diào)機(jī)制及措施：一是建議中央政府協(xié)調(diào)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市給西部貧困縣鄉(xiāng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付。中央政府根據(jù)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市財(cái)政狀況，以及西部地區(qū)資源要素向發(fā)達(dá)地區(qū)的流向，如西部能源、原材料向發(fā)達(dá)省市的輸送區(qū)域，西部資源區(qū)域的稅源向發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的流向，以及上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)下游受益，和西部地區(qū)資金人才向發(fā)達(dá)沿海區(qū)的流向，并在這些發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)生的效益的財(cái)政收益估算等。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市應(yīng)參照本省市、縣農(nóng)村人均財(cái)力與西部貧困地區(qū)農(nóng)村人均財(cái)力狀況對(duì)比，應(yīng)以適當(dāng)?shù)呢?cái)政方式每年給西部貧困縣區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。這種橫向轉(zhuǎn)移支付，中央應(yīng)協(xié)調(diào)確定給西部貧困農(nóng)村在公共產(chǎn)品建設(shè)供給上，要給予適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付也可參照近年我國(guó)現(xiàn)行的“對(duì)口支持”政策，建立省份之間的省際橫向轉(zhuǎn)移支付制度。發(fā)達(dá)的沿海城市和地區(qū)，應(yīng)減少豪華高樓大廈建設(shè)和不急需用的公共設(shè)施的投入，節(jié)約財(cái)政開(kāi)支，轉(zhuǎn)移支付西部貧困地區(qū)急需用的基本農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資建設(shè)。如，農(nóng)村教育的建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、沙化治理、森林水源保護(hù)、安全人飲工程、農(nóng)村道路建設(shè)、養(yǎng)老院福利院等。二是西部各省區(qū)可創(chuàng)建在同一省份內(nèi)實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付。在西部各省區(qū)內(nèi)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)較好的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的大中城市，可在省級(jí)政府的協(xié)調(diào)下，根據(jù)各自的財(cái)政收入狀況和本轄區(qū)人均財(cái)力，確定向貧困縣鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，實(shí)行省內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付，這也是縮小城鄉(xiāng)差距，對(duì)多年來(lái)受農(nóng)工產(chǎn)品價(jià)格剪刀差不利影響及為城市工業(yè)化發(fā)展做過(guò)巨大貢獻(xiàn)的貧困農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)給予以城帶鄉(xiāng)的財(cái)政體制性的支持。也使我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在減少差距、注重民生、促進(jìn)公平等方面形成合力，做到事半功倍。逐步實(shí)現(xiàn)在同等努力程度下，不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品供給與服務(wù)水平大體均等的制度。也可長(zhǎng)期有效幫助解決西部民族地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)縣鄉(xiāng)發(fā)展中的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的財(cái)政困難問(wèn)題。

4加快基層財(cái)政改革，構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政的新體系

要建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的財(cái)政供給長(zhǎng)效機(jī)制，這就必須要構(gòu)建好農(nóng)村公共財(cái)政的新體系，這就要合理劃分農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任。目前的農(nóng)村公共財(cái)政體系因各種關(guān)系未能理順，部門各自為政。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，許多執(zhí)行過(guò)程中也不可避免地造成財(cái)政資源的無(wú)效配置和浪費(fèi)。為努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急就是要加快基層財(cái)政改革，建立農(nóng)村公共財(cái)政的分類管理體系。

4.1合理劃分農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的各項(xiàng)財(cái)政支出第一，對(duì)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)這是我國(guó)的第一產(chǎn)業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而糧食是國(guó)家的安全，農(nóng)民無(wú)法左右糧食市場(chǎng)價(jià)格，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的漲價(jià)長(zhǎng)期是遠(yuǎn)大于糧食產(chǎn)品本身，國(guó)家的行政干預(yù)效果也并不理想，農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)與工業(yè)產(chǎn)品來(lái)衡量收入回報(bào)率很低，況且遇到災(zāi)年就欠收，糧食一旦漲價(jià)會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)主要是緣于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，穩(wěn)定物價(jià)，維護(hù)國(guó)家糧食安全。國(guó)家財(cái)政拿出大量錢補(bǔ)貼農(nóng)民，出錢修水利和農(nóng)田基本設(shè)施，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等主要是為了降低農(nóng)民生產(chǎn)糧食的各項(xiàng)生產(chǎn)支出成本，增加對(duì)糧食生產(chǎn)的積極性。所以國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)投入，整體上應(yīng)視為對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持，體現(xiàn)的是第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局。也是穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)、維護(hù)國(guó)家糧食安全，這則屬于為全民提供生存安全的公共產(chǎn)品。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持資金，根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政狀況，分別由中央及省級(jí)地方負(fù)擔(dān)，各項(xiàng)支農(nóng)資金應(yīng)在縣級(jí)財(cái)政歸口管理分類建賬，對(duì)直補(bǔ)農(nóng)戶要建立兌現(xiàn)一卡通，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金要按規(guī)劃分類管理，上下監(jiān)督使用。第二，農(nóng)民的各項(xiàng)民生事業(yè)，也就是農(nóng)民最需要基本公共產(chǎn)品的供給，其基本的待遇享受權(quán)應(yīng)和城市居民同等，但其標(biāo)準(zhǔn)的高低可根據(jù)西部不同區(qū)域各地縣鄉(xiāng)的不同生活狀況以及個(gè)人收入狀況的多少應(yīng)有差別，在公共財(cái)政體系中其供給支付都應(yīng)逐步提供均等的公共產(chǎn)品與服務(wù)，這都是事關(guān)民生的社會(huì)公平事業(yè)。作為一個(gè)農(nóng)村公民都應(yīng)在教育、醫(yī)療、最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面且能夠平等地享受政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。由于農(nóng)村人口基數(shù)大，中央財(cái)政與地方財(cái)政一時(shí)難以支付時(shí)。也可根據(jù)貧富差距狀況，應(yīng)先急后緩，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的，最低城鄉(xiāng)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)一致的公共產(chǎn)品，也可按地區(qū)最低生活物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有浮度。其資金來(lái)源和管理模式應(yīng)參照城市運(yùn)作管理方式進(jìn)行，適宜作為專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫M(jìn)行封閉式管理。第三，農(nóng)村一些混合性供給的公共產(chǎn)品，其一些產(chǎn)品提供關(guān)系比較復(fù)雜，農(nóng)村中供給的產(chǎn)權(quán)不清晰，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。如農(nóng)民文化技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校、農(nóng)村衛(wèi)生所、農(nóng)村圖書文化室、農(nóng)村安全飲水工程設(shè)施、村村通公路等投資建設(shè)應(yīng)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品范疇。但政府在建設(shè)中有些采用的是以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式撥付給農(nóng)村建設(shè)的資金，此公共產(chǎn)品應(yīng)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但建設(shè)是以獎(jiǎng)代補(bǔ)，或農(nóng)民投資投勞，并沒(méi)有表明完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)。如農(nóng)村飲水工程國(guó)家財(cái)政出一部分資，而農(nóng)民投入勞力來(lái)建設(shè)，所有權(quán)屬也不清，在農(nóng)村這些產(chǎn)品的使用中還存在管護(hù)維修問(wèn)題。事實(shí)上目前國(guó)家財(cái)政支付有限難以承受。但應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)，理順管理關(guān)系，未來(lái)農(nóng)村發(fā)展中公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政投資的維護(hù)問(wèn)題都需要將所有權(quán)使用權(quán)及管理權(quán)屬理順。第四，農(nóng)村行政村的行政運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)開(kāi)支問(wèn)題。目前大多數(shù)村級(jí)干部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支主要是村支書、村主任、村文書的各種補(bǔ)助，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等其補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，一般在農(nóng)村稱為誤工補(bǔ)貼報(bào)酬。但支付并沒(méi)有區(qū)分哪些事由財(cái)政負(fù)擔(dān)，只要是村干部都有其報(bào)酬，而支付與村干部承擔(dān)的事項(xiàng)不清，干工作與不干工作都一樣拿報(bào)酬。因此，要設(shè)有目標(biāo)考核責(zé)任制，同時(shí)還存在換屆選舉問(wèn)題。目前上級(jí)政府給村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，辦公經(jīng)費(fèi)，要么是按村所轄人口或者村委會(huì)成員人數(shù)轉(zhuǎn)移支付行政經(jīng)費(fèi)。這就存在責(zé)、權(quán)、利不清問(wèn)題。如有時(shí)上級(jí)政府給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼和惠農(nóng)政策，有時(shí)很難落實(shí)到戶。因此，在村級(jí)管理中也要正確區(qū)分村里的政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系。國(guó)家財(cái)政對(duì)村委會(huì)的行政經(jīng)費(fèi)支出的事項(xiàng)要科學(xué)界定分類管理。凡涉及政府職能事項(xiàng)的或者屬公共管理事項(xiàng)的，要實(shí)行村級(jí)目標(biāo)責(zé)任管理，由村民評(píng)議，鄉(xiāng)級(jí)對(duì)村要年終考核驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收按責(zé)任大小份額由政府支付。屬村民自治事項(xiàng)，原則應(yīng)由村里自行負(fù)擔(dān)，如有些村委會(huì)不能很好履行政府職責(zé)，鄉(xiāng)級(jí)政府可另行委托他人（因?yàn)榇逦瘯?huì)是法律規(guī)定的自治組織），將所完成的任務(wù)目標(biāo)需要的費(fèi)用交給完成目標(biāo)任務(wù)的他人。第五，對(duì)目前有些農(nóng)村還存在有農(nóng)業(yè)稅改革前鄉(xiāng)村遺留的債務(wù)。農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)村債務(wù)相當(dāng)沉重，分析原因是多方面的，但許多也是責(zé)、權(quán)、利不清，管理混亂。如何消赤減債分批償還，當(dāng)然應(yīng)該區(qū)別情況分別對(duì)待。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)如普九義務(wù)教育、修建農(nóng)村小學(xué)、民兵訓(xùn)練、落實(shí)計(jì)劃生育等提供公共產(chǎn)品與服務(wù)所產(chǎn)生的負(fù)債應(yīng)由中央政府及省級(jí)財(cái)政分?jǐn)偨鉀Q。對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的負(fù)債，應(yīng)在農(nóng)業(yè)扶持資金中解決。如村里履行政府職能所產(chǎn)生的負(fù)債應(yīng)由財(cái)政逐步解決。如發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)村辦企業(yè)而借的債可爭(zhēng)取信貸扶持自行解決。在鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理中，要明確各種債務(wù)責(zé)任，理順責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立起鄉(xiāng)村公共財(cái)政嚴(yán)格管理體系。

4.2努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村對(duì)公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源要壯大基層農(nóng)村公共財(cái)政，首先要大力發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)。貧困地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)在過(guò)去的發(fā)展中，由于粗放經(jīng)營(yíng)管理不善，加之有些小型企業(yè)污染嚴(yán)重，多數(shù)在市場(chǎng)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位而倒閉，有些也成了私營(yíng)企業(yè)。在發(fā)展中有不少鄉(xiāng)村集體企業(yè)也成了現(xiàn)在的許多鄉(xiāng)村的負(fù)債。由于過(guò)去的問(wèn)題現(xiàn)在有些鄉(xiāng)村組織怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)不創(chuàng)辦集體企業(yè)。因此，要總結(jié)過(guò)去發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)失敗的經(jīng)驗(yàn)。首先要如何提高在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的決策能力，選擇好產(chǎn)業(yè)對(duì)路的特色農(nóng)產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是增加彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金不足的主要來(lái)源。激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然不能完全靠政府財(cái)政投資，但作為基層政府可以像扶持中小企業(yè)一樣對(duì)待，扶持西部農(nóng)村發(fā)展勞動(dòng)密集型增加就業(yè)和有特色資源的產(chǎn)業(yè)，實(shí)行提供貸款貼息，出臺(tái)稅收優(yōu)惠、稅收政策返還等。同時(shí)在國(guó)家財(cái)政和西部地方財(cái)政在投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金項(xiàng)目中也可在不增加額外的情況下，可有比較的幫助投入西部貧困鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金可以以投資入股方式加盟農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，歸入國(guó)有資產(chǎn)管理。西部市縣級(jí)農(nóng)村發(fā)改部門，要幫助鄉(xiāng)村根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀要求做好發(fā)展規(guī)劃，要制定一些財(cái)務(wù)監(jiān)管措施，并幫助鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場(chǎng)預(yù)測(cè)，使鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大農(nóng)村公共財(cái)政來(lái)源，增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金投入。其次，是中央財(cái)政及西部各省級(jí)財(cái)政及中央各部委部門轉(zhuǎn)移給各市縣行業(yè)部門的項(xiàng)目資金，以及基層政府自主掌控的建設(shè)資金，要開(kāi)源節(jié)流，對(duì)各渠道的項(xiàng)目資金，要整合統(tǒng)籌綜合節(jié)約使用，對(duì)那些有重復(fù)性的項(xiàng)目資金，要?dú)w于農(nóng)村公共財(cái)政，作為公共產(chǎn)品供給統(tǒng)籌使用。還有中央政府及省級(jí)政府給支農(nóng)資金的補(bǔ)貼如糧食補(bǔ)貼，退耕還林草補(bǔ)貼，農(nóng)村中小學(xué)生中的補(bǔ)助，一是上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，二是鄉(xiāng)村逐級(jí)上報(bào)，報(bào)多少，下達(dá)多少農(nóng)民本身不知道，從當(dāng)前反映出來(lái)的問(wèn)題來(lái)看，有些村級(jí)干部多報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題，不屬補(bǔ)助的也給自己關(guān)系戶多補(bǔ)貼，群眾意見(jiàn)大。上級(jí)也難以到農(nóng)戶當(dāng)中查實(shí)，就是派人調(diào)查也是由村級(jí)干部引領(lǐng)到指定的農(nóng)戶調(diào)查，誤差很大。再?gòu)慕陙?lái)的審計(jì)出的問(wèn)題來(lái)看：許多基層部門為了套取補(bǔ)貼資金，不惜弄虛作假，上面不可能核實(shí)得準(zhǔn)確。這種上級(jí)政府管不好的事，要放權(quán)給下級(jí)，一個(gè)是按現(xiàn)有畝數(shù)和現(xiàn)有人口，由統(tǒng)計(jì)部門核實(shí)上報(bào)國(guó)家有關(guān)部門，直接下?lián)芙o縣、鄉(xiāng)財(cái)政，再由基層政府核實(shí)面積人口，檢查驗(yàn)收實(shí)施情況，落實(shí)兌現(xiàn)，由村級(jí)張榜公布給村民，實(shí)行用卡發(fā)放，并對(duì)村級(jí)干部頂替冒領(lǐng)反應(yīng)的問(wèn)題由縣審計(jì)檢察部抽取數(shù)據(jù)進(jìn)行逐個(gè)審查，對(duì)查出的要追回資金以法處理。若有剩余資金，統(tǒng)籌到農(nóng)村公共財(cái)政中，為基層政府作為公共產(chǎn)品供給使用。再次是縣鄉(xiāng)政府的治理收入，這種收入應(yīng)是違反國(guó)家的一些行政規(guī)章制度的收費(fèi)等，如對(duì)土地污染、公路破壞、生態(tài)、環(huán)境、計(jì)劃生育等方面的違規(guī)行為的罰款應(yīng)有財(cái)政收據(jù)，不能由鄉(xiāng)村罰沒(méi)歸用，要?dú)w口縣鄉(xiāng)農(nóng)村公共財(cái)政，為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供與服務(wù)所使用。

5建立和完善對(duì)縣、鄉(xiāng)、村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政管理法律保障

要想使西部貧困農(nóng)村基層政府財(cái)政徹底擺脫困境，走上良性發(fā)展軌道也要通過(guò)發(fā)展地方財(cái)政民主制，抑制地方政府的短期、官員的個(gè)人政績(jī)行為、自利行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就是對(duì)財(cái)力的使用實(shí)行上下的民主的監(jiān)督實(shí)施。上級(jí)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會(huì)主義民主實(shí)行以法理財(cái)，使財(cái)政的收支完全進(jìn)入法制的民主管理?；鶎迂?cái)力的使用實(shí)行直接民主，凡是涉及群眾利益的事，由群眾自己當(dāng)家，自己決定。上下結(jié)合，就會(huì)加快社會(huì)主義民主理財(cái)用財(cái)管財(cái)?shù)倪M(jìn)程。

5.1對(duì)縣級(jí)公共財(cái)政用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出使用實(shí)行規(guī)范化的民主管理縣級(jí)財(cái)政在“省管縣財(cái)”的指導(dǎo)下要不斷深化財(cái)政管理改革，推動(dòng)財(cái)政用于農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的管理要走上科學(xué)化、現(xiàn)代化、法制化軌道，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主財(cái)政。首先要從預(yù)算、執(zhí)行、核算、監(jiān)督4個(gè)環(huán)節(jié)抓起，要嚴(yán)格審核、嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格監(jiān)督。要建立健全民主、公開(kāi)、規(guī)范的預(yù)算分配和財(cái)政支出制度，強(qiáng)化預(yù)算分配程序管理和過(guò)程控制，不能以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人政績(jī)工程為目標(biāo)，特別是要界定清楚政府與市場(chǎng)界限，要保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的民生支出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的公平、公正和陽(yáng)光操作，提高國(guó)庫(kù)核算的透明度。其次要在基層鄉(xiāng)村嚴(yán)格規(guī)范票據(jù)管理，完善票據(jù)的信息化，健全實(shí)行簽字領(lǐng)用和專人專管制度、繳銷稽核制度。要嚴(yán)管稅外收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及繳款程序，加大“小金庫(kù)”、“賬外賬”等違規(guī)違紀(jì)的查處力度，確保非稅收收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，要納入對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的預(yù)算支出。再次要規(guī)范檢查監(jiān)督。圍繞財(cái)政資金的分配、撥付、使用、效益，建立日常監(jiān)督和專項(xiàng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的檢查監(jiān)督機(jī)制，抓住收入來(lái)源、支出用途、補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)督和檢查，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。最后要規(guī)范對(duì)市縣國(guó)有資產(chǎn)管理。隨著事業(yè)單位的人事制度改革，特別是事企單位的改革，要集中開(kāi)展對(duì)縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，制定出臺(tái)相關(guān)的管理制度，對(duì)行政事業(yè)單位出租、出借國(guó)有資產(chǎn)要進(jìn)行清理整頓，規(guī)范部門資產(chǎn)購(gòu)置和處置程序，建立國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，完善縣鄉(xiāng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制。保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用的增值，利于增加縣鄉(xiāng)公共財(cái)政為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的收入。

5.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)發(fā)揮好對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中財(cái)政支付使用管理監(jiān)督并重的職能作用隨著“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的改革后，一方面堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亂收費(fèi)、亂花錢、亂進(jìn)人、亂舉債”和“票據(jù)不合規(guī)、賬戶不規(guī)范、財(cái)務(wù)不透明”的現(xiàn)象，也堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪費(fèi)的漏洞，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出行為。另一方面貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖說(shuō)沒(méi)有多少本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)是直接為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供農(nóng)村產(chǎn)品的供給與服務(wù)。近年國(guó)家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，并給西部地區(qū)投入了大量的資金用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生、科技、交通、水利等與民生有關(guān)的公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用直接補(bǔ)貼資金鼓勵(lì)農(nóng)民大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，以及幫困扶貧，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的最低生活保障制度等陽(yáng)光民生工程，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)民生活發(fā)揮了重要作用。但如何加強(qiáng)資金管理使用，發(fā)揮最大效益這也是擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的重要問(wèn)題?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)負(fù)著對(duì)轄區(qū)的農(nóng)村公共品供給與服務(wù)的預(yù)算支出、項(xiàng)目建設(shè)資金、新農(nóng)村建設(shè)資金、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村衛(wèi)生文化事業(yè)資金，對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金均要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理報(bào)賬。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要發(fā)揮好使用中的管理和監(jiān)督作用。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)上級(jí)政府投入本轄區(qū)的財(cái)政扶貧資金、支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)資金要全面實(shí)行報(bào)賬制和招投標(biāo)制，從制度上和源頭上確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投資資金要?？顚Ｓ?。二是上級(jí)財(cái)政對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入的社會(huì)保障資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金，凡是發(fā)給個(gè)人的資金要全面實(shí)行“一卡通”直補(bǔ)制，實(shí)行專戶直達(dá)直付制度，并由銀行受益人專用存折。三是縣財(cái)政主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立專項(xiàng)資金質(zhì)效評(píng)估制度。明確財(cái)政業(yè)務(wù)口與項(xiàng)目主管部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收的責(zé)任，并對(duì)工程質(zhì)量和使用效果進(jìn)行張榜公布，做到公正、公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督。四是縣鄉(xiāng)兩級(jí)部門要建立對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)管理服務(wù)制度。明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)職能部門要會(huì)同有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目主管單位，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩級(jí)，以調(diào)查摸底的形式進(jìn)行，對(duì)擔(dān)負(fù)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)人員變動(dòng)情況，審核其資金是否落實(shí)到位，如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，為下年度農(nóng)村農(nóng)業(yè)方面資金的落實(shí)掌握第一手資料，進(jìn)一步促進(jìn)落實(shí)黨和政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策做到不越位、不缺位、不應(yīng)付過(guò)關(guān)，真正把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與服務(wù)落到實(shí)處。五是對(duì)涉及項(xiàng)目資金的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、民政、衛(wèi)生、交通等相關(guān)主管局要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，根據(jù)各自主管的項(xiàng)目制定出相應(yīng)的資金使用管理辦法，形成上下左右的制度管理網(wǎng)，在各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)點(diǎn)都能得到有效管理，使每一項(xiàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專項(xiàng)資金都能在制度的監(jiān)控下做到政策公開(kāi)、程序公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，讓廣大群眾廣泛參與，全程監(jiān)控，努力從源頭上防止各種違規(guī)的問(wèn)題出現(xiàn)，發(fā)揮資金對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)中的使用最大效益。

5.3建立和完善好村級(jí)公共產(chǎn)品供給的資金管理制度從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革來(lái)看許多村級(jí)組織都有大量負(fù)債。有些負(fù)債是比較合理的如修建村級(jí)小學(xué)，義務(wù)教育及行政運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支等。但大部分村財(cái)務(wù)賬目不清，原因是財(cái)務(wù)制度管理缺失混亂，村民意見(jiàn)大，難以監(jiān)督。當(dāng)前在農(nóng)村改革發(fā)展中，由于國(guó)家出臺(tái)了一系列支持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的惠農(nóng)政策，于是有許多資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，中央對(duì)農(nóng)業(yè)支持中給農(nóng)民的各種補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)民享用的各種民生保障、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村中的土地征用轉(zhuǎn)讓等費(fèi)用收入，成為農(nóng)民關(guān)注的重大問(wèn)題。怎樣管好農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，也就更成為農(nóng)民關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，農(nóng)民要求村級(jí)建立新的村級(jí)財(cái)政投資使用財(cái)務(wù)管理制度也就愈加強(qiáng)烈。因此，對(duì)建立村級(jí)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)務(wù)賬目要由鄉(xiāng)代管，和村級(jí)民主管理支付制度。建立村級(jí)民主理財(cái)制度也是實(shí)現(xiàn)村民自治、民主管理的有效途徑，是實(shí)施財(cái)務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督的有力保障。透明的村級(jí)民主理財(cái)會(huì)消除群眾的疑慮，贏得民心，會(huì)極大地凝聚民力，能使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。一是鄉(xiāng)財(cái)主管部門，應(yīng)幫助村級(jí)組織制定和完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)制度，使民主理財(cái)工作具有可操作性。制定和完善村級(jí)公共產(chǎn)品與服務(wù)中的財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)制度及實(shí)施細(xì)則是搞好村級(jí)民主理財(cái)工作的前提，要用制度管人，按制度辦事。并選派有會(huì)計(jì)資格證的財(cái)務(wù)人員擔(dān)任村會(huì)計(jì)工作，定期召開(kāi)對(duì)使用農(nóng)村公共產(chǎn)品的開(kāi)支村級(jí)理財(cái)會(huì)，并審核有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的財(cái)務(wù)收支情況，重點(diǎn)是審查財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行情況，是否依法依規(guī)辦事、開(kāi)支審批手續(xù)是否健全等。針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)的問(wèn)題，不僅要對(duì)干部進(jìn)行經(jīng)常性的思想教育和法制政策教育，而且還要明確村級(jí)干部和財(cái)務(wù)人員的責(zé)、權(quán)、利，以規(guī)范個(gè)人行為。村級(jí)組織也必須定期召開(kāi)民主理財(cái)會(huì)，吸引群眾代表參加，征求意見(jiàn)、審核農(nóng)村公共產(chǎn)品供給收入支出的各項(xiàng)單據(jù)，重大公共產(chǎn)品投資建設(shè)的決策要與群眾商量決定。對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品提供中使用的資金，要做到財(cái)務(wù)公開(kāi)及時(shí)、規(guī)范、全面。在執(zhí)行中要堅(jiān)持原則、不循私情、秉公辦事。在財(cái)務(wù)管理上，要分工明確，堅(jiān)持做到出納員管錢不管賬、會(huì)計(jì)員管賬不管錢，領(lǐng)導(dǎo)批錢不拿錢。在財(cái)務(wù)收支上，要做到及時(shí)收、及時(shí)入，并做到收多少、入多少，任何人不準(zhǔn)坐支。在支出上堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的審批制度，對(duì)數(shù)字不清、內(nèi)容不實(shí)、支出不合理，沒(méi)有審批人或經(jīng)手人的單據(jù)，會(huì)計(jì)要堅(jiān)持不準(zhǔn)入賬核銷。二是要完善村級(jí)公共產(chǎn)品供給與服務(wù)中的民主理財(cái)小組，發(fā)揮其監(jiān)督作用。既向群眾解釋疑惑，又監(jiān)督村干部理財(cái)、用財(cái)，抵制違紀(jì)、違規(guī)行為。縣鄉(xiāng)財(cái)政部門要依法督促檢查村級(jí)財(cái)務(wù)中的公共產(chǎn)品投資預(yù)決算執(zhí)行方案，縣審計(jì)機(jī)關(guān)要以維護(hù)農(nóng)村居民利益為重點(diǎn)，加大各項(xiàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投資的專項(xiàng)資金的跟蹤審計(jì)力度。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，嚴(yán)肅法紀(jì)，及時(shí)查處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)務(wù)管理當(dāng)作穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，密切干群關(guān)系，搞好廉政建設(shè)，調(diào)動(dòng)群眾積極性的一件大事來(lái)抓。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)制要常抓不懈。要結(jié)合本鄉(xiāng)村實(shí)際，在廣泛征求民意的前提下，制定相應(yīng)的農(nóng)村急需公共產(chǎn)品供給費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村級(jí)班子要建立崗位責(zé)任制實(shí)行目標(biāo)管理。要按農(nóng)村公共產(chǎn)品供給做財(cái)務(wù)制度要求，引導(dǎo)和落實(shí)民主理財(cái)、群眾監(jiān)督，讓群眾滿意的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，更好地服務(wù)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，創(chuàng)建良好的節(jié)財(cái)、生財(cái)、用財(cái)?shù)沫h(huán)境，促使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)快速有序發(fā)展。