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關(guān)鍵詞]國債西部大開發(fā)現(xiàn)實選擇

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，不僅有利于逐步縮小地區(qū)差別，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且對于擴(kuò)大國內(nèi)需求，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，保持社會穩(wěn)定都將起到極大地推動作用。就目前而言，基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、勞動力素質(zhì)低下和生態(tài)破壞嚴(yán)重是西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的主要矛盾和問題，也是制約西部地區(qū)發(fā)展的主要因素。要解決這些矛盾和問題，資金是關(guān)鍵。但現(xiàn)實的情況是，西部地區(qū)資金不僅異常短缺，而且大量外溢。一是西部地區(qū)財政窘迫。許多西部地區(qū)的地方財政基本上是“吃飯”財政。如1998年西部地區(qū)地方財政收入僅占全國同期地方財政收入的17%，而且財政均為赤字，支大于收近1倍。由于財政資金供需緊張，其財政投資嚴(yán)重不足，其中1998年，基本建設(shè)撥款占財政支出比重僅為9.9%.二是西部企業(yè)自身積累和證券融資嚴(yán)重不足。截止1999年底，西部地區(qū)11省市上市公司家數(shù)僅占滬深股市A股上市公司總數(shù)的18.9%，由于總股本只有365.4億元，加之業(yè)績普遍不理想，再融資能力受到很大限制。三是投向西部的信用資金十分有限。比如1998年，西部地區(qū)的銀行貸款余額12263億元，僅占全國的14.2%，人均貸款額4110元，只及全國平均6933元的59%.四是外資引入明顯不足。1998年西部各省實際利用外資共計25.36億美元，僅占全國同期的4.3%，不及東部的一個省份，其中，外商直接投資只有11.5億元，僅占全國外商直接投資的3.6%.五是資本大量外溢。據(jù)推算，僅信貸資金，西部通過上存資金、資金凈拆出、向東部企業(yè)貸款等渠道流失的資金量，就占到了西部信貸資金總額的10%以上。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家納克斯（R·NURKSE）1953年在其《不發(fā)達(dá)國家的資本形成問題》一書中揭示了發(fā)展中國家在宏觀經(jīng)濟(jì)中存在著供給和需求兩個循環(huán)。他認(rèn)為，從供給方面看，低收入意味著低儲蓄能力，低儲蓄能力引起資本形成不足，資本形成不足使生產(chǎn)率難以提高，低生產(chǎn)率造成低收入，這樣周而復(fù)始，完成一個循環(huán)。從需求方面看，低收入意味著低購買力，低購買力引起投資引誘不足，投資引誘不足使生產(chǎn)率難以提高，低生產(chǎn)率又造成低收入，這樣周而復(fù)始又完成一個循環(huán)。兩個循環(huán)相互影響，使經(jīng)濟(jì)情況無法好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)增長難以實現(xiàn)，這就是著名的“貧困惡性循環(huán)論”。該理論雖然是對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)原因的解釋，但對于我國西部地區(qū)來說，也是比較貼切的。

對于如何解決西部大開發(fā)中的資金矛盾，緩解資金的瓶頸制約，理論上可以有很多選擇。如中央財政支持、通過稅收優(yōu)惠“放水養(yǎng)魚”、招商引資特別是吸引外商直接投資、進(jìn)行金融制度和金融工具的創(chuàng)新擴(kuò)大貸款規(guī)模、給予西部企業(yè)特殊政策提高證券融資比重等等。但是，就目前我國的財政狀況和現(xiàn)實條件來看，這些選擇存在一些實施上的困難。如中央財政收入占GDP的比重過低，國家可調(diào)動的支持西部地區(qū)發(fā)展的資源有限，嚴(yán)重制約了國家對西部地區(qū)的援助能力；稅收下調(diào)的空間狹窄且效果有限；外資短期內(nèi)難以大規(guī)模投向西部；等等。從目前的情況看，筆者認(rèn)為，積極運用國債政策促進(jìn)西部大開發(fā)倒不失為一個比較好的選擇。這既是由國債自身的特點決定的，也是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的一種最為現(xiàn)實的選擇。

首先，舉債開發(fā)西部，可以突破當(dāng)前財力和一定時期積累率的限制，將零星分散的閑散資金有效地集中起來，形成巨大的“職能資本”，贏得建設(shè)時間。

其次，它是充分動員和利用國民經(jīng)濟(jì)儲蓄剩余，實現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)增長速度的有力手段。至2002年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已高達(dá)8萬億元，因此，完全可以發(fā)揮國債“金邊債券”的優(yōu)勢，通過發(fā)行國債吸收居民儲蓄，增加投資。

第三，有利于改善銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量，提高資金使用效率。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響和企業(yè)的普遍不景氣，我國金融機(jī)構(gòu)的存貸差逐年擴(kuò)大。1999年存貸差為15045億元，到2001年底已上升到31302億元，存貸差占存款余額的比重由13.8%上升到21.8%，也就是說有15強(qiáng)的銀行信貸資金未得到有效利用。通過向金融機(jī)構(gòu)定向發(fā)行國債，可以緩解銀行經(jīng)營壓力，并使資源得到有效配置。

第四，舉債成本較低，時機(jī)有利。目前，經(jīng)過連續(xù)數(shù)次降息，銀行利率已調(diào)至歷史最低水平，此時通過發(fā)行中長期國債運用于西部大開發(fā)，能夠取得既擴(kuò)大國債規(guī)模又降低籌資成本的雙贏效果。

如何運用恰當(dāng)?shù)膰鴤叽龠M(jìn)西部大開發(fā)呢？筆者認(rèn)為，就目前而言，至少可以從以下方面努力：

1.進(jìn)行國債發(fā)行品種的創(chuàng)新，發(fā)行西部開發(fā)建設(shè)國債，籌集的資金專項用于西部地區(qū)

由于這種專項國債屬于建設(shè)國債，因此，在發(fā)行數(shù)量、期限安排、利率設(shè)置、付息方式等方面應(yīng)靈活考慮。在利率設(shè)置上，可實行浮動利率，以避免未來通脹帶來的利率風(fēng)險；在付息方式上，對期限較短的國債可到期一次還本付息，對期限較長的（如5年以上甚至10年以上），可選擇每年付息的方式，即發(fā)行附息國債；在期限設(shè)置上，可長短結(jié)合，但考慮到當(dāng)前利率較低，宜以長期為主，如10年、15年甚至更長。同時，還應(yīng)注意調(diào)整好國債發(fā)行的期限搭配，避免出現(xiàn)償債高峰，加大國債償還的壓力，并造成國債規(guī)模過快膨脹；在發(fā)行對象上，既可面向商業(yè)銀行、保險公司等機(jī)構(gòu)投資者發(fā)行，也可面向普通的個人投資者發(fā)行。

2.在國債資金的安排運用上，給予西部地區(qū)傾斜政策，取消西部地區(qū)對中央財政項目資金的配套要求

按照現(xiàn)行政策，所有安排有國債資金的建設(shè)項目，都要求落實配套資金，而且配套資金到位的比例不能低于財政資金的到位比例。這一政策對于控制投資規(guī)模，防止資金來源不落實，拖長項目建設(shè)工期而形成“胡子工程”有一定積極意義。但由于西部各省區(qū)財力有限，資金配套要求實際上限制了西部各省區(qū)爭取中央建設(shè)資金的能力，不利于西部的發(fā)展。因此，從扶持的角度出發(fā)，對西部地區(qū)的資金配套要求應(yīng)該撤消，項目建設(shè)資金應(yīng)由中央財政全額轉(zhuǎn)移支付。

3.允許西部地方政府發(fā)行一定量的地方債券

盡管根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，但隨著近年來建設(shè)性支出的日益擴(kuò)大，地方政府尤其是西部地方政府通過發(fā)行債券籌集建設(shè)資金的要求變得愈加迫切。同時，1998年增發(fā)1000億元特殊國債中500億元轉(zhuǎn)借給地方政府和1999年增發(fā)600億元中有300億元轉(zhuǎn)貸地方，也實際上是中央政府替地方政府發(fā)行債券。有鑒于此，適應(yīng)西部大開發(fā)的需要，可以考慮允許西部地方政府發(fā)行一定量的地方債券，以規(guī)范的債務(wù)形式取得資金，彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足，這不僅有利于提高資金的使用效率，而且中央財政的國債負(fù)擔(dān)也有望降低到適當(dāng)水平。具體地，可以由中央立法，在一定時期內(nèi)賦予西部省級地方政府向全國范圍發(fā)行地方公債的舉債權(quán)，并由中央政府嚴(yán)格掌握和控制地方的發(fā)債規(guī)模和投向，保證地方公債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)項目。同時，應(yīng)建立嚴(yán)格的償債制度，規(guī)定地方財政必須建立專門的償債基金，除地方所建項目交付使用后產(chǎn)生的效益直接撥入該基金外，每年年初作預(yù)算時必須按一定比例安排公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務(wù)收入不能用于償還舊債，以確保必要的償債資金來源。

4.選好國債的投資方向和重點，把國債資金用在刀刃上，讓有限的國債資金發(fā)揮最大的效用

國債資金的投入重點應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，側(cè)重于解決西部開發(fā)中面臨的交通、能源、通訊、農(nóng)業(yè)、水利等方面重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資不足的問題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，化解區(qū)位劣勢。但是，為了加快西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，較好地解決資金回報、還本付息來源等問題，國債資金也應(yīng)當(dāng)介入國有大型骨干企業(yè)的技術(shù)改造領(lǐng)域和一些適合政府投資的高科技領(lǐng)域，并將其發(fā)行、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動建立在運用這些國債所形成的資產(chǎn)及其收益上，最終作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資產(chǎn)來源。在形式上，應(yīng)改變以往單純的直接投資形式，以財政貼息、投資補(bǔ)貼等多種形式來發(fā)揮國債投資的杠桿功能，帶動和輻射社會上居民和企業(yè)等民間資本的投資，收到國債資金“四兩撥千斤”之效。

5.完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對西部開發(fā)國債資金的管理和監(jiān)督

提高資金的使用效益，不僅事關(guān)積極財政政策的落實，而且事關(guān)中、西部地區(qū)的發(fā)展，事關(guān)整個經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)采取堅決有力的措施，加大對國債資金的監(jiān)督檢查力度，對擅自挪用國債專項資金，隨意擴(kuò)大工程規(guī)模、拖延工期、留下資金缺口或因工作失職造成資金損失浪費的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和當(dāng)事人的責(zé)任。同時，要由事后監(jiān)督管理向事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查有機(jī)結(jié)合轉(zhuǎn)變，要形成多環(huán)節(jié)、全過程的監(jiān)督格局。要通過加強(qiáng)監(jiān)督，督促項目單位管好用好國債資金，確保國債投資發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)。

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