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2010年12月13日，國務(wù)院新聞辦對外宣布，正式設(shè)立山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展綜合配套改革實驗區(qū)(以下簡稱綜改實驗區(qū))。該實驗區(qū)不僅是我國第九個綜改實驗區(qū)，而且是我國第一個全省域綜改實驗區(qū)。該實驗區(qū)總面積156579平方公里，包括太原、大同等11個地級市，119個縣(區(qū))。這是中央為促進山西資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的一項重要舉措，是我國改革開放后繼深圳等第一批經(jīng)濟特區(qū)后建立的第二批經(jīng)濟特區(qū)，即我國的新特區(qū)。在此背景下，分析現(xiàn)行稅制體系對綜改實驗區(qū)的制約因素，探索和創(chuàng)建適應(yīng)綜改實驗區(qū)建設(shè)的稅收政策，對改革的成敗至關(guān)重要。

一、關(guān)于分稅制問題

“綜改實驗區(qū)”的設(shè)立，毫無疑問要涉及中央與地方可用財力的分配問題，這實際上是中央與地方的博弈。從長遠改革趨勢看，進一步完善中央與地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制，必須厘清各級政府的職責和權(quán)限，明晰各級政府事權(quán)和公共支出責任，調(diào)整和完善各級政府間以分稅制為主要內(nèi)容的收入劃分機制，健全我國上下級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國目前的分稅制是在1994年稅改后逐步形成的，將現(xiàn)有稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。共享稅包括企業(yè)所得稅、個人所得稅和資源稅。其中，企業(yè)所得稅和個人所得稅實行中央、省、市、縣四級分成，分成比例為60%、12%、6%、22%;營業(yè)稅和資源稅實行省、地、縣三級分成，分成比例為30%、15%、55%，市區(qū)內(nèi)為30%、30%、40%。中央財政收入占全國總收入的比重基本在55%左右。加之中央稅大部分是易于征收的稅種，中央集中后，省級又將營業(yè)稅、資源稅等數(shù)額較大的稅種分享，這必然形成事權(quán)和財權(quán)的倒掛?？傮w看，地方政府收入占整個財政收入的比重為40%，而支出占整個財政支出的60%～70%。省級以下的分稅制實施情況更糟。山西省作為全國煤炭、電力能源的主要輸出省，未能從資源開發(fā)中得到相應(yīng)的利益，反而要直面資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)、貧困等諸多問題，“綜改實驗區(qū)”的設(shè)立面臨嚴重的財政危機，地方政府將更加關(guān)注非稅收入。2009年山西財政總收入為1537億元，而地方財政收入只有805．8億元。“綜改實驗區(qū)”的設(shè)立將使得上述問題更加突出。因此，“綜改實驗區(qū)”建設(shè)必須解決兩個問題:一是與中央的收入分成，包括中央轉(zhuǎn)移支付。報批提高共享稅中央和地方的分成比例。如企業(yè)所得稅中央和地方的6∶4分成，能否改成5∶5分成或4∶6分成。對傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)增值稅中央和地方分成比例能否實現(xiàn)7∶3分成或6∶4分成等。建立上下級政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是省級以下政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以解決地方財力嚴重不足的問題。完善各稅種的先征后返、先征后退的管理辦法。二是省、市、縣的收入分成。如果說現(xiàn)行分稅制之下，中央和省、自治區(qū)、直轄市的財力分配還差強人意的話，那么省級以下各級政府的財力劃分很不合理。應(yīng)按照虛市、強縣、省管縣的思路，實現(xiàn)地方財政體制的扁平化，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的財力保障。在已有中央和地方分成比例下，合理分配省、市、縣的共享比例，以改變縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力的問題?！熬C改實驗區(qū)”建設(shè)應(yīng)強化省級以下各級政府的事權(quán)，發(fā)揮他們的創(chuàng)造力和積極性，按照事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)的原則合理劃分地方財力，形成符合先行先試原則的“綜改實驗區(qū)”財力分配格局。

二、關(guān)于產(chǎn)業(yè)稅收政策的選擇問題

山西省政府將轉(zhuǎn)型期設(shè)定為10年。2011－2015年，初步建立以煤和煤炭加工轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)，現(xiàn)代煤化工、裝備制造、新材料、文化旅游和現(xiàn)代物流等多元發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，新型工業(yè)化水平達到60%;到2020年，促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的體制機制基本形成，全國重要能源基地戰(zhàn)略地位全面提升，非煤產(chǎn)業(yè)比重大幅度提高，多元化產(chǎn)業(yè)體系形成。從地區(qū)經(jīng)濟總量來看，2010年，山西省生產(chǎn)總值為9088．1億元，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全省生產(chǎn)總值的比重分別為6．2%、56．8%、37．0%，對經(jīng)濟增長的貢獻率分別為3．0%、70．3%、26．7%，且山西省產(chǎn)業(yè)布局以煤炭工業(yè)、電力工業(yè)、焦化工業(yè)、機械工業(yè)和化學(xué)工業(yè)為主。2010年規(guī)模以上工業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入12690．9億元，比上年增長41．2%，其中煤炭、焦炭、冶金和電力工業(yè)四大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入10175．4億元，比上年增長42．5%。以上數(shù)據(jù)表明，“一煤獨大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一”仍是山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，且數(shù)據(jù)含金量不高。資源枯竭日益嚴重，預(yù)計2010－2020年，5個大型煤炭集團將有32處礦井面臨資源枯竭，衰減生產(chǎn)能力5400萬噸;職工再就業(yè)矛盾突出，由于采煤機械化程度大幅度提高，井下作業(yè)人員大幅度減少，加之資源枯竭帶來的職工下崗，預(yù)計2010－2020年有近10萬從業(yè)人員下崗;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，新型產(chǎn)業(yè)培育乏力等。因此，“綜改實驗區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局和建設(shè)必須考慮如下問題:

(一)稅收政策的報批要處理好普惠和特惠的關(guān)系山西“綜改實驗區(qū)”的建設(shè)方案，尤其是關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施，一定要放在國家大戰(zhàn)略中研究，一定要符合國家稅制改革的大方向。但我省有些產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不太符合國家產(chǎn)業(yè)政策，如煤化工在十一五期間投資很大但效益很低，國家稅收政策也不支持。國家的稅收普惠政策主要表現(xiàn)在各單行稅收法律法規(guī)中，包括稅收減免、出口退稅、服務(wù)“三農(nóng)”的稅收優(yōu)惠、再就業(yè)的稅收優(yōu)惠、資源節(jié)約的稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠等;區(qū)域性的稅收優(yōu)惠，主要是從2007年7月1日起，對中部地區(qū)26個老工業(yè)基地的裝備制造業(yè)、采掘業(yè)等8個行業(yè)的企業(yè)實行增值稅轉(zhuǎn)型改革試點，但該政策現(xiàn)已在全國范圍內(nèi)推廣，已喪失區(qū)域性優(yōu)惠的特點;針對山西的特惠政策，主要是2007年3月起國務(wù)院批準山西開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。“綜改實驗區(qū)”產(chǎn)業(yè)布局和架構(gòu)要用足稅收普惠政策，全力爭取針對山西的特惠政策。如何報批和用好針對山西的稅收特惠政策，事關(guān)“綜改實驗區(qū)”建設(shè)的成敗。在借鑒國務(wù)院已批準設(shè)立的8個“綜改區(qū)”已有的有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，重點針對山西資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特點，報批適合山西轉(zhuǎn)型發(fā)展的特惠政策。比如對5個大型煤炭集團轉(zhuǎn)型的稅收優(yōu)惠，對轉(zhuǎn)型中下崗職工再就業(yè)的稅收優(yōu)惠，對裝備制造、新材料、文化旅游和現(xiàn)代物流等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的稅收優(yōu)惠。這些優(yōu)惠不能照搬其他“綜改區(qū)”的稅收優(yōu)惠，要彰顯資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特點。

(二)稅收政策要體現(xiàn)全省一盤棋的原則山西“綜改試驗區(qū)”建設(shè)的核心任務(wù)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在工業(yè)方面，要在鞏固煤炭資源整合、煤礦兼并重組成果，繼續(xù)推進非煤礦山、焦化、冶金等行業(yè)的兼并重組和技術(shù)改造的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展比較優(yōu)勢突出的先進裝備制造業(yè)、現(xiàn)代煤化工、新型材料工業(yè)、特色食品業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，盡快在支柱產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展方面取得新突破。在服務(wù)業(yè)方面，重點發(fā)展文化旅游和現(xiàn)代物流業(yè)，努力在建設(shè)中西部現(xiàn)代物流中心、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)大省和文化強省方面取得新突破。在農(nóng)業(yè)方面，重點圍繞畜牧、蔬菜、小雜糧、干鮮果等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，大力推進運城、晉中、大同3大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、全省10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范縣建設(shè)、42個“一縣一業(yè)”基地縣和2000個“一村一品”專業(yè)村建設(shè)。2012年，山西省委、省政府強調(diào)要加強規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃園區(qū)的空間布局，功能定位，引導(dǎo)園區(qū)走特色化、個性化的發(fā)展道路;要加強園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善園區(qū)的水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施條件，增強園區(qū)的產(chǎn)業(yè)承載能力;強化園區(qū)的綜合管理，搞好配套服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，吸引更多企業(yè)向園區(qū)集聚。項目建設(shè)是推動綜改試驗區(qū)建設(shè)的重要抓手，要把一系列招商引資活動簽約的項目落到實處，提高各個項目的履約率、資金到位率和落地率。尤其要抓好重大標志性項目的建設(shè)，扎實推進潞安180萬噸煤基多聯(lián)產(chǎn)項目、焦煤60萬噸焦爐煤氣制烯烴項目、同煤40億立方米煤制天然氣項目、晉中吉利10萬輛新能源汽車項目、大同多晶硅及光伏產(chǎn)業(yè)項目等項目。對于資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，目前最大的難點就是“丟開資源不能行，依賴資源行不通”。稅收政策的制定，要為資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型服務(wù)。首先，產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實要做到全省一盤棋，稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)為這盤棋服務(wù)，前提條件是產(chǎn)業(yè)政策的制定和產(chǎn)業(yè)布局必須合理，園區(qū)建設(shè)和重大項目建設(shè)科學(xué)、有序。其次，對不同產(chǎn)業(yè)要采取不同的稅收政策，充分體現(xiàn)稅收的杠桿作用。如，對丟開資源的企業(yè)和依賴資源的企業(yè)稅收優(yōu)惠程度的區(qū)分;對急需發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)稅收政策的扶持，如文化旅游業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等;對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的稅收政策的制定;對小微企業(yè)的稅收幫扶等。再次，稅收政策如何規(guī)避各地方政府借轉(zhuǎn)型之名，盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等問題。對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，高耗能、重污染、低效益等產(chǎn)業(yè)的稅收制定懲罰性政策。對于煤化工項目的上馬，省級相關(guān)部門要有嚴格的審批手續(xù)，以防止以往“光投資，不見效”、“投資大，見效慢(不見效)”的重復(fù)發(fā)生。對新上全國已經(jīng)產(chǎn)能過剩的項目要慎重，如光伏企業(yè)等。最后，“綜改試驗區(qū)”的稅收政策要具有靈活性和針對性，要處理好增稅、稅負不變和減稅的關(guān)系，不能撇開現(xiàn)行統(tǒng)一稅制體系一味強調(diào)稅收優(yōu)惠。對于區(qū)域性稅收政策的制定和實施中央給予相應(yīng)的稅收政策制定權(quán)和解釋權(quán)。

三、關(guān)于若干主要稅種設(shè)計問題

山西“綜改試驗區(qū)”建設(shè)，在現(xiàn)行稅制體系框架下，報批自己的相應(yīng)的實體稅收政策，關(guān)系到“綜改試驗區(qū)”建設(shè)的速度和質(zhì)量，甚至于關(guān)乎“綜改試驗區(qū)”建設(shè)的成敗。一方面，國家不可能給山西比其他8個實驗區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，也不可能背離現(xiàn)行稅制體系的基本架構(gòu)和稅收改革趨向。另一方面，山西“綜改試驗區(qū)”又有別于其他已有的實驗區(qū)，最明顯的特征是帶有顯著的資源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型特征，在享受其他實驗區(qū)稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，應(yīng)更強調(diào)資源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的稅種設(shè)計和相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

(一)流轉(zhuǎn)稅改革若干建議增值稅方面。對山西資源整合后或資源轉(zhuǎn)型改制中的企業(yè):購進(包括進口)固定資產(chǎn)的進項稅額允許抵扣的范圍要進一步擴大;進口的設(shè)備應(yīng)當免征進口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅;擴大以煤矸石等礦產(chǎn)品廢棄物為原料生產(chǎn)產(chǎn)品的減免稅范圍，如凡生產(chǎn)原料中煤矸石、粉煤灰等礦產(chǎn)品廢棄物不低于一定比例(30%，還可以更低)的應(yīng)實行增值稅即征即退40%～50%，擴大礦產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化、延伸產(chǎn)業(yè)鏈中，利用廢棄資源生產(chǎn)的產(chǎn)品的減免稅范圍，如對利用焦爐煤氣、余熱生產(chǎn)的電力，利用燃煤電廠排放的煙氣經(jīng)脫硫后上產(chǎn)的副產(chǎn)品等可實行即征即退40%～50%的增值稅;對規(guī)模以上礦產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)可適當調(diào)低增值稅稅率。營業(yè)稅方面。對文化旅游業(yè)在現(xiàn)有門票收入免稅基礎(chǔ)上，對有利于文化古跡保護和傳承的經(jīng)營性收入免稅或減計20%左右收入計稅;對新成立的物流企業(yè)比照交通運輸業(yè)3%的稅率征收營業(yè)稅;對山西金融企業(yè)應(yīng)采取更為優(yōu)惠的營業(yè)稅政策，對支持山西資源轉(zhuǎn)型發(fā)展的金融企業(yè)的利息收入部分實行減稅和免稅。如果對全國統(tǒng)一稅制有沖擊的話，可適當考慮城市維護建設(shè)稅、教育費附加的地方性減免等。

(二)所得稅改革若干建議企業(yè)所得稅方面。對設(shè)在山西省內(nèi)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)，如先進裝備制造業(yè)、現(xiàn)代煤化工、新型材料工業(yè)、特色食品業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)等，可在2010－2020年(根據(jù)規(guī)劃可適當延長)間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅;對資源綜合利用企業(yè)可采用減按90%的收入計入應(yīng)納稅所得額;對環(huán)境保護、資源綜合利用、安置轉(zhuǎn)型下崗職工確有成效的新辦企業(yè)可采取三免三減半政策;對在山西投資于符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的企業(yè)可比照現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠執(zhí)行;對符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的企業(yè)固定資產(chǎn)折舊年限，可在現(xiàn)行規(guī)定基礎(chǔ)上按不高于40%的比例縮短折舊年限等。

(三)資源稅改革若干建議資源稅方面。借鑒新疆資源稅改革試點成果，將山西省內(nèi)資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%，若煤價按550元/噸，我省年均采煤7億噸計算，資源稅年均增加165億元以上;擴大資源開采中半生的天然氣、礦工福利用煤的免稅范圍;對資源回采收入可采用減半征稅的辦法等。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。它屬于地方財力，省、市、縣分享比例為60%、20%、20%，自2007年開征以來，每年可為山西省籌集200億元左右的財力，應(yīng)當考慮擇機費改稅;應(yīng)當考慮適當提高煤礦所在地該基金的分享比例等。

四、關(guān)于稅收征收管理問題

稅收征收管理是山西“綜改試驗區(qū)”稅收工作的主要組成部分，不斷探索和完善適應(yīng)綜改試驗區(qū)稅收征收管理的新辦法、新途徑，創(chuàng)建優(yōu)美的稅務(wù)環(huán)境，對綜改試驗區(qū)的建設(shè)至關(guān)重要。

(一)優(yōu)化稅收征收管理體系改進征管工作流程。現(xiàn)行征管體系中納稅申報、稅收征收、發(fā)票管理等十分繁瑣，給征納雙方帶來極大不便。因此，必須重新制定一套科學(xué)簡便的管理辦法，以方便征納雙方涉稅事務(wù)的處理，完善信息管稅。建立覆蓋各相關(guān)部門的稅收綜合管理體系和信息監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)涉稅各相關(guān)部門的聯(lián)網(wǎng)和資源共享，提高稅收征管效率。簡化辦稅程序，減少審批事項和環(huán)節(jié)，擴大窗口辦稅權(quán)力，降低稅收征納成本，提高稅務(wù)工作效率。

(二)優(yōu)化納稅服務(wù)體系創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)體系。徹底轉(zhuǎn)變納稅服務(wù)觀念，認真分析“綜改試驗區(qū)”納稅主體的涉稅需求，確保納稅人合理需求和期望得到滿足;徹底改變納稅服務(wù)形式，變形象服務(wù)為實效服務(wù)，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，變粗放服務(wù)為精細化服務(wù)。全力提升納稅服務(wù)的信息化水平，完善納稅服務(wù)平臺，健全稅收管理平臺，創(chuàng)建信息交換平臺。