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內(nèi)容提要：文章在對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問題、取得的成績及其積極意義進(jìn)行了分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于當(dāng)前的稅費(fèi)改革不能獨(dú)自解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的融資這一長期性問題，除了稅費(fèi)改革還需進(jìn)行一些配套改革，包括農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)、區(qū)劃改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)村舊債、農(nóng)村義務(wù)教育融資體制改革、一般財(cái)稅管理體制改革和一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等。

2000年安徽省根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)[2000]7號(hào)文件）的規(guī)定，進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2001年，除安徽、江蘇兩省全省試點(diǎn)外，全國27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的102個(gè)縣（市）進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減幅一般在20%以上。①2002年，國務(wù)院決定在全國16個(gè)省市全面推開試點(diǎn)。在這種背景下，有必要在本階段從實(shí)證和規(guī)范角度對(duì)稅費(fèi)改革作一分析總結(jié)。本文的研究數(shù)據(jù)來源為皖北S市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)據(jù)以及有關(guān)其他地區(qū)稅費(fèi)改革的一些截面數(shù)據(jù)。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革存在的問題、取得的成績及其積極意義

2000年安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，基本上是按照中央中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神實(shí)施的。重點(diǎn)是“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整，一個(gè)逐步取消”。其中“三個(gè)取消”是指取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。“兩個(gè)調(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積、以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計(jì)稅單產(chǎn)，全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7%；以國家糧食收購保護(hù)價(jià)為計(jì)稅價(jià)格，計(jì)算確定每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)征稅額。同時(shí)，以農(nóng)業(yè)部規(guī)定的20%上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留（即“一項(xiàng)改革”）。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農(nóng)民售糧時(shí)代扣；調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅征收辦法，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)比照農(nóng)業(yè)稅略高的稅額征收一道稅，在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積耕地上種植的農(nóng)林特產(chǎn)，不允許與農(nóng)業(yè)稅重復(fù)征收。“逐步取消”是指：在3年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，但每人每年籌資最高不得超過15元。②

從2000年以來的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革各個(gè)試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得了初步和暫時(shí)的成效，包括：（1）暫時(shí)較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效遏制了農(nóng)村“三亂”。2000年，安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31%.（2）推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步完善了村級(jí)民主制度，有利于農(nóng)村基層組織建設(shè)。（3）改善了黨群干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是，各地試點(diǎn)工作中也反映出了一些問題：

一是稅負(fù)不公平。比如江蘇省張家港已經(jīng)處在后工業(yè)化階段，2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)由地少的向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。根據(jù)測算，農(nóng)村稅費(fèi)改革可以使張家港市全市農(nóng)民合同內(nèi)外負(fù)擔(dān)減少48.25元，減負(fù)達(dá)50.79%.但是全市農(nóng)村稅費(fèi)改革后畝均負(fù)擔(dān)增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務(wù)工收入遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入，稅費(fèi)改革前當(dāng)?shù)厝藢幵笒伝囊膊辉阜N地，為了不違反不許拋荒的政策規(guī)定，往往把土地轉(zhuǎn)包給外地種田大戶。改革試點(diǎn)前大量農(nóng)地已經(jīng)朝著種田大戶轉(zhuǎn)移，改革試點(diǎn)使得所有農(nóng)戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數(shù)來支付農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加，從而可能影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。像張家港這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，部分鎮(zhèn)、村原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留沒有直接向農(nóng)民收取，而是由集體負(fù)擔(dān)，但費(fèi)稅改革的要求是減負(fù)要減到每一個(gè)農(nóng)戶，這樣就要求向農(nóng)戶收取這些本不直接收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，從而事實(shí)上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。又如據(jù)調(diào)查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計(jì)稅土地面積不實(shí)，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村之間、戶之間稅負(fù)不均。雖然縱向比較負(fù)擔(dān)減輕了，但橫向比較負(fù)擔(dān)卻不平衡。比如該市某村一個(gè)村民小組稅費(fèi)改革前人均負(fù)擔(dān)93元，改革后人均負(fù)擔(dān)僅23元，畝均負(fù)擔(dān)83元；而該村另一個(gè)村民小組改革前人均負(fù)擔(dān)123元，改革后人均負(fù)擔(dān)122元，畝均負(fù)擔(dān)58元。

二是許多地方基層政府在計(jì)稅技術(shù)上知法犯法。比如確定的計(jì)稅價(jià)格往往高于市場價(jià)，計(jì)稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產(chǎn)量有虛報(bào)現(xiàn)象，計(jì)稅單產(chǎn)被加大。其結(jié)果是，實(shí)際所繳的稅費(fèi)高于應(yīng)收稅費(fèi)。

三是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入減少，村級(jí)減收幅度更大。據(jù)調(diào)查，皖北S市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在稅費(fèi)改革后失去償還舊債的能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國家工作人員和教師工資的現(xiàn)象較為普遍。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比改革前減少27.1%.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)保工資尚且困難，更無力保障原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的農(nóng)村教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村道路維修等公益性事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。而且根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一般優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和計(jì)劃生育等本屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央政府承擔(dān)支出。此外，該市村級(jí)收入減幅更大。以兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村入不敷出，村組干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、烈軍屬補(bǔ)助、辦公經(jīng)費(fèi)不能得到保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市2000年全市農(nóng)村兩稅附加收入5220萬元，同比減收6273萬元，減幅達(dá)56%.根據(jù)測算，皖北S市維持一個(gè)行政村基本運(yùn)轉(zhuǎn)每年所需最低經(jīng)費(fèi)約為3萬元，而全市附加收入在3萬元以下的村約占70%.為了完成當(dāng)年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補(bǔ)助難以落實(shí)。

四是計(jì)稅農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅無法據(jù)實(shí)征收。比如安徽省政府文件規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，由征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。比如皖北S市在實(shí)際操作中遇到3類問題：（1）是稅源檔案難以據(jù)實(shí)建立，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬戶，難以做到逐戶普查、據(jù)實(shí)建檔；（2）產(chǎn)量與價(jià)格難以確定；（3）對(duì)據(jù)實(shí)征收的理解難以統(tǒng)一。農(nóng)民認(rèn)為據(jù)實(shí)征收應(yīng)該以其實(shí)際銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，不接受對(duì)未完全銷售完之前按照評(píng)定產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的做法。

五是未能建立起一種可持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支體制。許多地方在稅費(fèi)改革后暫時(shí)擱置了較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來源。上級(jí)政府對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁各種支出責(zé)任仍然沒有得到有效控制。

六是部分農(nóng)業(yè)稅收不上來。當(dāng)前農(nóng)村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢有糧，就是不納稅。有些地方政府通過辦“學(xué)習(xí)班”、“扒糧牽牲畜”、非法關(guān)押等方式“以錯(cuò)制錯(cuò)”，實(shí)際上這是通過一種非法行政手段來對(duì)付這些農(nóng)戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農(nóng)業(yè)稅，其原因是這些村的農(nóng)戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復(fù)雜，法律實(shí)施成本大。此外征收機(jī)關(guān)對(duì)新的征管方式不適應(yīng)。向農(nóng)民收錢歷來是一件費(fèi)力的事情。過去向農(nóng)民收錢是按人頭收，財(cái)稅部門往往借助于村委會(huì)，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個(gè)較高水平。稅費(fèi)改革后，收費(fèi)改為收稅，農(nóng)業(yè)稅征管由行政命令突擊完成轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政機(jī)關(guān)征繳，村委會(huì)不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉(xiāng)村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過程中會(huì)引發(fā)意外事件而受處分，不積極協(xié)助農(nóng)稅征收人員上門從事農(nóng)稅征繳工作，征收機(jī)關(guān)要直接面對(duì)千家萬戶，一時(shí)難以適應(yīng)。

七是存在稅源流失現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，皖北S市存在著大量“有地?zé)o稅”或“有稅無地”現(xiàn)象?！坝械?zé)o稅”主要是指集體小農(nóng)場沒有納入計(jì)稅面積的土地、農(nóng)戶開墾的免稅到期的耕地未丈量查實(shí)以及拋荒的土地。該市某縣農(nóng)戶開墾的免稅到期的、未丈量查實(shí)耕地竟達(dá)到40萬畝。這種有地?zé)o稅現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及兩稅附加嚴(yán)重流失?！坝卸悷o地”主要指國道、省道兩旁綠化帶、小城鎮(zhèn)建設(shè)、國家大型工程建設(shè)、鄉(xiāng)村水利工程、公益事業(yè)等占用了耕地而沒有及時(shí)核減，如該縣僅此類占地就近萬畝。

八是稅費(fèi)改革的配套措施難以落實(shí)。皖北S市稅費(fèi)改革后進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，3年內(nèi)分流人員的財(cái)政供給方式不變，所以至少在3年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不會(huì)減輕財(cái)政壓力。若要減少財(cái)政支出，應(yīng)調(diào)整中小學(xué)布局，減少中小學(xué)數(shù)量，但這本身需要資金投入，這對(duì)財(cái)政狀況本來就很困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說很難組織落實(shí)。此外各村村民對(duì)并校選址意見難以統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年皖北S市農(nóng)村中小學(xué)校644所，在校學(xué)生90多萬人。按照教育部門規(guī)定的師生比例，該地級(jí)市農(nóng)村教師職位不是多，而是缺很多。這樣，即使并校、精簡教職工隊(duì)伍，短期內(nèi)也不會(huì)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。

九是“一事一議”制度在執(zhí)行中存在問題。（1）一些鄉(xiāng)村的許多公益事情因此變得“難辦”，因?yàn)樾枰c村民商量才行。鄉(xiāng)村干部遇到“會(huì)難開、事難議、款難籌”等問題，導(dǎo)致農(nóng)村工作難以正常開展，甚至癱瘓或者半癱瘓。比如皖北S市某鎮(zhèn)44個(gè)行政村中有6個(gè)癱瘓村，18個(gè)半癱瘓村。在一些地方，由于農(nóng)民對(duì)“三亂”戒心較重，而且近年來農(nóng)民收入增長緩慢，有些地方農(nóng)民實(shí)際收入下降，村委會(huì)提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過。即使只要求村民負(fù)擔(dān)經(jīng)批準(zhǔn)的籌資籌勞項(xiàng)目，村委會(huì)對(duì)拒不履行的村民也缺少制約手段。“一事一議”也受到了取消“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）的掣肘。有些人提出應(yīng)該保留一定數(shù)量的“兩工”。這是危險(xiǎn)的，因?yàn)槿魏伪Ａ簟皟晒ぁ钡淖龇ǘ际桥c農(nóng)民作為人的基本自由權(quán)利水火不容的。正確的做法是在議定“一事”過程中必須議定籌資的問題，所籌資金必須包括對(duì)勞動(dòng)力的支付和補(bǔ)償。這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)政壓力會(huì)有增加。（2）有些鄉(xiāng)村的干部大搞“一事一議”，目的是中飽私囊。（3）有些地方把不屬于“一事一議”的收費(fèi)項(xiàng)目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。比如皖北S市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把人口普查經(jīng)費(fèi)、基本水費(fèi)、計(jì)生投入、村聘教師待遇、五保供養(yǎng)等列入“一事一議”范圍；少數(shù)村不是按最多人均15元標(biāo)準(zhǔn)收取“一事一議”費(fèi)用，而是按畝均15元標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，造成農(nóng)民每人實(shí)際交款超過15元標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過人均20元。

從總體上看，現(xiàn)行改革把農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源，不是長久之計(jì)，而是權(quán)宜之計(jì)。其原因是：（1）我國各地農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額正在普遍下降，體現(xiàn)了我國逐步走向工業(yè)化甚至后工業(yè)化（發(fā)達(dá)地區(qū)）。從長遠(yuǎn)看，我國農(nóng)業(yè)份額還將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷縮減。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然要從其他產(chǎn)業(yè)征收更多稅收。（2）我國政府規(guī)定了一個(gè)很高的糧食自給率，作為糧食供應(yīng)安全指標(biāo)，與此同時(shí)農(nóng)民收入目標(biāo)也開始同樣占據(jù)重要地位，后者與我國希望通過擴(kuò)大農(nóng)民的消費(fèi)需求、從而刺激經(jīng)濟(jì)的功利主義想法有關(guān)。這種政策目標(biāo)取向（產(chǎn)量+收入）意味著未來我國要對(duì)農(nóng)業(yè)提供更多的支持，而不是從中抽取更多的稅收。對(duì)于農(nóng)業(yè)，在長遠(yuǎn)很可能不能指望從其獲得較多財(cái)政收入，更不能指望僅靠農(nóng)業(yè)稅收收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）隨著整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民（以及其他居民、企業(yè)等）隨著其收入水平的提高和偏好的變化，其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給水平的要求會(huì)提高。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在這方面擴(kuò)大投入和供給，從而需要尋找更多的財(cái)政收入來源，尤其是農(nóng)業(yè)稅收之外的稅收收入。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的最直接意義是在總體上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，更深層的意義是借以規(guī)范農(nóng)民的納稅行為以及政府的稅費(fèi)征收行為，穩(wěn)定政府與農(nóng)民的關(guān)系，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相對(duì)來說較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴也大。中央決定在安徽省先搞稅費(fèi)改革試點(diǎn)，然后逐步推開，是值得肯定的。目前只能暫時(shí)控制農(nóng)村稅費(fèi)，因?yàn)樽罱K還是需要對(duì)有些一般公共基礎(chǔ)設(shè)施加以投入，那時(shí)就得尋找附加的稅費(fèi)來源。暫時(shí)減少、控制稅費(fèi)的政策，其最大的好處恰恰是造成一種低稅負(fù)的既成事實(shí)，造成一種棘輪效應(yīng)。然后在此基礎(chǔ)上各級(jí)政府一起討論收支缺口怎么彌補(bǔ)，是否需要為此實(shí)行區(qū)劃改革、行政機(jī)構(gòu)改革、義務(wù)教育改革、行政體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革、更高層面的財(cái)稅體制改革?？梢哉f，稅費(fèi)改革等同于為我國未來的進(jìn)一步財(cái)稅體制改革和其他一系列改革形成一種倒逼機(jī)制。迫使我國大幅度重塑整體的公共財(cái)政體制、公共行政體制乃至基層政府體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功將最終取決于我國能否建立一個(gè)真正的公共財(cái)政體制以及合理的轉(zhuǎn)移支付制度。

二、行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對(duì)稅費(fèi)改革的意義

行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革兩者均能促進(jìn)稅費(fèi)改革，它們也是對(duì)稅費(fèi)改革的一種適應(yīng)性反應(yīng)。我國各地在進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。一方面是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的需要，另一方面是財(cái)政壓力所致。其思路是正確的，困難是精簡機(jī)構(gòu)和人員，因?yàn)槿绻霞?jí)政府仍然一如既往地向地方政府轉(zhuǎn)移和下放事權(quán)，而不相應(yīng)轉(zhuǎn)移和下放收入權(quán)或者收入，機(jī)構(gòu)和人員精簡只會(huì)是應(yīng)景之作。

政府級(jí)次的多寡影響到分稅制財(cái)政體制的設(shè)計(jì)難度。我國的整個(gè)分級(jí)財(cái)政體制由五個(gè)政府級(jí)次參與，省以下財(cái)政體制在各省各不相同。浙江省的財(cái)政體制減少了一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)槭∨c地、市、縣（均為本級(jí)）直接建立分稅制財(cái)政體制。地區(qū)或者地級(jí)市在此與縣或者縣級(jí)市的地位一樣，均直接對(duì)省。這有助于維護(hù)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入權(quán)，因?yàn)樯倭说丶?jí)市或地區(qū)這一層對(duì)縣市財(cái)政資源的“盤剝”環(huán)節(jié)。江蘇就與浙江不一樣。1994年以來，在江蘇省，首先省與地級(jí)市（包括縣市）分稅，從地級(jí)市收取增值稅25%部分（75%已由中央收?。┲械?2.5個(gè)百分點(diǎn)（2000年取消），然后地級(jí)市本級(jí)與縣市分稅，比如蘇州市對(duì)其所轄縣市從余下的增值稅12.5%部分收取4個(gè)百分點(diǎn)。

我國五級(jí)政府體制中的分級(jí)過多，造成政府間分稅制設(shè)計(jì)難度很大，各級(jí)政府事權(quán)劃分很難（從而造成相互推諉），其收入也可能需要設(shè)置許多共享稅來解決。解決方法之一是減少政府級(jí)次。目前最容易入手的似乎是虛設(shè)地區(qū)級(jí)次，即地區(qū)或者地級(jí)市不承擔(dān)對(duì)縣市的行政職能，只承擔(dān)功能性分工職能。由此所需的一個(gè)配套改革是劃小省域、相應(yīng)增加省份數(shù)目，但這樣做的一個(gè)缺點(diǎn)是，由于我國的省界自古以來變動(dòng)較少，其設(shè)置已經(jīng)成為我國文化的一部分，打破現(xiàn)有省界的區(qū)劃改革意味著許多人失去地方認(rèn)同。撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是不足取的，一個(gè)縣不可能直接對(duì)付這么多村之間的或者村以上的事務(wù)。

為了降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費(fèi)用，增加行政效率，還有兩條措施值得考慮：其一是轄區(qū)之間的特定目標(biāo)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合，這在德國很普遍。地方市鎮(zhèn)之間在不喪失自身自治管理權(quán)的前提下建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)聯(lián)合體，如在廢物處理或者供水方面等等，或者在共同推銷區(qū)位方面。這種聯(lián)合是為了提高公共產(chǎn)品提供的效率，比如降低單位成本，使得相應(yīng)的稅費(fèi)收取范圍與受益范圍一致，降低外部性和溢出效應(yīng)。這種目標(biāo)聯(lián)合體不僅適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，也適用于更高級(jí)次的轄區(qū)間合作。其二是公共服務(wù)的市場化。如2000年6月，張家港正式建成市格銳工業(yè)固廢處置中心，并投入使用。該固廢處置中心是全市目前唯一從事固體廢物、危險(xiǎn)廢物收集處理、處置的專業(yè)單位，按照多元化投入、市場化運(yùn)作的方式，為全市及周邊縣市固廢的規(guī)范化處理提供服務(wù)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革而來的必然選擇之一。如湖南省已將各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一、二、三、四類。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、規(guī)模較大的鎮(zhèn)可按現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理模式確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其他一、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)4～5個(gè)綜合性辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額9個(gè)左右，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備不超過11名；三、四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上只設(shè)一個(gè)辦公室或確定必要的助理員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額7個(gè)左右，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備三類不超過9名、四類不超過7名。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不搞上下對(duì)口，提倡一職多能。④皖北S市于農(nóng)村稅費(fèi)改革之后也在2001年進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和教育體制改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員。3年內(nèi)皖北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員3795人，按理，僅此一項(xiàng)每年減少財(cái)政支出3000多萬元。⑤不過這些分流人員在3年內(nèi)的收入待遇基本不變。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革中暴露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題及其處理原則

我國各級(jí)政府間事權(quán)劃分不明晰，上級(jí)政府往往把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，而且傾向于不時(shí)改變與下級(jí)政府的收入分配關(guān)系，增加自身的收入比例，減少下級(jí)政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區(qū)的縣鄉(xiāng)支出責(zé)任重，財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)也重。需要解決舊有債務(wù)問題，又要對(duì)未來新債加以控制。我國要求地方政府實(shí)行平衡預(yù)算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負(fù)債、暗中搞赤字財(cái)政。

據(jù)調(diào)查，皖北S市2000年底共有119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債總額達(dá)到80845萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債680萬元，其中最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到1000多萬元。全市村級(jí)負(fù)債平均每村17萬元左右，最多的達(dá)到近100萬元。這些鄉(xiāng)村也擁有一定的債權(quán)，但是鄉(xiāng)村債務(wù)普遍大于債權(quán)，而且債務(wù)必須償還，債權(quán)則多屬歷年舊欠，清理難度大。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村兩級(jí)收入銳減，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)力不從心，消化債務(wù)更困難。債權(quán)人與鄉(xiāng)村集體引發(fā)的債務(wù)糾紛，嚴(yán)重影響到社會(huì)和基層政權(quán)的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市目前已有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村委會(huì)主任因歷年債務(wù)糾紛被債權(quán)人推上被告席，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶被法院凍結(jié)，甚至有的村干部被逼外出躲債，有的把收取的農(nóng)業(yè)稅及附加用于抵償債務(wù)，比如該市某村干部截留稅款4萬多元用于清償債務(wù)。